彭姝祎:欧盟战略自主的状况与发展趋势

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彭姝祎  


在乌克兰危机改变欧洲安全环境,暴露出欧盟在防务、能源等领域脆弱性的背景下,战略自主日益频繁地出现在欧盟和法德等国政要的讲话以及欧盟的政策文件中。那么什么是战略自主?欧盟推进战略自主的深层动因何在?未来前景又如何呢?本文将进行深入探讨。

何谓欧盟战略自主

战略自主是近一两年来欧盟出镜率很高的一个词,这个概念的出现可追溯至几十年前:1994年,战略自主一词首现于法国的“防务白皮书”,按照该白皮书的说法,所谓战略自主,指不能只依靠北约的保障而放弃核威慑,否则法国将陷入对北约的依赖。法国一向倡导防务独立、摆脱对美依赖,率先提出战略自主概念并不稀奇,尽管只针对法国自己。

此后,人们借用该概念呼吁欧盟加强安全和防务领域的自主权,但直到2013年,战略自主一词才首现于欧盟官方文件。在2014年12月19日—20日欧盟理事会关于欧盟共同外交与防务政策的结论中,出现了战略自主的表述:“欧洲需要有整合度更高、持续性更强、更具创新性和更有竞争力的防务技术与工业基础,以确保发展,确保维持防务能力,进而加强战略自主及与合作伙伴的行动能力。”2016年,欧盟理事会在共同外交与安全政策总战略中对战略自主作出了解释:“欧洲要想促进域内外的和平与安全,适度的野心和战略自主是很重要的,这就是为什么我们要在防务、反恐、战略性能源和通信以及网络空间等领域作进一步努力的原因,成员国必须要把在条约中对互助和团结的承诺转化为行动。在“2019—2024年新战略计划”中,欧洲理事会为战略自主加入了商贸维度,将“确保在欧盟内部及在国际舞台的公平竞争、促进市场准入、打击第三国的不公平竞争,确保战略供应链安全”等纳入其中,进一步丰富了“欧洲战略自主”的内涵。

乌克兰危机爆发后,欧盟对战略自主有了更加急迫和全面的认识,这集中体现在2022年3月欧洲理事会通过的《凡尔赛宣言》中。宣言指出,要在国防、能源供应和经济方面加强欧盟的战略自主,在欧盟内部以合作的方式进行防务自主并激励成员国在联合研发和联合军采方面进行合作投资;同时呼吁提高能源独立并建立强大的经济基础,逐步摆脱对俄罗斯天然气、石油和煤炭的依赖,并减少在关键性原材料、半导体、卫生、数字技术和食品等领域的对外依赖。2022年,欧洲议会在题为“2013—2023欧洲战略自主”的文件中,也对战略自主做了较为明确的定义——“欧盟在具有战略意义的政策领域自主行动、即不依赖其他国家的能力。这些领域包含从防务政策到经济的、以及维护民主价值观的能力”。

由此可见,“欧盟战略自主”概念经历了一个长达10年的发展历程。最初该概念仅限于防务领域,指狭义的军事威胁和领土安全;此后,随着世界格局和地缘政治的发展演变,欧盟持续扩大战略自主的内涵和外延,使之不断突破防务领域。乌克兰危机爆发后,欧盟将战略自主几乎拓展到了所有带有战略色彩的领域,包括经贸、工业、科技、通信、能源、网络、供应链、人工智能、数字经济以及食品安全等。按照欧洲议会的划分,在这10年中,欧盟战略自主大致经历了四个阶段,第一个阶段是2013—2016年,此时的战略自主尚停留在狭义的安全与防务自主阶段;第二个阶段为2017—2019年,在该阶段,欧洲议会认为国际局势发生了以下列事件为标志的剧变——英国脱欧、特朗普执政美国、中美贸易摩擦和中国经济高速发展,在此背景下,欧盟战略自主表现为寻求捍卫更加广泛的欧洲利益;第三个阶段始于2020年,在疫情背景下,欧盟将战略自主转向减少对域外供应链的依赖;第四个阶段为2022年迄今,该阶段,欧盟将战略自主扩大到了几乎涵盖联盟的所有政策领域。

综上所述,目前欧盟战略自主是全面升级后包罗万象的全方位自主。不过我们仍可从中划分出几大优先领域:第一是防务自主,防务是欧盟最大的短板和最迫切的议题,在该领域,欧盟的目标是加强欧洲防务建设,摆脱对美依赖;第二是能源自主,在该领域,欧盟拟寻求能源进口的多样化并更多地使用可再生能源,摆脱对俄依赖;第三是经济、科技和供应链自主,在该领域,欧盟拟加强包括国防科技在内的技术和工业自主,保护欧洲的战略产业,推动成员国进行数字经济和绿色经济双转型,寻求供应链布局的多元化,摆脱对美、对华依赖。

欧盟缘何推动战略自主

欧盟之所以频频强调战略自主,有内外两方面的深层动因:首先是内部因素。从二战后建立煤钢共同体起至今,欧洲一体化无疑取得了重大成就,但该成就主要体现在经贸领域——统一大市场的建立、单一货币的出台等。与之相对应,欧盟在国际社会主要被视作一支经济力量。相形之下,它在国际政治领域的分量不足,缺乏军事硬实力,在国际舞台长期靠“软实力”说话,致力于通过直接或间接输出自由、民主、法制、人权等价值观,以及更为广泛的、涉及各个领域——法律、经济、社会、政治、和文化等的理念和规范,来影响他人,以期起到改变、塑造国际规则与秩序,使之符合欧盟预期的目的。换言之,欧盟在国际关系中的力量并非基于军事实力,而是基于一系列其自身在一体化过程中所践行并认为行之有效的思想、价值和规范。例如,基于法律、法规的多层治理模式,以对话、妥协、合作、缔约取代冲突和武力来解决争端,管理分歧的方式,等等。所以欧盟自视为一支规范性力量(normative power),或称“安静的力量”,即能影响、感召和吸引他人追随、仿效的力量,而非美国式的以枪炮为后盾、以单边主义为准则的“蛮力量”。

但是随着国际局势的变化,欧盟在全球输出并树立规范的能力受到挑战,难以籍此捍卫自身利益。近些年欧盟自身也经历了重重危机(如移民难民危机、债务危机、疑欧脱欧等),“榜样”形象大打折扣,“制度优势”说服力下降,这是欧盟转而谋求战略自主,全方位提升硬实力的主要原因。

促使欧盟走上战略自主道路的首要和直接因素无疑是乌克兰危机。这场危机充分暴露了欧盟长期以来的硬实力短板。此前,欧盟特别是法德两国在俄乌之间进行了长时间的调停斡旋,力促以和平方式解决问题,然而最终仍未能阻止冲突升级,并且要靠以美国为首的北约来保障欧洲的地缘政治安全。这使欧盟深刻认识到,关键时候硬实力才是硬道理,软实力若无硬实力支撑也无法有效发挥作用;按照欧洲学者的说法,乌克兰危机触发了欧盟的地缘政治觉醒,使它走出了靠软实力服人的“天真”。欧盟委员会主席冯德莱恩也宣称要在欧盟的全球战略中采取“有原则的实用主义”。

欧盟对俄制裁引发的通货膨胀、能源和原材料价格飞涨等反噬作用同时暴露出欧盟在其他领域的尴尬和被动,这使欧盟意识到安全不仅事关防务,进而将“安全”问题拓展到了带有战略意义的各个方面:空间、网络、能源、卫生、数字、原材料、食品与粮食、供应链、高科技等。立志推进全方位自主,尤其是降低关键性原材料、供应链等战略色彩较强领域的对外依赖,发展在未来全球领导地位的争夺中起决定作用的高新科技(如数字技术等)。

早在乌克兰危机爆发的前几年,伴随着英国脱欧、特朗普治下的美国提出“美国优先”等,欧盟便开始感受到危机与挑战。2017年法国总统马克龙在讲话中指出,当前是一个“民族主义、身份主义、保护主义和孤立主义的主权主义”崛起的世界,欧盟不仅因英国脱欧而削弱,而且面临着美国的保护主义压力。当然,马克龙也没有忘记点名中国,认为欧盟同时遇到了中国经济腾飞的挑战,呼吁欧盟加强自主能力,发展共同的战略文化。随后在美国对华贸易摩擦和在全球传播的疫情中,欧盟又得出在技术和供应链领域太过依赖美中两国,将对其经济、科技乃至国家安全构成重大威胁的结论。按照法国智库的说法,中美欧三方的关系恰似一个汉堡,美国是汉堡的一面,拥有谷歌、苹果、脸书和亚马逊等垄断性的高新科技;中国是汉堡的另一面,拥有光伏、锂电池等领先性的新兴产业,同时在可能被迫与美国脱钩的潜在风险下努力推动产业升级,未来有望在高科技领域比肩美国。而欧洲则夹在中间,处境尴尬,在产业链的高低两端均不占优势。为此建议欧盟要具备长远的战略眼光,把努力摆脱在经济和科技领域被美中两国“夹击”的不利局面作为未来二三十年的战略重点,尤其建议将域外欧洲企业回迁至本土、打造欧洲自己的供应链,摆脱对华依赖。其中的对华认知与结论,自2020年以来逐步成为欧盟的主流论调,并最终在乌克兰危机催生全方位危机感的背景下纳入欧盟的战略自主清单。欧盟对华错误认知,既是将安全问题泛化的产物,又是将安全问题意识形态化的产物。

欧盟实现战略自主的前景如何

乌克兰危机爆发前,欧盟战略自主基本停留在口头上,并未真正付诸实践。乌克兰危机爆发后,欧盟迅速将战略自主从口头转向行动。在防务领域出台《安全与防务战略指南针》计划,在能源领域开始寻求开拓新的能源供应渠道,等等。尽管如此,受内外两方面因素制约,欧盟战略自主的推进恐难一帆风顺。

欧盟战略自主能否顺利实施,首先取决于全体成员国能否在该问题上取得共识,是否有共同的政治意愿以及将意愿诉诸行动的能力。作为主权国家联盟,欧盟内部始终存在利益分歧和认知差异,战略自主也不例外。尽管乌克兰危机在一定程度上凝聚了共识,但并未抹煞差异,有些时候甚至放大了差异,特别是在防务领域。

在防务问题上,欧盟内部始终存在依靠北约还是发展独立防务能力的分歧。分歧首先体现在法德之间。作为“欧洲一体化的发动机”,法德轴心的共识是推动欧洲在任何领域取得进步的前提和关键。一直以来,法国都是欧盟战略自主的旗手和推手,战略自主一词是由法国率先提出的,目前欧盟对战略自主的高度重视亦来自法国的大力推动。法国总统马克龙早在2017年就提出“政治欧洲”“主权欧洲”等具有战略自主含义的概念并号召打造共同的战略文化。2022年连任后,马克龙进一步呼吁欧盟增强地缘政治思维,将欧洲打造成一支地缘政治力量。2022年1—6月,法国利用任欧盟轮值主席国的时机,加速推进欧洲防务自主,推动出台《安全与防务战略指南针》计划,为欧盟未来5—10年的安全与和防务政策制定了方向,包括建立5000人的快速反应部队、加强防务能力投入、大幅度增加防务开支等。

德国出于历史因素,在欧洲防务问题上顾虑重重,态度谨慎,选择在欧洲和大西洋中间寻求平衡。在马克龙于第一任期倡导欧洲防务自主时,德国未给予积极回应。以乌克兰危机为转折点,德国迅速转变立场,支持在新的地缘政治背景下和法国联手推进战略自主,德国新政府也对马克龙的倡议表示了认同,德国总理朔尔茨明确表示,要加强欧洲的地缘政治属性,塑造“地缘政治欧洲”。德国同时承诺加强自身的国防投入,并考虑重新武装。

尽管法德双方就战略自主问题达成了一致,但在具体方式和目标上仍存在分歧并不时陷入口角之争。例如,法对德采买美国战机(德国为更新老旧的载核战机,购买了美国的F-35战机)、撇开法国“擅自”与13个以北欧和东欧为主的北约国家签署导弹防御系统协议等做法表示了极大的不满与疑虑。法国媒体、议会、智库等纷纷批评德国“违背了欧洲的战略利益”、破坏了法德轴心的稳定和欧盟防务自主,指出军备采购的欧洲化是实现防务自主的前提,继续购买美国的军备物资势必导致欧洲在军事上更加依赖美国。法国曾指责德国作为欧盟第一大经济体未承担相应的防务义务,而德国一旦重新武装,又会引发法国以及其他欧洲国家的担忧。欧洲其他一些小国还担心法德轴心如果太过紧密,会走向法德霸权,把法德意志强加于它们。

其次是中东欧及北欧国家,大多数中东欧和北欧国家原本就与法德在欧洲防务方面存在认知差异甚至鸿沟,特别是和俄罗斯接壤的国家。在不同的安全压力下,它们对欧盟自主防务能力缺乏信心,倾向于继续躺在美国的保护伞下,担心搞防务自主会损害和美国的关系、对北约造成负面影响,进而影响自身安全。有些国家甚至希望加强美国在本国领土的军事存在。芬兰和瑞典等传统中立国还决定放弃中立地位,申请加入北约。

欧洲战略自主特别是防务自主实现与否的外在因素主要在美国。在特朗普治下,“美国优先”以及单边主义、反复无常的外交政策对欧洲构成了威胁与挑战。特别是美国提出要减少对欧防务义务,要求欧洲人自身承担更多的防务责任,凡此种种,使欧盟痛下决心搞独立防务。当然,为了让美国放心,欧盟不断强调防务自主是加强北约的欧洲支柱,是对北约的补充而非替代。不过拜登上台后修正了特朗普的政策,表示要重振同盟关系,一度在欧盟内部引发分歧,一部分国家认为可以继续信任并依靠美国;法国等国则认为,长期看来,美国仍然是不可靠的,必须发展独立防务力量,倒回去继续做美国的“跟班”是短视行为。

美国方面,尽管口头上表示支持欧洲加强自身防务建设,如拜登宣称欧盟加强防务自主符合北约的利益,实则只是希望欧洲加大相关财政投入,而不希望在防务领域真正与美国脱钩,以避免削弱其对欧战略主导地位,进而丧失对国际事务的影响力。美国希望发展由它主导的大西洋伙伴关系,而以法国为代表的欧盟强调的是构建平等、符合欧洲利益的大西洋伙伴关系,两者有着本质的区别。诚如法国学者和前外交官Maxime Lefebvre指出的,“美欧关系是一种不对称关系,欧盟在其中处于弱势而非平等地位。当你是弱势盟友时,能做的不会是共同决策,只能是跟随。这是强权的天然和历史规律”。他还引用美国历史学家罗伯特-卡根对小布什政府时期美欧实力差距的评价来影射欧美关系现状:“美国人来自火星,是强势的一方,欧洲人来自金星,是弱势的一方;美国人负责‘做饭’(发起军事行动、进行政治谈判),欧洲人负责‘洗碗’(资助重建、投运武器、派兵参加维和等)”。

美在对欧防务义务中还捆绑着巨大的军火利益,凭此美国也不会放任欧盟彻底走向战略自主。包括德国在内的欧洲国家在更新老旧载核战机时选择美国战机也证明了这一点——在默克尔治下,美国便施压德国,要求它只能购买美国战机。出于保护欧洲“未来战机项目”的目的,默克尔顶住压力,拒绝了美国的要求;2021年10月以后,美国进一步施压,规定只有美国的F-35战机可与其储存在欧洲的核弹头对接,这意味着拒绝欧洲购买美国以外的战机。

整体而言,欧洲战略自主不符合美国的利益,后者恐会一如既往地利用欧盟的弱势地位和成员国在该问题上的巨大分歧来影响其战略自主进程的推进程度和速度。在乌克兰危机爆发之初,法国智库曾指出,美国是相当现实主义的,其对外政策的核心是美国的国家利益。美在乌克兰危机的应对和对俄制裁上,一直罔顾欧洲的利益。多年来,美国未曾听取欧洲盟友的意见,未充分尊重法德两国此前的辛苦斡旋,以好战的口气挑衅、刺激俄罗斯,最终导致冲突升级,而这一切恶果都将由欧洲来承担。法国认为,欧洲应从乌克兰危机中汲取教训。

欧洲在战略自主的其他领域也存在类似的依赖问题,如欧洲内部已有声音指出,降低了对俄能源依赖却增加了对美能源依赖,这样的依赖是否靠谱?欧洲的脆弱性是否依旧?《美国通胀削减法案》有何影响?类似的问题值得欧洲深思。从这个意义上看,欧盟战略自主的前景并不美好。


彭姝祎,中国社会科学院欧洲研究所研究员。

来源:人民论坛网,2023年3月19日


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