张英洪:试析《村组法》的缺陷及其完善

选择字号:   本文共阅读 8391 次 更新时间:2008-07-22 15:07

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张英红  

实行村民自治是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造,具有重大的现实意义和长远的历史意义。村民自治的推行,引起了国内外的广泛关注和极大的研究热情。但广大理论工作者多侧重于村民自治理论与实践的研究,而对村民自治规范化、制度化的法律依据的《村民委员组织法》本身的研究显得远远不够。笔者通过对湘西某县村民自治的实地考察以及对全国村民自治中存在带普遍性的一些问题的研究,深感制约村民自治深入发展的一个重要因素就是《村民委员会组织法》这部法律本身存在着严重的缺陷,亟需在实践中不断完善。本文就几个主要方面作些分析探讨。

一、村党支部与村委会的关系界定不清。推行村民自治是我们党实行依法治国方略、建设社会主义法治国家的战略举措,是扩大基层民主、发展社会主义民主政治的重大决策,其目的是为了保障农村村民实行自治,由村民群众依法办理自己的事情,发展农村基层民主,促进农村社会主义物质文明和精神文明建设。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。而中国共产党在农村的基层组织即村党支部,在村民自治中扮演什么角色就显得十分关键,《村组法》规定它“按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用。”这就使得村党支部与村委会关系不清,从而在实践中产生了普遍性的“两委矛盾”。比如,2001年3月,山东省栖霞市4个镇57名村委会成员集体要求辞职,其原因就是因为村党支部和镇党委、政府一味强调“党领导一切”,采取村党支部代替包办村委会的做法,使新当选的村委会主任上任一年多来,村里的财务、公章也不向村委会移交,村财务支出由村党支部书记一个人说了算,村委会只起着“摆设”的作用。

如何处理“两委”关系,已经成为推行村民自治的一个矛盾焦点。目前,在“两委”关系的实际运作中,主要有四种模式:一是村党支部说了算,村委会按党支部的意见办。这种模式使村委会丧失了自治权,不符合村民自治的原则和本意,难以为广大群众所接受。二是“两委”职责分开,村党支部只管政治思想工作,村委会全权行使自治权。这种模式使一些人认为村党支部被凉在一边,丧失了在农村的“领导权”,难以为乡村干部所接受。三是“两票制”,即村党支部书记由村民和党员分两次投票选举产生。这种模式看似比较民主,其实质还是属于第一种模式,它依然强调和突出村党支部对全村事务的实际控制和管理,只不过通过“两票”选举尽量选出更符合民意的村党支部书记而已,而村委会在此就显得无足轻重,这显然不利于村民自治本身的发展。四是“两委合一”制,即村党支部与村委会“两块牌子,一套人马”。有的学者看到“两委”分开的的缺陷却又想不出更好的办法,就索性提倡“两委合一”。笔者认为这种认识的局限性在于僵化的“二分法”思维,即搞不好党政分开,就只好又回到党政不分、党政合一。这种模式虽然表面上解决了“两委”之间的矛盾(“两委”即然都“合一”了,矛盾当然就没有了),但实质上还是强化了旧体制党政不分的弊端,是传统“政社合一”体制的“现代版本”,与推行村民自治的初衷和建设法治国家的理念相去甚远。

“两委矛盾”源于《村组法》对“两委”关系界定不清,而“两委”关系界定不清又根本地源于我们对“党的领导”的认识误区。十一届三中全会以来,随着改革的深入和实践的发展,我们在对“党的领导”的认识上,已经形成了这么几点共识:一是党不是权力组织。现代国家几乎都是政党政治,政党在国家政治生活中发挥着十分重要的作用。虽然任何政党都是以取得政权、参与政权和维护政权为主要政治目标,但政党包括执政党本身并不是权力组织。党的十二大政治报告特别指出:“党不是向群众发号施令的权力组织,也不是行政组织和生产组织”。二是党必须在宪法和法律的范围内活动。鉴于以往的经验教训,党的十二大以来的《党章》和国家《宪法》,都明确规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”,任何组织和个人都没有凌驾于宪法和法律之上的特权。三是党的领导是政治、思想和组织的领导。过去我们把党的领导简单地理解党领导一切,包办一切,在实践中搞成了严重的以党代政、党政不分和权力高度集中等弊端,这种领导体制不利于坚持和加强党的领导。1980年8月,邓小平就提出要改革党和国家的领导制度。党的十五届六中全会又进一步指出:“总揽全局,协调各方,是中央和地方各级党委在同级各种组织中发挥核心领导作用的基本原则”,这个原则,我们必须坚持。但这并没有说基层党组织,尤其像村党支部这样的基层党组织也必须“总揽全局、协调各方”。事实上,在基层,各种组织都只能是贯彻执行党的基本理论、基本路线、方针政策和国家的法律法规,完全可以说,各级各部门各行各业,只要执行了政策和法律,就是坚持和服从了党的领导。村党支部与村委会一样,有贯彻执行党的政策和法律的义务,村党支部不必像党中央那样“总揽全局”,对村委会“发号施令”。

作为党的最基层组织的村党支部,没有直接向村民群众和村委会发号施令的权力,也没有直接行使村民自治的权力,它必须在宪法和法律的范围内活动,具体说,村党支部就必须在《村组法》内活动。因此,《村组法》第三条应该修改为:村党支部必须在《村民委员会组织法》之内活动。这就是说,村党支部书记可以作为候选人依法参加村民委员会选举,如果当选,即以村委会的身份和名义行使法律赋予的权力,村党支部书记也可以不参加村委会选举,但村党支部必须在《村组法》之内活动,不得凌驾于《村组法》之上,也不能置身《村组法》之外。

二、对乡镇干预村民自治的法律责任未作规定。当前,乡镇政权的严重干预是村民自治中的最大问题,也是制约村民自治深入发展的最大因素。本文使用的乡镇政权概念包括乡镇党委和政府,这完全是根据基层权力运作的实际状况所做的判断。乡镇政权对村民自治的干预是相当普遍和严重的,也是人所尽知的现象。归纳起来,主要有这么几个方面:一是直接操纵民主选举。众多事实表明,乡镇对村民选举的违法操纵,是农村选举不能正常进行的重要原因。有的乡镇为了将民主选举纳入自己控制的“轨道”,使自己指定的人能够当选,不惜代价,怪招迭出。有的用等额选举代替差额选举,有的欺下瞒上、偷梁换柱,有的动用专政机关武力压制村民,甚至任意网织罪名将持有不同意见的村民抓起来,等等,不一而足。1998年海南省琼海市大路镇云满村16名村民因联名提名一位村委会主任候选人与镇党委、政府的意见不一致,当天晚上镇党委书记就带领公安干警开着警车,把提名的村民们抓到派出所,并要村民们承认“破坏”选举的“罪行”。此事经村民上访并在报刊上披露后,虽然镇里没有进一步迫害村民,琼海市人大也口头表示重视此事,但却没有任何一个机构或部门明确表示支持村民的民主选举,更谈不上如何处分有关违法的干部。二是直接任免村委会成员。虽然《村组法》明确规定村委会成员由村民直接选举产生,但一些乡镇对村委会成员的直接任命和免职也不同程度地存在。据1998年第4期《乡镇论坛》披露,从1996年起,浙江省台州市椒江区前所镇对所辖的34个村委会干部全部是镇党委直接任命的。1998年12月19日,浙江省上虞市章镇发生了镇党委用红头文件任命村委会主任的事情,该文件提名林炳华等16人为林岙村等村的村委会主任,建议卢兴尧等13人不再担任村委会主任,还建议7个村委会主任改任主任助理。笔者2000年上半年在湘西某县山脚下村调查时发现,该村新当选的村委会主任邓敦平因在催农民上交“三提五统”问题上不能令乡镇“满意”,就被乡镇干部威逼写了“辞职报告”,随后该乡镇未经村民同意就指定一人为所谓的“村主任”,因村民议论较大,又改称“代理主任”,后来迫于村民舆论,乡镇干部就要求村民对该“代理主任”进行投票“选举”以便顺理成章地使其转正,可懂得法律知识的村民没有买他们的账。到笔者写稿时,该村委会主任位子一直空缺。三是直接干涉村民内部事务,侵害村民生命和财产安全。《村组法》第19条明确规定,涉及村民利益的八项大事,村民委员会必须提请村民会议讨论决定,方可办理。可这些与村民切身利益密切相关的事项,往往是乡镇直接插手,下达任务指标,限定完成任务时间,最后动用警力和几十名乡镇干部进村入户强行执行,根本不管村民自治不自治。这些年来,农民负担屡减不轻,有的酿成了“官逼民死”的恶性事件,就是乡镇直接干涉村民自治事务、严重侵犯村民人身和财产权利的反映。1996年3月2日,湖南省衡阳县集兵镇党委政府擅自决定向中小学生收取教育附加费和人均62元的建校集资款,并规定在春季中小学开学时一次性交清,初中二年级女学生、13岁的成春花因其父患病长达13年之久,家里十分困难,交不起580.5元的学费(其中学杂费262.5元,教育附加70元,全家4人集资款248元),读书无望,服毒身亡。1998年10月29日,重庆市梁平县新盛镇8名干部到民安村最穷的农民罗昌荣家收取300元的税费,因为罗没有钱,交不出税费,这些乡镇干部就毫无人性地将罗昌荣按在地上拳打脚踢,然后用板凳像和尚撞钟一样撞击罗。罗在惨叫声中挣扎着求饶,换来的仍然是板凳的撞击。干部们打得兴起,又将已被打成一瘫烂泥似的罗拖到屋外的坝子上,在村民众目睽睽之下,四个干部将罗双手反拧到背后,和“文革”时采用的“喷气式”一样,一个干部用木棒猛击罗的后背。罗嘴里流着血,脑袋垂下去了,直到有人将罗家的唯一值点钱的东西—— 一头猪赶走,这些“为人民服务”的干部们才放手,第二天罗昌荣吐血死亡,而非法毒打罗的干部们却没有受到任何处分。这些被新闻曝光出来的恶性事件还很多,至于没有曝光的,肯定更多。这充分说明,进行自治的村民无力对抗权力不受制约的乡镇政权。村委会就成了乡镇的派出机构,成了乡镇权力在村里的延伸。

我理解到《村组法》的制定者们预料到了乡镇会对村民自治的干预,所以该法第四条规定,乡镇人民政府对村委会的工作给予“指导、支持和帮助”,但是“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。这项规定明确界定了乡镇与村委会不是行政隶属关系,不是领导与被领导的关系,乡镇不得干预村民自治。但这项规定并没有改变乡镇对村委会实际上的“领导”关系,也没有阻止乡镇对村民自治的严重干预,这是为什么呢?笔者认为,除了长期以来乡镇实行对村级的领导习惯、乡镇职能未及时转变、相应的农村体制未进行及时的改革等原因外,就《村组法》本身来说,就是缺乏对干预村民自治进行处理的法律硬性规定。《村组法》中充足着一些“应该”、“应当”、“不得”等纪律性软约束词语,却没有一旦违反该法就必须受到相应的法律惩处的规定。在村民自治实践中,乡镇干预村民自治后没有相应地承担法律责任,这就使得他们更加为所欲为、有恃无恐,《村组法》的权威性也就丧失殆尽了。

所以,《村组法》必须增加干预村民自治、违反该法的法律责任的硬性规定,并使之进入法院诉讼程序,乡镇一旦干预村民自治,或发生其他违反该法的行为,村委会或村民可以直接向人民法院起诉,法院必须依法追究违法责任。这样,就不至于使村民依靠上访来渲泄心中的不平了。同时,不仅乡镇人民政府不得干预村民自治,而且也应规定乡镇党委不得干预村民自治。因为在现实生活中,乡镇党委已经权力化了,在村民眼中,乡镇党委和政府也是“合一”的,在干预村民自治的案例中,乡镇党委和政府是分不开的。

三、没有设立村民会议的机构和班子。1998年11月4日通过和施行的《中华人民共和国村民委员会组织法》没有设立村民会议的机构和班子,恐怕是该法的一个很大的不足。笔者通过对村民自治实践的长期观察和思考,认为在村民自治中,必须确立村民会议和村民委员会两套组织系统。《村组法》共30条,其中有8处提到村民会议。从该法中我们可以体会到,村民会议不仅是指全体村民召开的一次会议,而且也是一种村民自治组织系统中最高的议事决策机构。村民通过参加村民会议,充分表达自己的意愿,讨论决定涉及全村村民利益的重大问题,从而实现对本村各项政治经济社会事务的管理,行使当家作主的权利。村民会议具有法律赋予的决定村中大事的权力,是村民自治组织系统中的最高议事、决策和权力机构。从《村组法》8处提到村民会议来看,不设立村民会议这样的最高议事决策机构,就不能顺利地推进村民自治。

第一处,是《村组法》第13条提到的。该条规定,村民委员会的选举,由村民选举委员会主持,村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生。如果村民会议不作为一种机构,而仅仅当作一次村民召开会议的东西,就有许多问题得不到解决。在这条中,村民选举委员会成员由村民会议推选(暂不提名村民小组),那么,村民会议由谁召集、由谁主持?议事程序怎么规定?由谁规定?候选人的情况怎么掌握?凭什么条件推选候选人?等等,都得不到解决。在实践中,村民会议有的可能是由村党支部书记召集和主持,有的可能是村委会主任召集或主持,有的可能是乡镇党委、政府负责人召集或主持。这三种情况其实都不顺,缺乏法理依据。

第二处,是《村组法》第16条提到的。该条规定,村民要求罢免村民委成员时,村民委员会应当及时召开村民会议,投票表决罢免要求。正常行使罢免权是民主政治的内在要求,在村民自治实践中也屡见不鲜。问题是《村组法》的这种规定,不利于村民行使罢免权。首先涉及的是由谁主持村民会议?《村组法》规定由村民委员会召开村民会议,这是一种悖论。试想,如果村民要求罢免村委会主任,按照该法规定,村委会主任应该召开和主持村民会议,这种自己召集会议罢免自己的情况,恐怕在全世界都找不到这样觉悟高的人。其实际情况往往是,要么村委会拒绝召开会议,要么是久拖不办。这样,村民的罢免权就等于白了。所以我们常常看到村民到上级上访要求罢免“村官”的现象。这里的根本原因是村民会议还不是一个机构,还没有班子,没有人召集和主持会议。

第三处,是《村组法》第17条提到的。该条规定村民会议由本村18周岁以上的村民组成。这条解决了村民会议的成员资格。这条还规定了召开村民会议的人数比例问题以及所作决定生效的比例问题。问题是,如何没有村民会议这样的机构和班子,由谁登记村民的状况、主持村民会议都落不到实处,把这些职责交给村委会是不妥当的。

第四处,是《村组法》第18条提到的。该条规定,村民委员会向村民会议负责并报告工作,村民会议每年审议村民委员会的工作报告,并评议村民委员会的工作。这就明显要求村民会议应该成为一种机构,具有相应的班子成员,作好会前、会中和会后的各项工作。只有设立村民会议的机构和班子,才能对村民委员会的工作起到监督作用。该条规定,村民会议由村民委员会召集,笔者认为是不妥的。自己召集会议自己报告工作,村民如何评议?必须由有村民会议这样的机构和班子召集村民会议,才会起到应有的作用。

第五处,是《村组法》第19条提到的。该条规定,涉及村民利益的八项大事,村民委员会必须提请村民会议讨论决定,方可办理。这种规定显然是暗含由村民委员会召集和主持村民会议。讨论涉及村民切身利益时,肯定会有不同意见,甚至发生争执,尤其是当村民的意见和村委会相左时,可能就会出现问题,如果村委会民主作风好,就依了村民的,一旦村委会执意要办某事,村民又执意不同意办,这中间就缺少一种回旋和协调机制。只有村民会议这个机构主持村民会议,听取村民委员会的工作汇报,才能作出民主科学的决策。

第六、七、八处,是《村组法》第20、21、22条提到的。这几条规定,村民会议可以制定和修改村民自治章程;人数较多或者居住分散的村,可以推选产生村民代表,由村民委员会召集村民代表开会,讨论决定村民会议授权的事项;村民委员会实行村务公开制度,要公布由村民会议讨论决定的事项及其实施情况。笔者首先认为,从法理上说,村民自治是直接民主,不宜实行村民代表会议制,因村民代表会议是间接民主。要解决人数较多或者居住分数等情况,应该说还是有其他办法可想的。这几处提到的村民会议,也都需要村民会议这样的机构和班子去具体组织、实施和监督。

所以,《村组法》应该单独设立村民会议的机构和班子,明确界定其权限和职责。根据权力制衡的原则,也需要村民会议这样的机构来监督和制约村民委员会。村民会议可设议长一人,也由村民直接选举产生,任期与村委会相同。总体上看,村民会议机构应类似于各级人民代表大会那种模式,是全村的最高议事、决策、权力机构。村民委员会类似于各级政府那样的机构,是村民会议的执行机构。当然这不是简单的类比,因为村民委员会是村民自治性群众组织,它不具备强制性行政权力,这是自治的本质所在。

《村组法》规定村民委员会设立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会,同理,村民会议这种最高议事决策和权力机构也可以设立选举罢免委员会、村民理财委员会、民主监督委员会等,这样,村民会议就可以有效地监督村委会的工作。

四、应该取消连选连任的规定,废除村干部职务终身制。在《村组法》这部民主政治的法律中,却遗憾地留有一条封建主义的尾巴,这就是该法第11条“村民委员会成员可以连选连任”的规定。要知道,任何没有任期任届限制的职务都是封建主义的东西。

在我国几千年的封建社会里,官员的职务都是终身制的,终身制导致官僚主义,助长官本位,形成种种特权,产生严重的腐败现象。终身制减弱了政治权力机构的自我净化功能,最后导致人亡政息。终身制是封建主义的产物,有百害而无一利。所以,早在1980年8月,邓小平在《党和国家领导制度的改革》的著名讲话中,就把“干部领导职务终身制现象”作为党和国家的领导制度、干部制度五个方面的主要弊端之一。邓小平指出干部职务终身制现象的形成,同封建主义的影响有一定的关系,同我们党一直没有妥善的退休解职办法也有关系,强调关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度,对各级各类领导干部(包括选举产生、委任和聘用的)职务的任期,以及离休、退休,要按照不同情况,作出适当的、明确的规定,并指出“任何领导干部的任职都不能是无限期的”。《党章》也作了类似的规定。邓小平同志在我们党的历史上不仅率先提出废除领导职务终身制,而且身体力行带头废除领导职务终身制,主动地从领导职位上退了下来。1989年5月16日邓小平在会见外宾时总结了自己一生所做的主要工作,最后指出还没有能够实现的,就是“废除领导职务终身制”。由此可见邓小平同志对废除领导职务终身制的高度重视和牵挂。

众所周知,我国广大农村的村党支部实际上实行的是变相的终身制,村党支部书记一般都是连选连任。据调查,有的农村党支部书记从上个世纪60年代任职到90年代,也有一直任职跨世纪到现在的。笔者1998年曾对湘西某县659个行政村的党支部书记任职情况作过调查,发现长时间任职的村支书为数不少,有的任职达10年、20年以上的,也有30年以上的。村党支部书记终身制造成许多严重的后果,一方面,他们大都七老八十的,“三个干部两颗牙”,不但观念陈旧,头脑也跟不上时代的步伐,这些人往往家长制作风盛行,长期不发展新党员,即使迫于上级压力发展几个党员,也大都是“武大郎开店——高的不要”,或者是搞近亲繁殖,父业子承;另一方面,终身制现象大大挫伤了村民的积极性,损害了党和政府的形象,党的农村政策得不到有效贯彻执行,村级财务长期不公开不审计,群众上访频繁,党支部的凝聚力和战斗力大大削弱,不少村成了“失控村”,终身制村党支部书记没有几个身上是清白的,几乎都有群众反映强烈的经济问题。笔者2001年7月在上文提到的湘西某县山脚下村调查时,县经管局副局长朱良辉和几个村民获悉我住宿在农家,就连夜来与我座谈,并带来了县经管局7月20日印发的对该村财务审计的结论。朱副局长和村民介绍说,该村党支部书记张某自1975年任职近30年以来,从未搞过财务公开和审计,村民自1999年开始要求查账,为此进行了长达三年的上访,先后到过县里、市里和省里,后来县委县政府高度重视,派了一位县委副书记挂帅,从县经管局抽调财务审计人员,对该村进行了三个多月的审计,由于该支书任职时期太长,前几十年连账本也没有,只好查近几年的账。我看了这份审计结论,发现查出村支书张某近几年经济问题14600多元,村会计颜某6000多元,其他各村干部和十几个村民小组长人人都有经济问题,没有一个干部是干净的。村民问我,村支书搞终身制危害太大了,共产党怎么能容忍终身制?这些村干部根本不像共产党员。我还多次召集过村民座谈会,村民认为我这个从农民家庭走出去又从省城来到农民家里来调查的知识分子还“没有忘本”,肯跟我讲“真话”。临走时,村民满怀深情地对我嘱托说,我们农民有话没处讲,讲了没人听,你是农民出身,现在是知识分子啦,农民把你培养成才,跳出“农门”后,你可千万要敢为农民“讲实话”,多为农民“讲真话”,不要像某些人不顾事实尽“讲鬼话”。

《村组法》的制定者可能是考虑到农村人才缺乏和社会稳定,才作出“村民委员会成员可以连选连任”的规定。其实,这种考虑是站不住脚的,首先,“千里马常有,而伯马不常有”,这是千古真理。农村不是没有人才,而是缺乏人才成长的机制和体制,干部职务终身制不仅培养不出人才,相反却大大压制了人才的成长和人才的脱颖而出。其次,职务终身制不仅无益于农村的稳定,相反还助长了不稳定因素。当前不少农民前仆后继上访要求查账、减负,大都是针对那些任职多年的“不倒翁”式的村支书。干部职务终身制还是“干部只能上不能下”这种观念在作怪,这种陈腐的观念和制度,到了今天已经是不用批驳就应该破除和废除了。《村组法》作出“连选连任”的规定,对于封建势力强大的中国农村,无异于提供了产生终身制民选官的温床。历史和现实都已经证明,对村委会成员职务实行任期任届限制,不仅能大大调动村民的政治参与热情,创造人才辈出的体制环境,还能够有效地防止贪污腐化和“土皇帝”的出现,禹作敏就是“土皇帝”的典型代表。我们要吸取教训,不能重复走“连选连任”这种终身制的老路,要坚定地走任期任届限制的民主大道。现在,连国家主席都早已实行了任期任届限制,难道区区村委会主任还有什么理由不废除终身制吗?

所以,《村组法》应该取消“村民委员会成员连选连任”的规定,重新规定村委会成员任期不得超过两届,彻底废除职务终身制,这是民主政治的重要内容。

上面四个主要方面的缺陷,虽然表面上看是法律规定不够,其实质是涉及到观念更新和体制创新,所以笔者作了重点分析。至于像《村组法》中存在的其他缺陷,比如说,换届选举的时间统一规定、村委会干部的主动辞职以及缺位干部的增补程序、选举与罢免村委会成员票数的对等一致等等属于技术上的具体问题,既可以通过修改《村组法》、也可以由各省、市、自治区结合本地实际制定具体实施办法(我看过几个省的具体《实施办法》,所谓具体实施办法,其实质内容大都是对《村组法》的重抄,根本没有什么有价值的具体东西)加以解决,本文就不赘述了。

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