周方舟:英美对港政策的比较研究

选择字号:   本文共阅读 1672 次 更新时间:2022-09-26 01:00

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周方舟  

内容提要:通常认为,英美对港政策受英美特殊关系影响,表现出较高的一致性和协调性。但通过对历史事件和当前政策的梳理和对比发现,英美在香港问题上的对外政策有各自的特征和规律。英国在对港事务的干预上呈现出渐进性、灵活性、回应性的特点,而美国在对港政策上体现出明显的介入性、对抗性、遏制性。从产生差异的原因来看,首先,英美两国在以权力政治为主导的大国博弈中存在物质性权力、对相对收益的预期和对香港地缘政治特性的判断等方面的差异;其次,英美受各自国家利益驱动,其对外战略目标定位和香港问题在国家利益中的层级有明显区别;最后,两国不同的外交传统和战略偏好也对各自对港政策的形成产生了影响。可以看出,未来英美对华关系的调整将继续深刻影响各自对港行动路径。

关 键 词:中英关系  中美关系  香港 



一、问题的提出


在针对外部势力对港干预的分析和探讨中,英美通常被视作对港一致行动的同盟团体,拥有相同的价值观认同,具备相似的战略需求,并采取一致的行动路线。因而,英美对港政策的同质性和协调性通常被视作英美特殊关系(Anglo-American “Special Relationship”)在处理对华关系和亚太地区事务的一个重要体现。但是,通过对历史事件和当前政策的梳理及对比不难发现,自二战末期美国开始关注香港问题以来,英美在对港态度和行动路径上并没有采取完全相同的步调,而是各有其特征和规律。


“修例风波”后,美国不仅中止执行1992年《美国—香港政策法》,还先后于2019年和2020年制定并通过《香港人权与民主法》、《香港自治法》,拜登政府上台后,在对港问题上基本延续特朗普时期的政策倾向。2021年4月8日,美参议院提交《2021战略竞争法案》,其中第301节要求国会“授权拨款以促进香港民主”,①而参议院外委会以几乎全票通过该法案。从表现形式来看,“修例风波”之后的美国对港政策已经基本完成了从法案到法律的实施过程,并沿着这一路径继续推进;从内容来看,有关举措无一不是以经济制裁、通过本国立法进行“长臂管辖”等方式达到实质性的惩罚、遏制和胁迫(coercion)效果来实现其对港政策目标。


而从“修例风波”后英国对港政策来看,与其称之为明确的行动路径,不如视之为对特定事件的反应。在香港国安法颁布实施之后,英国外交部在2020年发布的《2019人权与民主报告》中称关注香港发生的事件,抗议香港警察采取的“攻击性策略”,②并在2021年发布的《2020人权与民主报告》中称“香港国安法破坏香港高度自治”。③另外,英国联邦与外交事务部在2020年11月和2021年6月发布的所谓《香港问题半年报告》中妄称香港国安法违背《中英联合声明》。④英国还实施了BNO计划并对其扩权,但实际上没有直接给予居留权,而是允许申请BNO赴英的港人在英国先居留一段时间,满足了“5年+1年”的时间条件后才能获得人籍的资格。由此看来,英国看似同美国一道对港采取干预政策,但其手段基本停留在舆论攻击和外交施压,并未给予真正的承诺、付出实际的成本,反而给自身留足空间。


从本质上看,所谓香港和英国、香港和美国关系实质上是中英、中美关系的缩影,英美各自对港政策从属于两国各自对华政策框架。美国在“修例风波”前后的对港政策和当前对华政策取向完全一致,以介入、竞争、遏制为主基调,展现出强硬的现实主义对外政策倾向。而英国在对港干涉的同时,却也有意识地防范中英关系风险升级,在采取有限度的干涉手段和维持中英在特定议题上的合作之间保持平衡,展现出外交政策的灵活性。为此,有必要厘清英美各自对港政策的特点和分歧,并分析其背后的原因和规律。


二、历史中的重大分歧


事实上,英美两国从二战时期开始,便在各自的对外决策框架中对香港有了不同的定位。1941年太平洋战争爆发后,在战后香港是否应该归还中国这一问题上,英国和美国产生了明显的立场差异和政策分歧。英国视香港为其远东殖民统治中不可或缺的一部分,甚至在与国民政府多轮争论和较量后,依然拒绝在香港问题上作出实质上的让步。在1943年1月中英签署关于废除治外法权的条约前,国民政府要求干净、彻底地收回九龙,英国则迫于形势在谈判中虚假许诺战后可对此问题进行商讨。⑤而美国罗斯福政府在此时却从政治上和外交上支持国民政府收回香港。出于对太平洋地区战略布局的考虑,此时美国才正式将视线投向香港,并将其纳入反法西斯同盟对日作战部署和战后由美国主导的国际新秩序的设计中。在这一问题上,英美两国首脑甚至公开表示了他们之间的分歧。罗斯福政府开始公开抨击英国不取消治外法权、继续霸占香港并保留殖民体制的帝国主义行径。⑥1942年7月,罗斯福特别行政助理居里在访华时明确向蒋介石表示:“英帝国主义将永远过去……所谓香港与汇丰银行等皆将成为过去之陈迹矣。”⑦丘吉尔在1942年8月表示:“我不会同意给亚洲人实践《大西洋宪章》的机会。”⑧尽管美国因欧洲战场形势等多方面原因最终没有坚持中国收回香港的立场,但此时英美对港政策分歧已昭然若揭。


英美对港政策分歧还在朝鲜战争时期对华禁运问题上有所体现。随着冷战爆发和中华人民共和国成立,美国调整了全球战略布局,在亚太事务中提升了香港问题重要性的层级。为了实现遏制苏联、孤立中国的目标,美国不再单纯视香港为英国殖民统治下的次区域行为体,而是看重其地缘政治性,将其与日本、韩国、台湾和印度支那等国家和地区共同作为遏制新中国的战略要地。⑨1950年6月朝鲜战争爆发,随着战场上的局势出现了对美不利的发展,为了配合军事行动而实施的对华经济制裁也从有限度的物资限制发展到大范围的贸易禁运。在这种情况下,美国希望英国和港英政府配合美国的对华遏制政策,中断香港和内地之间的贸易往来。除了出于打击新中国经济发展势头的意图外,美国此时更大的忧虑在于担心关键性的军事和战略物资通过香港转运至中国内地,在朝鲜战场产生不利于美国的影响。然而英国却没有采取完全配合的政策。英国的顾虑来自两个方面:其一,香港作为当时英国在亚洲的重要根据地,具有极大的政治、经济作用,与内地切断贸易联系将会对香港、英国造成连带伤害;其二,英国认为经济制裁遭到中国强烈抵制甚至报复的可能性极高,由此带来的政治、军事后果绝非经济制裁所获取利益能够抵销的。⑩英国出于对香港地位与作用的担忧以及未来中英关系发展的考量,不认同美国所倡导的多边制裁计划,所作出的配合仅仅限于舆论上的谴责和有节制的贸易限制。而美国的对华禁运需借助其盟友的力量才能共同形成对新中国经济的围堵之势,英国的不配合致使其制裁效果大打折扣。在朝鲜战争结束后的1954年,英国更加意识到无条件地卷入美国为了遏制中国而部署的亚太战略布局会进一步威胁自身在华利益,遂向美国政府提出放宽对华特别是对香港的经济封锁。(11)但美国杜鲁门政府最终并未采纳英国的建议,而是继续利用香港进行对华经济制裁。


三、英美对港干预手段上的不同点


英美各自对港政策经历了不同的发展阶段。英国在1841年建立港英政府,开始对香港进行殖民统治。二战胜利后,英军代替国民政府在香港受降,从1945年至20世纪80年代初,英国对港英政治制度进行巩固;1982年至1990年,《中英联合声明》和香港基本法在中英多番政治博弈后产生,中英关系在动荡中保持总体稳定;20世纪90年代初,受国际体系两极格局瓦解和英国国内对港态度的影响,彭定康提出“三违反”政改方案,为香港回归之后的政制发展埋下隐患;香港回归之后,英国仍试图维持在香港问题上的影响力,但干涉手段和效用烈度有限。相比之下,美国对港干预政策有三个明显阶段,即二战结束之后到《中英联合声明》签署时的“谨慎低调”阶段、香港进入回归过渡期之后采取“密切关注”的阶段和香港回归之后的“高调介入”阶段。(12)从两国各自采取的措施来看,存在以下特点:


第一,两国介入香港事务所使用的“武器”不同。美国不断通过涉港立法活动输出、执行其对港政策,但英国甚少通过本国立法方式处理香港问题。美国国会从1984年《中英联合声明》签订之时开启了涉港立法的序幕,1992年的《美国—香港政策法》在美国总统布什签署后成为法律,而该法也在此后较长的时间里成为了美国处理涉港问题、出台对港政策的主要法律依据。据统计,在1984年至2014年间,美国国会共提出逾60项涉港法案。(13)“修例风波”后,美国加快通过涉港法案并进而上升为法律的进程,无论是2019年的《香港人权与民主法》,还是2020年的《香港自治法》,无一不是以本国立法行使“长臂管辖权”的范例。而英国在介入香港事务时则甚少采取这种路径。英国对港政策多由政府主导,议会成员多以联署的方式表达对香港问题的“关注”并施加压力。(14)


第二,两国在对港干涉政策中价值观输出的目的不同。美国强调民主、人权、自由等传统西方价值观议题,同时将这些议题与对港经济、科技政策挂钩。从其对外战略目的来看,美国在涉港政策中进行价值观输出的行为属于其价值观外交框架中的重要组成部分。美国不仅将香港视作对内地进行意识形态渗透、实现“和平演变”目标的前沿阵地,更为了突显其维护西方传统价值观的道义形象,以提升在西方世界中的地位。而英国也坚称其始终负有对香港的“政治与道义责任”,并强调《中英联合声明》在其对港政策中的重要性。但英国对港价值观输出的实现形式通常是以《香港半年报告》来表达“关注”,不能和产生实际效果的制裁或遏制政策相提并论。可以说,英国对香港所负有的所谓“道德责任”尚无法成为其处理中英关系的最核心要素。


第三,两国国内博弈过程不同。美国涉港政策的产出通常是美国总统在政府和国会之间进行平衡后的结果。20世纪80年代,美国国会通过将涉港条款和美国政府年度拨款法案进行捆绑,使得总统不得不签署。(15)除此之外,布什政府、克林顿政府和小布什政府都在香港问题上和国会有过明显的意见分歧,总统必须在扩张美国在港利益和维护中美关系大局之间不断平衡,因而对港政策体现出一定的波动性和阶段性。(16)而英国的情况则不同。作为议会制国家的英国,其首相、内阁和议会属同一党派,立法机关和行政机关之间存在成熟的矛盾管控机制,在对港问题上也会尽量协调行动,避免因过于激烈的内部博弈而消耗不必要的政策制定成本。


通过对英美涉港政策的发展阶段和手段措施的分析可以看出,英国在对港事务的干预上呈现出渐进性、灵活性、回应性的特点。即使在矛盾最为突出和激烈的回归过渡期阶段,英国依然能够对华保持适当的接触,并以中英总体关系为大前提管控双方分歧。英国对港措施在手段和决心上有限度、有节制,(17)体现出对港干预的同时又要维护对华关系的两面性。而美国则在香港回归过渡期阶段就不断施加影响力,在香港回归之后取代英国成为香港问题的主导外部力量,且在对港政策上体现出明显的介入性、对抗性、遏制性,以致试图在香港通过颜色革命的手段实现其“亚太再平衡”的战略目标。可以说,英美在两国对华政策框架下的对港政策表现出了独特性。


四、产生差异的原因


(一)以权力政治为主导的大国博弈


1.英美物质性权力的比较


在现实主义国际关系理论中,以民族国家为代表的国际行为体之间最大的区别就在于国家权力的大小,而国家权力的核心成分是国家物质性权力。从国际体系的实际运行轨迹来看,现实主义逻辑始终贯穿其中,民族国家通常为了追求物质性权力的增长而展开斗争。


二战以来美国凭借其物质性权力在国际力量对比格局中的领先地位建立全球性霸权,构筑了符合本国利益的国际秩序。相比之下,英国物质性权力从二战开始不断衰落,并随着20世纪50、60年代殖民体系的瓦解终结了日不落帝国时代。这种增长和衰落是相对两国之间的权力对比而言的。图1显示了1945年到2016年英美两国物质性权力的对比。其中,国家综合能力指数(Composite Indicator of National Capability)可以被视作国家物质性权力的衡量指标。(18)可以看出,二战后两国的国家物质性权力存在明显差距。

图1 英美物质性权力对比示意图(1945年-2016年)

注:根据COW数据库(the Correlates of War Project)中的NMC v6.0数据集绘制。


相比美国在二战后不断巩固和加强的超级大国地位,英国的经济、军事实力从冷战时的仅次于美苏下降到冷战后被日本、德国、中国、法国、印度相继赶超。(19)现如今,英国在其身份定位上究竟是一个大国还是中等强国成为了值得探讨的问题。(20)物质性实力在一定程度上直接影响了对外决策的效用和范围。英国实力的收缩使其在远东事务上有心无力,即使试图继续维持对港殖民统治时期的影响力,也因权力收缩的掣肘而无法像美国一样采取更多实质性的干预手段。


2.对绝对收益和相对收益的未来预期


在无政府状态的国际体系中,行为体究竟选择合作还是竞争存在多方面的因素和解释。其中,行为体对绝对收益和相对收益的偏好和预期成为重要考量要素。这一对概念借鉴了自由经济学派的观点,即行为体如果更注重绝对收益,则只要自身获益就可以满足,而不考虑对手是否获益及获益多少;如果行为体更注重相对收益,则它不仅注重对手是否获益,更注重对手获益是否相较自己更多。新自由制度主义认为理性行为体采取合作的可能性更高的原因在于更注重绝对收益,即只考虑自己收益,不考虑对手收益。但格里科提出,无政府状态下的国际行为体很可能出于保证自身生存的缘由更重视相对收益,尤其在对手获得收益能比较容易而不是比较困难地转换为权力,从而对双方实力对比格局产生较大影响时。(21)当行为体更注重相对收益而非绝对收益时,合作就难以达成。


英美两国对绝对收益和相对收益的预期不同,一定程度上造成了对港政策的差异。自冷战以来,中美之间的身份定位始终在“对手”和“敌人”之间徘徊,中国实力的上升和中美物质性实力差距的不断缩小使得美国认为中国威胁到其安全,并动摇其全球霸权体系。在这种推断下,美国更注重相对收益,因而也更注重中国是否可以通过香港问题的顺利解决增强自身权力,进而打破两国实力对比格局。相比之下,英国对中英相对收益的重视程度不如美国高,也并不认为中国在香港问题上获得的权力会威胁到英国的国家安全。二战的结束和20世纪中期殖民体系的瓦解是英国实力和影响力的转折点,实力收缩的客观因素使得英国仅能在香港回归等关键事务上作出应对性的反应,而中国恢复对香港行使主权也并没有对两国实力对比格局产生决定性的影响。从某一方面来看,香港问题的顺利解决有利于中英贸易的发展,并拓展英国在亚洲的外交回旋空间,其带来的机遇大于挑战。(22)因而,英国在对港政策上更看重绝对收益所带来的预期效果,从而使中英因香港问题产生严重摩擦的激烈程度远远小于中美。


3.香港的地缘政治定位


米尔斯海默认为,大国想建立彻底支配全球的霸权体系是非常困难的,因为无法解决跨越两大洋等巨大水域投送兵力的问题。(23)在这一点上,英美面临着相同的困境。但是,香港对于英国和美国而言有着不一样的地缘政治特性。


顾名思义,地缘政治研究的是地理位置对于各国政治相互关系造成了怎样的影响。本文将这一概念扩展至国家和次国家区域之间。通常而言,地缘政治观的发展在很大程度上囿于技术的发展,从强调控制航海活动能力以获得制海权的海权论、强调铁路建设以提高陆上机动性的陆权论,到强调制空权的空权论,再到强调控制大陆边缘的边缘地带理论,无一不体现出交通技术、空间技术、军事技术的影响。(24)从本质上而言,地缘政治所探讨的是如何通过提高机动性而出其不意、攻其不备地获得战略优势。


英国对香港的占领和统治发生在海上航线至关重要、海权论盛行的时代。但随着技术的发展,控制海上交通线已经不足以为英国在香港的殖民统治提供有力的保障,而英国的地理位置为其跨越欧亚大陆向香港投送兵力提出了现实挑战。因而,从地缘政治上来看,香港脱离英国殖民统治是注定的。但是,美国自二战后以控制岛链的方式形成了最初的东亚环形防线战略,在靠近中国东海、南海的关键岛屿都部署了海外驻军,试图通过以海制陆的方式形成针对中国的军事包围圈。仅从投送兵力的远近而言,美国比英国具备更多针对香港的战略优势和条件。这种地缘政治上的不均衡性也导致香港在英美各自针对中国乃至亚太地区的对外决策框架中具备了不同定位。可以说,相较英国,美国对香港具备更强的军事影响力,因而也愿意制定更为积极主动的对港干预政策。


(二)国家利益驱动下战略选择的差异


从上文提及的朝鲜战争案例中可以看出,分析美英对港态度不同的原因还需考察国家利益因素。国家利益作为一个已经被滥用的政治概念,其内涵在不同的时空背景下不断演进。但究其根本,主权安全、领土完整、政治制度稳定、经济社会发展等是其中不变的要素。而国家核心利益则是一国追求自身利益的“底线”。(25)对于美国而言,其国家核心利益更接近现实主义奠基人摩根索所说的“以权力界定利益”,(26)在对外政策中表现为对美国全球性霸权及其制度安排的巩固和维护。英国作为曾经的霸权国,在二战后始终面临实力下滑和维持国际影响力之间的矛盾,其对外政策中的核心利益也主要聚焦在恢复大国地位、摆脱欧盟束缚和维护自身战略主导性上。(27)具体而言,还需探究各自的战略目标定位和香港问题在各自国家利益中的重要性层级。


1.两国在各自国家利益影响下的战略目标定位


前文提及,英美各自和香港的关系本质上是中英、中美关系的投射。因此,两国在香港问题上的根本利益本质上还是两国各自对华利益。新中国成立前,英国在华经济利益是西方国家之首,1941年时英国在华总资产大约为3亿英镑,且并没有因为战争而缩水。(28)在新中国成立到朝鲜战争爆发期间,英国执政党工党采取理性务实的内政外交路线,重视英国在华利益,也非常清楚维持这份利益的最核心要素在于香港。此时的香港依靠与内地的转口贸易成为中英之间贸易往来的关键节点,也是英国因国力衰退而不得不从东南亚收缩战线背景下留在远东的最重要根据地。英国必然要尽量避免香港受到美国制裁,从而保护英国在华经贸利益。除此之外,战后英国实力的收缩迫使其需要拓宽自身外交空间,英国担心此时协助美国利用香港对华制裁不利于未来中英政治、外交关系的发展,从而损害英国对华政治利益。无论是这一时期,还是之后的对华政策,在英国对中国的战略目标定位中,合作性要大于冲突性。或者说,英国打“香港牌”的目的主要是以此为契机处理中英关系,其中接触和协调的色彩要大于制衡和对抗。这也是英国维护自身战略自主性并留下足够外交空间这一战略性思考的具体体现。


但在这一问题上,美国却有着截然不同的立场。首先,朝鲜战争时期的中美经贸相互依赖程度不高,对华贸易和直接投资都无法和英国相比。(29)可以说,美国在华经济利益不足以成为其制定对华政策需要顾虑的首要因素,且通过制裁打击香港、中国内地的经济不会对本国企业造成太大的影响。其次,更为重要的是,美国此时对华利益的焦点是军事利益,其战略目标是希望通过一场战争遏制中国,进而遏制苏联和整个社会主义阵营在两极格局中权力的增长。美国并不关心封锁香港和内地的经贸往来对香港经济造成怎样的破坏,而是只看重香港的地缘政治作用,担心大量战略物资通过香港流入内地,并被应用到朝鲜战场上。这导致了美国此时对华战略是对抗性的。从二战以来中美关系的总体趋势看,美国对华政策大多是对抗性、竞争性、遏制性的,其目标是促成中国的政权改变或“和平演变”。这有两方面的原因,其一,美国始终需要寻找和塑造外部敌人来弥合内部的各种分裂与矛盾,(30)这种倾向在冷战结束、失去苏联这个长期敌手之后更为明显;其二,维持美国世界头号大国及防止欧亚大陆出现霸权国始终是其国家利益中的头号战略目标。(31)虽然冷战后美国对华政策始终在接触和对抗之间徘徊,但中美关系中的不确定因素远远超过中美相互依赖关系所产生的合作性、协调性因素。从冷战结束到特朗普执政之前,美国始终以将中国改造成和美国更相似的国家并将中国拉入以美国为主导的国际秩序中为目标,将接触和对抗结合起来,对中国的身份定位始终介于敌人和对手之间。(32)因而,香港自然成为美国不得不考虑并积极干预的区域性力量,并始终被视作能够渗透、影响甚至改变中国内地的阵地。


2.中国和香港问题在各自国家利益中的层级


美国从未因两大洋的限制而放弃霸权的扩张。针对东亚,美国在军事上对关键岛链进行了部署,并纠集多国建立针对中国的双边或三边军事同盟关系。从冷战时期开始,每一届政府都出台了专门针对对华关系的政策,对中国的重视程度在冷战结束之后不降反升,中国始终是美国全球战略利益中最关键的变量之一。香港问题和台湾、新疆、西藏问题一同成为美国制衡中国的重要棋子。英国的全球利益格局则不同。从冷战初期的“三环外交”到如今的“全球英国”战略,虽然英国标榜自身始终放眼全球,但国力相对衰落和全球权力转移的客观事实促使英国不得不更关注欧洲事务。在英国的全球利益格局中,尽管英国的外交重心持续不断向新兴国家转移,中英关系是其中的焦点,但其重要性层级始终无法超越英欧关系、英美关系以及英联邦内部关系。即使在英国脱欧之后,英国最关注的国家利益仍然是摆脱欧盟束缚与依赖后如何重新塑造自身在国际格局中的新定位。因此,在特定事件上采取有限回应和灵活处理的应对路线而非积极主动的干预甚至制裁已经足以体现英国对香港的“道德义务”,满足英国对香港的利益需求。


(三)外交传统和战略偏好


决定国家对外政策的除了物质性因素、体系层面因素外,还有观念性因素、单元层面因素。前两点是国际体系结构尤其是权力结构对国家对外政策的影响,后两者则是指非物质性因素和国内因素对国家对外政策的作用。其中,外交传统是后两者的综合体现。


英国的外交传统可以用“追求均势”和“圆滑务实”来概括。首先,均势(balance of power)这一概念可以被视作国际政治独有的概念和理论,(33)通常指国际体系中力量的平衡或追求平衡的过程,经常被国家尤其是大国作为一项外交政策予以推行。(34)英国追求均势的历史可回溯至两次世界大战之前对欧洲大陆力量格局的制衡经验,而在一战和二战之间“扶德抑法”的做法更是典型为追求欧洲均势而采取的对外政策。其最根本原因在于,英国作为一个岛国,担心欧洲大陆强势崛起一个国家,会对自身安全产生威胁。但是,这种均势目标主要针对的是对英国而言有更强地缘政治意义的欧洲大陆。它对远东均势格局的形成虽然也关注,但利益相关性相对较弱,采取过于积极的制衡措施可能得不偿失。另外,随着英国实力的衰弱,战略重心自二战后收缩至欧洲和中近东,亚洲尤其是东亚均势格局的形成不再是英国对外决策关注的焦点。其次,英国外交传统以审慎、圆滑、务实为主要特征,有学者将其概括为“实效型意识形态”。(35)观察英国几百年的对外政策发展变化可以发现,理性务实和折中应变是其最突出的特点。这种特点能够解释英国为何可以在殖民主义退潮时主动实行政治撤退并转而谋求经济利益。(36)在英国对港干预的发展演变中,虽然英国一直强调所谓“道德责任和义务”,但当价值观目标和国家利益、对外战略相冲突时,前者必然让位于后者。可以说,相比道德和价值观的应然性,英国更看重国家利益和国际格局的实然性。这也可以解释英国为何在中英相互依赖关系更紧密的时期,其对港干预的决心和手段会受到限制。


在现实主义和理想主义之间平衡可以被视作美国外交传统的一大特点。可以说,这两方面的轮替和交织几乎出现在每一阶段的美国对外政策中。现实主义传统强调政治、经济、军事实力的重要性,认为国际政治的本质是国际行为体对权力的追逐,国家需要为了生存和安全而不断增加自身权力。理想主义传统强调价值观和对观念性利益的维护,将对自由、平等、民主、人权、个人主义等价值观的维护和推广视作自身的使命。从现实主义传统这一面来看,美国若要保证其霸权地位的稳定,就要不断提升自身的经济、科技、军事等硬实力,还要防范体系内部尤其是相邻地区出现可能与己抗衡的大国。因此,美国也在外交实践中积极践行均势原则。但与英国不同的是,东亚地区始终是美国推行均势的重点区域。冷战期间,美国为了应对核心威胁苏联,对中国也采取了一致的遏制政策;冷战结束之后,美国既希望将中国拉入美国规划的国际秩序中,又担心中国崛起改变亚太地区权力格局,因而不断在接触和遏制之间徘徊。可以说,二战之后,美国始终把中国当作均势政策所针对的目标。从理想主义传统这一面来看,美国天生的优越感、使命感促使其将价值观和对外政策挂钩,认为美国有义务将这些观念推广至全世界。从伍德罗·威尔逊的“十四点原则”,贯穿艾森豪威尔政府、肯尼迪政府的“和平演变”策略,卡特政府的人权外交,再到拜登政府的价值观外交,历届美国政府几乎都没有忘记在对外政策中加入理想主义的要素,甚至会让理想主义成为主导和核心。从本质上来看,理想主义传统在美国外交政策中的意义除了是掩盖其现实主义诉求的遮羞布,同时也是美国试图以价值观念改造对手、进而改造世界的真实体现。值得注意的是,无论是现实主义传统还是理想主义传统,其在对外政策中扮演的角色基本都是进攻性的,甚至是侵略性的。这与英国外交传统有着本质区别。英国外交传统更关注调整自身对策从而适应外部环境,而美国则强调对其他行为体的改变和塑造。这种外交传统下的对中、对港政策也必然体现出更明显的积极性、主动性和对抗性。


五、结论与展望


通过对英美涉港政策的分析对比可以发现,两国干预行动虽然存在相似性和配合性,但英国对港政策以渐进性、灵活性、回应性为特点,在有限干预和维护对华关系之间保持平衡,而美国对港政策则呈现出介入性、对抗性、遏制性的特点,服务于其“亚太再平衡”和巩固全球霸权的总体对外战略目标。究其原因,基于权力政治的大国博弈、不同国家利益驱使下的战略需求差异和历史造成的外交传统差异是主导要素。


未来英美对华关系的调整也将深刻影响各自对港行动路径。英国脱欧之后推行“全球英国”战略的着力点不仅在于恢复其西方大国身份,更在于全球范围内的经贸关系多元化,英国能否突破固有战略认知的瓶颈和意识形态的束缚,能否正视中国和平发展以及中英合作共赢的积极作用,是其未来对华政策尤其是对港政策走向的关键点。而中美关系作为当今世界最重要的大国关系,其战略竞争的态势还将持续,香港还将是中美战略博弈的最前沿阵地之一。在呼吁美国在香港问题上回归理性和克制的同时,也要注意到,英美对港政策的差异要求我们客观分析、冷静对待,以分而治之的方式寻找突破口,从而为消减外部势力对香港的干预提供新的政策依据和应对思路。


①Strategic Competition Act of 2021.https://www.congress.gov/bill/117th-congress/senate-bill/1169/text.2021,September 22.


②UK Foreign and Commonwealth Office,Human Rights and Democracy:the 2019 Foreign and Commonwealth Office report,https://www.gov.uk/govemment/publications/human-rights-and-democracy-report-2019/human-rights-and-democracy-the-2019-foreign-and-commonwealth-office-report.2021,September 22.


③UK Foreign,Commonwealth & Development Office,Human Rights and Democracy:2020 Foreign,Commonwealth & Development Office report,https://www.gov.uk/government/publications/human-rights-and-democracy-report-2020/human-rights-and-democracy-2020-foreign-commonwealth-development-office-report.2021,September 22.


④See the Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs,The Six-Monthly Report on Hong Kong 1 July to 31 December 2019,https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/891526/Hong_Kong_Six_Monthly_Report_1_July_to_31_December_2019.pdf.2021,September 22; the Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs,Six-monthly Report on Hong Kong:July to December 2020,https://www.gov.uk/government/publications/six-monthly-report-on-hong-kong-july-to-december-2020/six-monthly-report-on-hongkong-july-to-december-2020.2021,September 22.


⑤李世安:《太平洋战争时期的中英关系》,北京:中国社会科学出版社,1994年,第61页。


⑥刘存宽、刘蜀永:《1949年以前中国政府收复香港的尝试》,北京:《历史研究》,1997年第3期。


⑦陈志奇编:《中华民国外交史料汇编(第11卷)》,台北:渤海堂文化公司,1996年,第5272页。


⑧李世安:《太平洋战争时期的中英关系》,北京:中国社会科学出版社,1994年,第66页


⑨Rankin,K.L.China Assignment.Seattle:University of Washington Press.1964,pp.51-52.


⑩张曙光:《经济制裁研究》,上海:上海人民出版社,2010年,第46~61页。


(11)于群、程舒伟:《美国的香港政策(1942-1960)》,北京:《历史研究》,1997年第3期。


(12)姜春晖:《试析“香港问题”中的美国因素》,北京:《港澳研究》,2005年第11期。


(13)郭永虎:《美国国会干涉中国香港事务的历史考察》,北京:《当代中国史研究》,2015年第2期。


(14)李环:《近年来英国对香港政策评析》,北京:《国际研究参考》,2018年第11期。


(15)郭永虎:《美国国会干涉中国香港事务的历史考察》,北京:《当代中国史研究》,2015年第2期。


(16)沈本秋:《美国的香港政策:决策的视角(1989-2007)》,复旦大学国际关系专业博士毕业论文,2008年5月。


(17)陈寒溪、刘诗琦:《英国对香港事务的干预及其对中英关系的影响》,广州:《战略决策研究》,2018年第1期。


(18)本文选取COW数据库(the Correlates of War Project)中的NMC v6.0数据集,其中“国家综合能力指数”为0到1之间的分值,表示一个国家在所显示的年份中其物质性权力在整个国际体系中所占比重,分值越高则比重越高,也代表该国在当年的物质性权力越强。参见https://correlatesofwar.org/data-sets/national-material-capabilities.最后访问时间:2021年9月26日。


(19)林利民:《试析英美“特殊关系”的内涵、实质及其前景》,北京:《美国研究》,2019年第4期。


(20)王展鹏:《百年大变局下英国对华政策的演变》,北京:《欧洲研究》,2020年第6期。


(21)See Grieco,J.M."Anarchy and the Limits of Cooperation:a Realist Critique of the Newest Liberal Institutionalism".International Organization,Vol.42,Issue 3,1988,pp.485-507.


(22)金仁芳:《试论英国对香港政策的演变》,上海:《华东师范大学学报(哲学社会科学版)》,1996年第4期。


(23)[美]约翰·米尔斯海默:《大国政治的悲剧》,唐小松、王义桅译,上海:上海人民出版社,2008年,第93页。


(24)关于地缘政治学的历史发展和具体内容,参见[美]詹姆斯·多尔蒂、小罗伯特·普法尔茨格拉夫:《争论中的国际关系理论》,阎学通、陈寒溪等译,北京:世界知识出版社,2013年,第159~170页。


(25)林民旺:《完善中国的国家利益观》,北京:《世界知识》,2019年第4期。


(26)[美]汉斯·摩根索:《国家间政治:权力斗争与和平(第七版)》,徐昕、郝望、李保平译,北京:北京大学出版社,2006年,第29页。


(27)王展鹏:《百年大变局下英国对华政策的演变》,北京:《欧洲研究》,2020年第6期。


(28)徐友珍:《论美英在承认新中国问题上各行其是的深层原因》,北京:《世界历史》,2006年第1期。


(29)徐友珍:《论美英在承认新中国问题上各行其是的深层原因》,北京:《世界历史》,2006年第1期。


(30)魏南枝:《社会不平等的经济结构因素与矛盾聚焦——基于香港与纽约的对比研究》,北京:《港澳研究》,2021年第2期。


(31)[美]斯坦利·霍夫曼:《当代国际关系理论》,林伟成等译,北京:中国社会科学出版社,1990年,第93页。


(32)秦亚青:《美国对华战略转变与中美关系走向》,北京:《人民论坛·学术前沿》,2021年第15期。


(33)[美]肯尼思·沃尔兹:《国际政治理论》,信强译,上海:上海人民出版社,2003年,第155页。


(34)关于均势这一概念的界定,参见[美]汉斯·摩根索:《国家间政治:权力斗争与和平(第七版)》,徐昕、郝望、李保平译,北京:北京大学出版社,2006年,第205页;Ernst Hass,"The Balance of Power:Prescription,Concept or Propaganda",World Politics,Vol.5,No.4,1953,pp.442-477;[英]马丁·怀特著,赫德利·布尔、卡斯滕·霍尔布莱德编:《权力政治》,宋爱群译,北京:世界知识出版社,2004年,第117~122页;倪世雄等:《当代西方国际关系理论》,上海:复旦大学出版社,2001年,第279~280页。


(35)刘曼容:《港英政府政治制度论(1841-1985)》,北京:社会科学文献出版社,2001年,第366页。


(36)鲁凡之:《走向民主自治的“港人治港”》,香港:北辰学社,1985年,第152页。



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