张学府:责任主义视角下行政共同违法行为的处罚

选择字号:   本文共阅读 108 次 更新时间:2022-09-12 23:44:13

进入专题: 责任主义   行政共同违法行为  

张学府  

   摘要:  行政共同违法理论的争议导致了实践中的“同案异罚”现象。共同违法理论包括认定标准和处断规则两部分,其构建和适用以责任主义为基础。基于责任主义的共同违法理论之作用体现在处罚三段论推理的全过程:确定大前提中,其被用于解释补充违法行为构成要件;涵摄中,其被用于确定大前提所及相对人;确定处罚结果中,其被用于判断从重、加重处罚的条件。共同违法认定标准应采“行为共同标准”,各行为人在客观违法行为上成立共同,且至少有一方知悉存在其他行为人正在一起促成违法结果的实现。共同违法处断规则以“一事各罚”为原则,分别确定行为人责任、出具具有独立文号处罚决定书。在立法规定相对人承担连带责任等少数特殊情形下,适用特殊处断规则。

   关键词:  行政共同违法;认定标准;处断规则;责任主义;行政处罚

  

   如何处理复数相对人共同实施违法行为的案件,一直是我国行政处罚领域的难题。对此,2021年新修订的《行政处罚法》未直接规定,理论研究亦相对缺乏。但是随着社会发展,共同违法案件频发,尤其集中于卫生、反垄断、金融证券、治安管理等领域,该类案件处理中主要存在两个问题:一是如何认定共同违法行为,二是如何处罚共同违法的相对人,[1]这分别对应着行政共同违法理论的两部分——共同违法的“认定标准”和“处断规则”,前者旨在判断行为人是否应当承担法律责任,后者则关注行为人应承担何种法律责任。

  

   对于共同违法的认定标准,争议在于是否需要行为人具有共同主观过错,由此形成了三种不同的观点。第一种观点借鉴我国刑法中的犯罪构成“四要件”理论,认为共同违法的成立需复数行为人(主体方面)基于共同故意(主观方面)一同实施违法行为(客观方面),从而侵害了行政管理秩序(客体方面);[2]据此,共同违法的成立需共同故意。第二种观点否定主观过错是行政违法行为的构成要件,自然也否定共同违法的成立以存在共同主观过错为前提。[3]第三种观点与前两者具有根本不同,其借鉴了刑法中的犯罪构成“阶层论”,指出“认定共同违法,只需就行政相对人行为是否具有关联性或联系性加以判断即可……无需考量主观上是否具有共同故意”;[4]该观点并非否定责任主义,只是认为共同违法的成立仅涉构成要件的该当性和违法性,对主观过错的考察应留待有责性层面进行;[5]这实际上弱化了主观因素在认定共同违法中的作用。

  

   对于共同违法的处断规则,虽然具有不同表述,但本质上可归纳为两种观点:一是“一事共罚”,认为行为人应作为一个整体对行政处罚承担连带责任,其理由除了行政处罚的便捷性和借鉴民法观点外,[6]更有学者指出,这是适用上述第一种共同违法认定标准的必然结果,“共同违法行为一旦成立,必然具有共同的有责性内容”,故只能作为一个行为进行处罚。[7]二是“一事各罚”,认为行为人应分别承担各自的责任,行政机关在处罚范围内分别对行为人进行处罚。[8]

  

   上述争议影响了处罚实践的一致性,导致“同案不同罚”。对此,本文拟适用“责任主义”构建共同违法理论,对既有观点进行澄清。所谓责任主义,是指只有行为人在实施违反行政管理秩序的行为时具有责任能力和责任条件,行政机关才能予以处罚。[9]虽然2021年《行政处罚法》第33条第2款涉及了责任主义,但下文将详述该规定难以作为责任主义的立法依据。

  

   应用责任主义视角进行分析,可见既有理论尚待完善:首先,对于认定标准,上述第二种观点根本上否定责任主义在行政处罚中的适用,会导致认定共同违法时面临逻辑障碍。第一种观点虽然将共同故意作为共同违法的成立要件,但其以“四要件”为基础构建认定标准,无法保证一以贯之地适用责任主义,会导致认定标准和处断规则的矛盾;第三种观点将相对人的主观过错仅置于有责性层面考虑,在共同违法认定中彻底排除主观因素,会导致在同时犯、共谋违法行为等问题上的判断错误。其次,对于处断规则,应用责任主义可以说明“一事各罚”的合理性,并可以解释共同违法处罚规则的特殊情形。故而,本文旨在基于责任主义构建共同违法理论。

  

   一、实践中行政共同违法理论的争议

   行政共同违法理论可分为“认定标准”和“处断规则”两部分,这可参照刑法中犯罪论和刑罚论的区分。面对一个违法行为,首先适用“认定标准”确定相对人是否违法、具体是哪一种违法,然后适用“处断规则”确定相对人应当承担何种责任,是行政机关作出判断必经的思考过程。实践中,行政共同违法的认定标准和处断规则均存在争议。对此,既有著述多从行政执法实践角度进行说明。在此基础上,本文尝试从一个新的角度——“矛盾的司法裁判”,进一步展现共同违法认定标准和处断规则的争议,是如何导致了行政执法中和和司法裁判中的不一致。为此,本文就利用“北大法宝”数据库检索而得的156份裁判文书进行分析。[10]

  

   (一)共同违法认定标准的争议

   如上文所述,就共同违法的认定标准,争议在于构成共同违法是否需要行为人间具有“共同故意”,这会影响对行为人是否参与了共同违法的判断。在156份裁判文书中,有42份裁判文书明确肯定共同违法的构成以存在共同故意为前提,有2份裁判文书明确否定认定共同违法时需要考虑主观故意,还有112份裁判文书在分析行政处罚的合法性时没有提及主观故意。未明确表态的裁判文书究竟是认为构成共同违法不需共同故意故而没有进行分析,还是认为这些案件中行政机关对共同故意的认定不存在问题故而不需要分析,并不明确。仅就数据来看,法院在判断是否成立共同违法时,对是否必须具有共同故意意见不一致,至少判断共同故意是否存在不是作出裁判的必经步骤。

  

   对此转向个案分析并扩大检索范围更能凸显司法裁判中的矛盾,这体现在以下两类案件中。

  

   第一类是仅有共同行为但无共同故意的案件,司法裁判的差异在于是否能仅凭行为人间的共同行为认定共同违法。如在“汪光霞、无为县公安局治安管理二审行政判决案”中,二审法院认定虽然两行为人具有共同殴打被害人的行为,但是没有证据证明其具有意思联络,故不构成共同殴打他人。[11]可见法院认为共同故意是构成共同违法的必要条件。相反案件的裁判日期较早,在“张旭东诉嘉善县公安局治安行政处罚案”中,原告与第三人均实施了阻碍民警执行职务的行为,一审法院认为虽无证据证明两人存在事先的通谋,“但两人因相同原因出现在案发现场,在同一场合分别实施的行为已共同构成对民警执行职务的阻碍,应认定为共同违法”,二审法院予以支持。[12]可见该案中法院认为仅存在共同行为便可构成共同违法。

  

   第二类是仅有共同故意但无共同实行行为的案件,司法裁判的差异在于是否将仅有共同故意但无共同实行行为的相对人认定为共同违法人之一。如在“薛文聪等与中国证券监督管理委员会二审行政判决案”中,薛文聪等人因为操纵证券市场受到行政机关的处罚。原告薛文聪提出自己没有实施对目标股票的操纵行为,不构成行政违法。对此,法院认为其参与了违法人间的交易策略讨论,和违法人具有共同故意,故而是共同违法的一分子。[13]可见,法院在认定共同违法之构成时考虑了共同故意。与之相反,如在“杨四孜、杨木香治安管理二审行政判决案”中,杨四孜、杨木香认为,行政机关没有处罚共同殴打自己的第三人,故而提起诉讼。法院认为,第三人没有实施共同殴打行为,故不认为本案第三人与其他违法人构成共同违法。在这一过程中,法院仅考虑了第三人的实行行为,并未考虑第三人和其他违法人是否具有共同故意。[14]

  

   (二)共同违法处断规则的争议

   就共同违法的处断规则,争议在于是“一事共罚”还是“一事各罚”。如上文所述,“一事各罚”是行为人分别在处罚范围承担各自的责任,而“一事共罚”则要求行为人在处罚范围内承担连带责任。举例而言,若立法规定对特定违法行为应处以500—1000元的罚款,当两人共同违法时,适用“一事各罚”,则每个人均应当承担500—1000元的罚款,不论罚款总额是否超过1000元上限;而若适用“一事共罚”,则两人在500—1000元的总额内分担罚款。可见,处断规则的差异会直接会影响行为人所受处罚的多少。此外,在“一事各罚”的基础上,有的行政机关在一个文号的处罚决定书中列明对全部行为人的处罚,形成一个处罚决定;而有的行政机关对于各个行为人分别作出具有独立文号的处罚决定书,形成多个处罚决定。这一区别会影响相对人救济的获得。

  

   共同违法处断规则的争议很难通过对裁判文书的量化研究来展现,因为裁判文书中通常不会载明这一点,故只能根据文书措辞中的“蛛丝马迹”——如是否提及了不同文号的处罚决定书、是否给相对人施加了不同的处罚——来判断究竟是“一事共罚”还是“一事各罚”。应用这种方法分析取样所得的156份裁判文书,可见采用“一事各罚”的裁判文书87份,采用“一事共罚”的裁判文书12份,无法判断的裁判文书57份。这一数据虽然可以展现法院裁判的矛盾,但不够准确。因此,本文还是采用个案分析的方法展现法院裁判的不一致。有的法院采“一事各罚”的观点,如“大荔县国土资源局申请强制执行土地行政处罚决定一审行政裁定案”中,法院明确指出:对于三位自然人的共同违法行为,亦应根据其各自在共同实施违法过程中的事实、情节、作用大小以及社会危害程度等分别作出处罚决定。[15]这否定了行政机关“一事共罚”的做法。但也有法院明确肯定“一事共罚”,如在“增城绿创宝农业种植场与广州市增城区林业等林业行政管理一审行政判决案”中,法院认为,行政机关作出的要求相对人承担连带罚款的处罚决定是合法有效的。[16]

  

   (三)争议根源:共同违法理论不明确

   之所以存在上述争议,是因为我国行政共同违法理论存在争议,行政机关在处理行政共同违法案件时没有可统一适用的规范,而我国行政共同违法理论尚待完善的根源在于,行政处罚未完全接纳责任主义原则。

  

   责任主义原则要求行为人实施违法行为时具有责任能力和责任条件,行政机关才能予以处罚。[17]其中,责任能力是指行为人对自己行为的辨别和控制能力,我国《行政处罚法》对其已经明确予以承认;责任条件则是指以行为人具有主观过错作为对其进行处罚的条件,对此我国尚存争议。虽然2021年修订的《行政处罚法》第33条第2款规定:“当事人有证据足以证明没有主观过错的,不予行政处罚。”但是该规定尚难以作为责任主义的立法依据:第一,基于体系解释,该条款处于规定从轻、减轻、免除处罚的部分,那么主观过错的有无究竟是当罚行政行为的构成要件还是免除处罚的条件,并不明确;第二,该条第3款同时规定了行政机关应对不予处罚的相对人进行教育,教育是指让相对人认识到自己的错误并改正,若是主观上没有过错,又何来教育的必要?上述矛盾的存在,表明新修订的《行政处罚法》并没有彻底接纳责任主义。由此在学界讨论中,对于行政处罚应否以责任主义为基础的争议仍旧持续。[18]

  

然而,当前学界对于责任主义的讨论多陷入了一个误区:既有论述主要集中于价值层面讨论责任主义,如有观点基于公民权利保护、人格尊严等理由支持责任主义,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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