秦前红:构建中国版的“罗伯特议事规则”

选择字号:   本文共阅读 4682 次 更新时间:2022-11-09 00:27

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​秦前红  


本文为秦前红教授为《中国人大议事规则:原理与制度》所作序言,转载于《人民之友》2021年第6期 “人文阅读”栏目。


《中国人大议事规则:原理与制度》一书的作者孙莹(以下简称作者)的求学生涯与我关联至深。2005年春季,武汉大学宪法专业硕士研究生招生复试由我主持。轮到作者时,我问及她本科阶段除了专业学习外,还阅读了哪些课外书籍。凡有我参加或主持复试的场合,这个问题是必须问到的,大多数考生都无法给出满意的回答。但作者那天表现出色,令我印象深刻。她提到她阅读了很多书,其中包括洛克的《政府论》。于是,我进一步追问《政府论》的写作脉络和内容要点,作者都从容淡定、成竹在胸地作了回答。由于她的精彩表现,当年她便以复试排名第一的成绩被录取。

2006年下半年,我应陈弘毅、傅华伶两位教授邀请,去香港大学法学院做高级访问学者。在与香港大学教授多次的交流中,我屡屡强调观察和研究我国法治演进状态,不能仅以司法为唯一面向,其实人民代表大会制度是重要甚至是更为重要的切入点。因为社会主义法制体系的建构,亦即规则供给一直是彼时中国法治发展的急务,当然也因为人民代表大会制度能够更为直接和系统地表征中国政治体制的特殊性。党的领导、人民当家作主、依法治国这三者之间的互动关系,首先是在人大场域内生成并复杂演绎的。司法面向的是法治的终端,通常是成熟法治国的研究者采用的视角;人大面向的是法治的肇启,是搭建法治大厦的基石,应该是后法治国家的研究者必须观照的重点。我以“中国地方人大常委会的运行实践”为题在香港大学做了演讲,听者颇以为然。访学结束后,我即征询武汉大学宪法专业学生赴港读博意向,虽然响应者众,但成绩优异符合条件的仅作者一人。在作者进行赴港读博的准备时,我明确建议她以人民代表大会制度理论研究作为攻读期间的研究方向,并与她分享我担任武汉市人大常委会委员的观察心得和履职思考。从此,作者便跨入了人大研究领域。经过多年深耕,厚积薄发,作者终有所成。2012年,她学成就职于中山大学法学院,很快成为实力派的学术骨干,也是香港大学毕业生中在内地学术界的佼佼者。她在选举、议会与人民代表大会制度研究领域的成果发表于英文的中国研究顶级期刊和中文的法学核心期刊,是国内外人大研究领域颇受瞩目的青年学者。作者执着于自己的研究方向,如此经年累月,获得较高的学术成就也自在情理之中。

1、议会规则的研究进入视野

自洋务运动以来,中国便开始学习西方再造中国的过程。当器物层面的仿习、船坚炮利的引进也不能免于失败时,先贤们便把眼光投射到制度的镜鉴,于是“定宪法、开国会”便成为当时的不二之选,西方议会制度也自然成为当时“制度进口”的首批订单之一。随着清末民初立宪运动的展开,议会活动和议会规则的研究便如期而至地进入国人观察的视野。议会规则的概念传入中国,史家一般认为发端于孙中山的《民权初步》一书。孙文言道:“民权何由而发达?则从固结人心、纠合群力始。而欲固结人心、纠合群力,又非从集会不为功。是集会者,实为民权发达之第一步。然中国人受集会之厉禁,数百年于兹,合群之天性殆失,是以集会之原则、集会之条理、集会之习惯、集会之经验,皆阙然无有。以一盘散沙之民众,忽而登彼于民国主人之位,宜乎其手足无措,不知所从,所谓集会则乌合而已。是中国之国民,今日实未能行民权之第一步也。”民国时期著名的政治活动家章士钊,亦曾不无深刻地指出:所谓民主者,就是开会也。他认为懂得如何开会,便走出了践行民主的初步。

2、极富特色的民主制度

中国的人民代表大会制度是一项极富特色的民主制度,是中国执政党用以整合民意、贯彻党意、表征合法性的重要载体。自“五四宪法”正式确立人民代表大会制度以后,由于政制发展的路径依赖,执政党的执政智慧需要逐步累积,以及人民主体地位如何制度表达的经验缺失,故人民代表大会制度的发展历经颠簸起伏,直至党的十一届三中全会以后,才走入相对平稳发展的状态。人大各级组织系统的健全和人大工作队伍的充实为其显著体现,但由于改革开放前将近十年人民代表大会制度停摆的负面效应,导致其从恢复重建到健全完善,注定是任重道远。1979年下半年到1981年底,全国县级以上地方人大先后设立常委会。有诸多地方人大常委会不知如何开会,其负责人便在全国人大常委会开会时藏在幕帘之后,认真观摩学习,回去依样画葫芦、照搬照用。我在任职武汉市人大常委会委员期间,也时常感受地方人大会议规则的粗疏。比如,人大常委会会议分组会议的讨论发言被选择性记录,人大代表在小组会议的发言被会议简报随意过滤甚至完全改写,因此,我在履职期间一直力推对代表和委员发言必须逐字逐句记录,对委员有关法规草案的修改意见,如不采纳,必须给发言者本人正式回复理由。后来这些意见都被纳入武汉市人大常委会的会议规则之中。重实体民主,轻形式民主;重结果民主,轻过程民主,这种不均衡发展现象,一直是人民代表大会制度运行中存在的问题。

3、中国版的“罗伯特议事规则”

议事规则的制定和运行是代议机关“制度化”的标志之一;规则的完善和健全制度也是衡量代议制度是否成熟的重要标准之一。而“制度化”和“成熟度”既有赖于实践的不断探索,又有赖于相关理论的不断夯实。《中国人大议事规则:原理与制度》一书是我国目前第一部体系化研究人大议事规则的专著,全面、系统、客观地对我国人民代表大会议事制度进行了分析论证,从理论上完善了人民代表大会议事规则的基本理论,对提高人大议事能力和议事效率具有参考价值。本书运用哲理分析、比较分析、规范分析、实证分析等方法,对全国人大及地方人大议事规则的理论与实践作了系统性的分析考察,同时着眼于“纸面上的规则”与“行动中的规则”,推进了人大议事规则的研究深度和广度。作者具备法学和政治学的知识涵养,对我国人大议事规则存在问题的把握准确,指出了人大议事规则文本在法律衔接和操作程序中存在的问题,提出我国人大议事规则的发展应当在指导思想上“从组织引导到规则引导”、在议事程序上“从概括到具体”,其建议具有针对性和可操作性。作者以世界眼光、中国问题为视角,尝试釆用“动议—审议—决议”的理论框架构建人大议事规则的理论体系。在理论抱负之下辅以扎实缜密的研究,从而使得其研究成果厚重有力,颇富建设性。在实证分析方面,作者收集了除我国台湾地区之外其他省、直辖市、自治区的人大及其常委会议事规则,还收集了能够公开收集的全国几十个城市人大及其常委会的议事规则,在丰富样本之上,条分缕析、探幽发微,使得其研究结论具有坚实的事实基础。作者以哲理分析、比较分析提炼理论,又以理论烛照制度,再以理论和制度检验实际运作。如此安排,既保持了写作逻辑的融贯性,又满足了读者的阅读审美习惯,体例上也因之生动活泼。本书的附录颇有特色地列出《全国人民代表大会议事规则建议稿》,这既是作者研究成果和研究能力的直观综合展示,也是她无惧挑战和批评的学术勇气之表现。但愿作者的研究作为有助于形成中国版的“罗伯特议事规则”。

人民代表大会制度的研究需要有人大实践的亲历性,更需要有对政治生态的深刻洞察。而这两种质素,是作者作为一名年轻的人民代表大会制度研究者很难完全具备的。此种缺憾也导致本书的研究无法臻于完美。比如说,人大常委会党组会议制度在人大议事规则隐身,却又如何深刻影响人大运行的始终?人大的组织机构权力如何受到党政编制机构的牵制?人民代表大会加常委会这种一院双层式的人大架构,与国外典型的一院制或两院制议会大有不同,其议事规则是否相应地有所不同?等等。上述这些都在书中少有述及,这些便使得本书的研究呈现出人大实形与镜像的隔膜,也使得某些结论的实证性打了折扣。

文章千古事,得失寸心知。科学工作者致力于探索真理,但没有人能发现全部真理。于此意义而言,任何一部书的不完美都是通向完美的下一步。



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