董莹:新时代中国创新和完善宏观调控的历史考察

选择字号:   本文共阅读 98 次 更新时间:2022-08-22 22:05:22

进入专题: 宏观调控   供给侧改革  

董莹  

  

   摘 要:中共十八大后,以党中央对我国经济形势做出的判断和部署为新的依据,党和政府持续加强与改善宏观调控,使转变经济发展方式、调整经济发展结构的政策取向越来越凸显。其间,党和政府先后提出并采用区间调控、定向调控、相机调控等新方式提高调控的科学性、准确性、前瞻性,实施供给侧结构性改革着力突破结构调整的关键环节,并坚持以改革的精神、思路、办法改善宏观调控。我国宏观调控的概念也在实践基础上扩展演变为宏观经济治理体系。新时代以来,我国宏观调控的创新和完善呈现出总量调节与结构优化、需求管理与供给管理并举,调控与改革相结合,短期效益与中长期效益兼顾的主要特征。

   关键词:宏观调控;区间调控;定向调控;供给侧结构性改革;宏观经济治理体系

  

   针对经济运行情况进行适时适度的宏观调控是我国改革开放40多年来成功驾驭经济发展大局的一项重要经验。中共十八大以来,伴随着中国特色社会主义和我国经济发展进入新时代,以习近平同志为核心的党中央在综合分析世界经济长周期和我国经济发展新规律的基础上,根据社会主要矛盾的变化、经济形势的需要创新和完善宏观调控,增强了我国经济发展的平衡性、协调性、可持续性,保证了我国经济社会持续健康发展。宏观经济领域的各项具体创新,极大地推动了中国特色宏观调控理论创新。考察新时代以来我国创新和完善宏观调控的理论与实践,对于进一步认识理解我国宏观经济政策框架、深化对习近平经济思想的研究具有重要意义。目前有关中共十八大以来我国创新宏观调控思路、方式、方向、特点等问题的研究,主要是集中在宏观调控工作的理论内涵和实践着力点,以及如何更好地创新完善宏观调控,侧重政策分析,对有关问题历史发展过程的研究不够充分。本文试从历史的视角对中共十八大以来党和政府创新完善宏观调控的过程进行梳理评述,以探其中的历史逻辑和理论逻辑。

   宏观调控目标的调整与区间调控思路的提出

   21世纪以来,我国宏观经济在复杂多变、持续低迷的国际经济形势中保持了良好态势,但同时发展不平衡、不协调、不可持续的问题仍然突出,一些矛盾甚至有所加剧,新老问题叠加。到中共十八大召开时,这些矛盾和问题主要表现为:科技创新能力不强,产业结构不合理,农业基础依然薄弱,资源环境约束加剧,制约科学发展的体制机制障碍较多,深化改革开放和转变经济发展方式任务艰巨,等等。

   对此,中共十八大根据我国经济发展实际,提出实现“经济持续健康发展”的新要求:“转变经济发展方式取得重大进展,在发展平衡性、协调性、可持续性明显增强的基础上,实现国内生产总值和城乡居民人均收入比二〇一〇年翻一番。科技进步对经济增长的贡献率大幅上升,进入创新型国家行列。工业化基本实现,信息化水平大幅提升,城镇化质量明显提高,农业现代化和社会主义新农村建设成效显著,区域协调发展机制基本形成。对外开放水平进一步提高,国际竞争力明显增强。”中共十八大强调要加快转变经济发展方式,明确了在增强发展的平衡、协调、可持续性这一基础上国内生产总值和城乡居民人均收入增长的硬指标。

   在中共十八大召开前一段时间里,稳增长是我国经济工作的当务之急。中央认识到,作为一个发展中大国,需要保持一定的经济增长速度,经济社会发展、民生改善才有相应的基础。当然,党和政府也一贯注意在宏观经济政策中统筹处理速度、结构、物价三者之间的关系,既要保持经济平稳较快发展,又要调整经济结构,还要管理好通胀预期。即使在国际金融危机冲击最为严重之时,也通过综合运用多种财政政策和货币政策工具,增加政府财政支出、实行结构性减税等,有意识地把握好政策的取向和重点,增强宏观政策的前瞻性、有效性。而在宏观经济走势出现变化时,及时对政策力度做出调整,适时退出刺激政策,更加注重政策的统筹兼顾和综合平衡,促进经济增长逐渐由政策刺激转向自主增长。以中共十八大对我国经济形势做出的判断和部署为新的依据,党和政府持续加强与改善宏观调控,使转变经济发展方式、调整经济发展结构的政策取向越来越凸显。

   与以往不同的是,中共十八大不再强调“经济平稳较快发展”,而是要求“经济持续健康发展”。这一变化要求在制定经济增速相关目标时,更加尊重经济规律,兼顾质量、效益和可持续性,要求经济增长要在不断转变经济发展方式、不断优化经济结构中实现。2012 年12月,中共十八大后召开的第一次中央经济工作会议在部署2013年宏观调控工作时强调:“增强消费对经济增长的基础作用,发挥好投资对经济增长的关键作用”,“要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策,充分发挥逆周期调节和推动结构调整的作用”。此后很长一段时间内,党和政府都保持了上述的政策组合和实施力度。

   2013年上半年,受出口大幅波动等影响,我国经济持续下行,中央财政罕见负增长,国际上甚至出现中国经济可能“硬着陆”的声音。在经济下行挑战增大、各方面对我国经济增速予以高度关注之时,3月,政府工作报告提出当年我国经济增长目标为7.5%左右,与上年持平,强调在“保持合理的增长速度”时,“切实按照科学发展观的要求,引导各方面把工作重心放到加快转变经济发展方式和调整经济结构上,放到提高经济增长的质量和效益上,推动经济持续健康发展”。同时强调“保持物价总水平基本稳定”。考虑到当年我国土地、劳动力等要素价格和农产品价格等都存在上涨压力,主要发达国家实行宽松的货币政策并且不断加码,我国面临较大的通货膨胀压力,2013年我国居民消费价格涨幅预期目标为3.5%左右,较上年有所上调。政府工作报告专门对此两项指标做了说明,以回应各方面对相关问题的关切。

   稳定经济增长关系稳定就业增长,关系社会长治久安,而经济转型升级和结构调整将给就业增长带来新的机遇。对此,2013年3月底,国务院总理李克强在上海召开的部分省市经济形势座谈会上明确指出:“稳增长,首先要看就业稳不稳,要更加注重向调整结构要就业,特别是要围绕经济升级的需求,像‘抓工业上项目’那样对发展服务业下功夫、出实招,释放扩大就业潜力。”这就阐明了稳增长、调结构与惠民生之间的关系,凸显了大力发展第三产业在当中所起的关键性作用。他还强调转型升级要立足于扩大内需,强调在扩大开放中培育和拓展好国内市场,指出“这是在风云变幻中确保发展能够不断持续的重要基础”。

   经济形势的变化表明,我国经济处在一个必须依靠转型升级才能实现持续健康发展的阶段,仅靠经济增长指标不能说明经济发展水平。2013年6月底,习近平总书记在全国组织工作会议上谈到考核干部的问题时明确提出:“要改进考核方法手段,既看发展又看基础,既看显绩又看潜绩,把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容,再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了。”这次重要讲话,为从中央到地方的广大干部树立起科学的政绩导向,帮助各级领导干部抛弃“唯 GDP论英雄”的政绩观和发展观,在政绩考核这一关键环节给转变经济发展方式预留了更多权重,从加强和改善党对经济工作领导的角度给经济发展带来了新的气象。在此基础上,当年年底召开的中央经济工作会议进一步要求“全面认识持续健康发展和生产总值增长的关系”,明确指出“不能把发展简单化为增加生产总值”,强调 “抓住机遇保持国内生产总值合理增长、推进经济结构调整,努力实现经济发展质量和效益得到提高又不会带来后遗症的速度”。

   相应地,党和政府在计划与实施宏观调控时,从对国内生产总值增长率的过多关注转向更加注重统筹兼顾。2013年7月,国务院在广西召开部分省区经济形势座谈会,正式提出“区间调控”的新思路。李克强在会议上明确指出:“宏观调控要立足当前、着眼长远,使经济运行处于合理区间。”“合理区间”的范围即“经济增长率、就业水平等不滑出‘下限’,物价涨幅等不超出‘上限’”。他强调:“在这样一个合理区间内,要着力调结构、促改革,推动经济转型升级”,“与此相适应,要形成合理的宏观调控政策框架,针对经济走势的不同情况,把调结构、促改革与稳增长、保就业或控通胀、防风险的政策有机结合起来”。

   “区间调控”的思路破解了以往用固定指标衡量经济状况可能带来的片面性问题,很好地兼顾了稳增长、保就业、稳物价的目标。根据这一思路,只要相关指标处在上、下限范围之内,经济运行就处在合理区间,就要继续集中精力、毫不放松抓转方式、调结构、促改革。对此,李克强在2014年主持经济形势专家座谈会时明确指出:“只要我们的发展有就业、增收入,有质量、提效益,节能环保,没有水分、实实在在,增速比7.5%高一点或低一点,都是可以接受的。”这就为经济转型升级和结构调整留出了足够的政策发挥空间,有利于在宏观调控指标的设定上真正实现对速度、结构与物价三者关系的统筹处理,对于落实“不能简单以国内生产总值增长率来论英 雄”的价值导向、克服“速度情结”、引导全社会注重对经济社会效益的综合考量具 有重要意义。

   在实践中,党和政府保持战略定力,沉着应对当时的市场短期波动、经济下行挑战,坚持不采取短期刺激政策,不扩大赤字、不超发货币,坚持采用积极的财政政策和稳健的货币政策,保障了经济运行不滑出合理区间,保持了总量政策的稳定。同时,由于保持了我国宏观政策的基本取向不动摇,市场吃到了“定心丸”,有利于增强市场信心、稳定社会预期。这些为以后继续应对经济波动积累了成功经验。

   宏观调控思路方式的继续创新和实施

   仅有“区间调控”思路,尚不能直接解决增长动力不足和下行压力加大的问题。在“区间调控”思路给我国经济转方式、调结构留出的弹性区间里,党和政府坚持目标导向和问题导向,着眼长远,继续以创新的宏观调控思路和方式、以丰富的政策储备,完善宏观调控的框架体系。

   从当时我国的资源配置模式和宏观调控的方式来看,以往采用的全面刺激政策出现了明显的边际效应递减,总供求关系发生新的变化,这对宏观调控提出新要求。2014年7月,习近平在主持召开经济形势专家座谈会时强调:“转方式、调结构是民心所向、大势所趋”,“要本着对历史负责、对人民负责的态度,准确把握改革发展稳定的平衡点,准确把握近期目标和长期发展的平衡点,准确把握改革发展的着力点,准确把握经济社会发展和改善人民生活的结合点,在转方式、调结构、保民生、推动可持续发展方面不断取得实实在在的成效”。习近平所强调的改革发展稳定、近期目标和长期发展、经济社会发展和改善人民生活,是这一时期宏观调控所要统筹兼顾的重要方面,而他所要求准确把握的“平衡点”“着力点”“结合点”,正是破解多重矛盾问题的关键环节。

   2014年7月15日,国务院召开的经济形势专家座谈会正式提出“定向调控”。对于“定向调控”,李克强在会上解释为:“在调控上不搞‘大水漫灌’,而是抓住重点领域和关键环节,更多依靠改革的办法,更多运用市场的力量,有针对性地实施‘喷灌’、‘滴灌’”。可见“定向调控”的核心是提高宏观调控的针对性,进一步聚焦重点领域和关键环节,拿出更加有力有效、一举多得的政策办法。这次会议明确了“定向调控”的三个政策重点:一是“激发市场活力和社会创造力”,增强发展内生动力;二是“增加公共产品有效供给”,发挥既改善民生又增加就业,还有效优化发展硬环境“一石多鸟”的作用;三是“支持实体经济做强”,为经济持续健康发展提供有力支撑。换言之就是“激活力、补短板、强实体”。

着力“激活力、补短板、强实体”,抓住了当时我国发展中的突出矛盾问题。回顾2014年,我国经济下行压力继续增加,结构调整显现阵痛,企业生产经营困难。党和政府继续实行定向减税、普遍性降费,对小微企业加大税收优惠;通过定向降准、再贷款等措施,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《当代中国史研究》2022年第4期

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