仇朝兵:拜登政府执政以来美台关系的演变及走势

选择字号:   本文共阅读 1477 次 更新时间:2022-07-31 23:51

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仇朝兵  

内容提要:拜登政府执政以来,中美关系非但未像人们期待的那样回归常态,反而在进一步恶化,全面竞争态势进一步加剧。拜登政府虽继续宣称坚持一个中国政策,但美台实质关系在进一步深化:美台“政治关系”不断推进;重启“贸易与投资架构协定”谈判,美台经贸关系走向深入;强化对台“安全承诺”,美台安全合作日益深化;支持台湾“拓展国际空间”的力度进一步加大,支持台湾参加联合国体系;加强与盟国的协调,在台湾问题上对中国大陆联合施压。多种因素将会影响美台关系的未来走势:美国会继续打“台湾牌”,强化对华竞争的意识形态色彩;美国还会继续渲染所谓中国大陆对台湾地区的“军事威胁”,提升美台安全合作;台湾当局将继续以大搞“价值观外交”、渲染中国大陆“军事威胁”等方式,冲撞大陆的底线;台湾当局“深耕”美国社会的努力也会影响美国对台政策和美台关系的发展;美国国会的涉台立法行动对美台关系产生的影响也不容小觑。所有这些都将对中美关系产生深刻影响。


关键词:美国外交;拜登政府;一个中国政策;美台实质关系


拜登政府执政以来,中美关系非但未像人们期待的那样回归常态,反而在进一步恶化,全面竞争态势进一步加剧。台湾问题一直是中美关系中最重要、最敏感的问题。在中美两国关系未出现转圜的情况下,拜登政府对台政策及美台关系的发展对未来中美关系的影响尤其值得关注。本文旨在通过分析拜登政府对台政策的目标及特征,尽可能全面地梳理一年多来美台关系的演变,并在此基础上探讨美台关系的走势。


一  拜登政府对台政策目标与特征


自1979年1月中美两国正式建立外交关系以来,美国在台湾问题上逐步形成了一套相对稳定的政策框架,历届美国政府都宣称坚持一个中国政策,也就是所谓的《与台湾关系法》、三个《联合公报》及“六项保证”所界定的一个中国政策。拜登政府在台湾问题上的表态完全延续了美国历届政府的说辞,也反复强调其一个中国政策“完全没有改变”。美国总统拜登、国防部长劳埃德·奥斯汀(Lloyd Austin)、国务院发言人内德·普赖斯(Ned Price)、国防部发言人约翰·柯比(John Kirby)等都曾做出过类似的政策宣示。2021年7月7日,美国国家安全委员会印太事务协调员库尔特·坎贝尔(Kurt Campbell)在亚洲协会(Asia Society)演讲时也明确表示,美国完全承认和理解卷入台湾问题的敏感性,支持“与台湾发展强大的非官方关系”,不支持台湾“独立”。


但美国基于《与台湾关系法》、三个《联合公报》和“六项保证”的一个中国政策是蕴含内在矛盾的,和平地阻滞中国大陆和台湾的统一始终是美国政府的重要战略目标。在特朗普政府时期,美国国防部于2019年6月发布的《印太战略报告》明确指出,美国寻求与台湾建立强大的伙伴关系,与台湾防务部门接触的目标是“确保台湾维持安全、自信、免于胁迫”,并能够以其自身的条件与大陆进行和平和富有成效的接触。美国国防部致力于为台湾提供必要数量的国防物资和服务,以使其能够维持足够的自卫能力。2021年3月23日,美国海军上将约翰·阿奎利诺(John Aquilino)在参议院军事委员会作证时指出,多项研究预测中方可能会在2045年之前某个时间对台湾发起军事打击,但他认为“这个时间会比多数人判断的来得更早”,如果允许中国大陆“占领”台湾,对美国的信誉将会是严重打击。这意味着防止中国大陆对台湾地区采取“造成既成事实”战略已成为美国国防部的重要战略设想。


在中美全面竞争态势加剧的形势下,拜登政府在台湾问题上的政策重点主要体现在两个方面:一方面,宣称坚持一个中国政策,但持续加大对中国施压;另一方面,支持台湾提升自卫能力,强调对台安全承诺。


二  拜登政府执政以来美台关系的发展


拜登政府虽然宣称坚持一个中国政策,但在中美全面竞争态势日趋加剧、两国关系持续恶化的情况下,其一个中国政策也在进一步空心化,美台实质关系在多个方面不断推进。


(一)放宽美台交往限制,双方互动日益频繁


在特朗普政府任期结束前,时任国务卿蓬佩奥在2021年1月9日发表声明宣布,解除美台“官方”交往限制。拜登政府进一步放松了对美台“官方”交往的限制,鼓励美台行政官员进行接触。2021年4月9日,美国国务院发布了“美国政府与台湾相关部门交往新的指导原则”,放宽了美国对台进行接触的限制,以鼓励美国政府官员进行反映美台“日益深化的非官方关系”的接触。此后,美台官员互动更加频繁。2021年6月,“美国在台协会”驻台北办事处副处长谷立言(Raymond Greene)表示,美国已不再视台湾为美中关系中的问题,美台双方已“主要聚焦于深化美台双边关系并合作帮助其他国家发展经济和民主制度”。2021年7月至8月,蔡英文分别会见了即将离任的“美国在台协会”台北办事处处长郦英杰(Brent Christensen)和新任处长孙晓雅(Sandra Oudkirk)。2021年10月,美国副国务卿何塞·费尔南德斯(Jose W. Fernandez)、负责亚太事务的助理国务卿康达(Daniel Kritenbrink)会见“台北经济文化代表处”负责人。在过去一年中,已有多批次美国国会议员访台。2021年3月,台湾当局“驻美代表”萧美琴与“美国在台协会”执行理事蓝莺(Ingrid Larson)共同签署了“设立海巡工作小组谅解备忘录”。


(二)重启“贸易与投资架构协定”谈判,美台经贸合作愈发密切


美台互为重要贸易伙伴,双方在经贸领域的互动,往往不可避免地会产生或被赋予更广泛的政治意涵。台湾也把与美国发展更紧密的经济关系视为面对大陆压力时的战略利益。2021年6月30日,美台开始重新谈判“贸易与投资架构协定”(TIFA),展开系统性的经贸对话,处理双边经贸议题。2021年11月23日,美台举行了第二次年度“美台经济繁荣伙伴关系对话”(EPPD),双方讨论了供应链韧性、反对“经济胁迫”、推动数字经济、加强5G网络安全,以及提升在科学和技术等广泛领域的合作等问题。2021年12月6日,美国商务部部长吉娜·雷蒙多(Gina Raimondo)与台湾当局“经济部长”王美花宣布美台拟通过新的“美台技术贸易暨投资合作架构”(TTIC)进行合作,发展商业计划,并商讨巩固关键供应链的行动方案。2022年6月1日,美国贸易代表办公室发布“美台21世纪贸易倡议”(U.S. Taiwan Initiative on 21st-Century Trade),宣布双方将制定谈判路线图,在贸易便利化、监管实践、农业、反腐败、支持中小企业贸易、数字贸易、促进以工人为中心的贸易、支持环境和气候行动、劳工标准、国有企业等领域展开谈判,以推动和深化对台经济和贸易关系,促进美台共同的价值观,应对共同的挑战。


(三)强化对台“安全承诺”,深化美台安全合作


拜登政府执政以来,美国以多种方式展示对台所谓“安全承诺”,并在多个场合反复强调美国对台承诺“坚如磐石”。美军舰机一直在中国周边海空域活动,2021年1月到7月末,美军舰共计七次通过台湾海峡。2021年8月初,拜登政府批准了执政以来的第一笔对台军售,包括英国BAE系统公司制造的M109A6自行榴弹炮及相关装备,总价值约7.5亿美元。拜登政府旨在提升美台军事交流与合作,特别是提升互操作能力的合作。针对中方为震慑“台独”行径而进行的军事演习,美国国务院在2021年1月23日发表声明,敦促中方“停止对台湾的军事、外交和经济压力,与台湾‘民选代表’进行有意义的对话”。2021年10月3日,美国国务院声称,“美国非常关注中方在台湾附近的军事行动,这将导致误判风险,损害地区和平与稳定”。2021年10月22日,拜登接受美国有线电视新闻网(CNN)采访时说,美国不想与中国进行“冷战”,但如果中国大陆“攻击”台湾,美国“有义务保卫台湾”。此外,美国还与日本及台湾地区进行了“三方安全合作”。


(四)加大支持台湾当局“拓展国际空间”的力度


台湾当局利用当前国际形势,在全球范围内大力开展所谓“拓展国际空间”的活动,与大陆进行竞争。台湾当局“拓展国际空间”的活动得到美国的大力支持,美台双方在这一问题上一直在进行深度协调。2021年3月,美国众议院外交委员会就“拜登政府对外政策议程”举行听证会。共和党众议员金映玉(Young Kim)要求拜登政府把台湾地区添加到“民主峰会”的邀请名单中,并与台湾当局就“自由贸易协定”举行会谈。2021年5月7日,美国国务院发表声明宣称,“没有任何合理的理由继续把台湾排除在世界卫生组织之外,美国呼吁世界卫生组织总干事邀请台湾作为观察员参加世界卫生大会”。


在推动台湾“参加联合国体系”的问题上,台湾当局和美国精心谋划和配合。2021年10月22日,美国国务院负责亚太事务的助理国务卿帮办华自强(Rick Waters)宣称,“中华人民共和国错误解释了联合国在1971年通过的第2758号决议,把台湾排除出联合国及其附属组织”。同日,“美国在台协会”和“台北经济文化代表处”举行关于国际组织的美台工作组会议。双方集中讨论了支持台湾“有意义地参与联合国”并贡献其专业技能以解决包括公共卫生、环境和气候变化、发展援助、技术标准和经济合作等领域的全球挑战。美国反复强调致力于支持台湾“有意义地参与”世界卫生组织和联合国气候变化框架公约(UNFCCC),并讨论了突出台湾在广泛议题上“做出贡献”的方式。布林肯在2021年10月26日发表所谓“支持台湾参与联合国系统”的声明,鼓励联合国成员国以与美国的一个中国政策一致的方式,支持台湾“有意义地参与联合国体系和国际社会”。


(五)加强与盟国的协调,共同对中国施压


执政一年多以来,在美日、美韩、美澳等双边外交活动以及七国集团峰会、美国-欧盟峰会等国际场合,拜登政府都强调维持台湾海峡和平与稳定的重要性,强调和平解决海峡两岸争端,支持“台湾有意义地参与不要求以国家身份为成员的国际组织和作为观察员参与要求国家身份的国际组织”。2021年3月,美日举行“2+2”会谈时,双方重申了维持台湾海峡和平稳定的重要性。2021年4月,美日领导人发表联合声明称,两国强调台湾海峡和平稳定的重要性,并鼓励和平解决海峡两岸议题。2022年1月,美日举行美国-日本安全磋商委员会(“2+2”)磋商,双方在台湾问题上也做出了同样的宣示。2022年5月,拜登总统访问日本,并在与日本首相岸田文雄的会谈中讨论了台湾问题。


2021年5月,美韩领导人在峰会后发表联合声明,强调维持台湾海峡和平稳定的重要性。这是韩国第一次在与美国的双边外交活动中共同就台湾问题表达关切。2021年12月,美韩两国在第53次“安全磋商会议”后发表联合公报,再度强调了维持台湾海峡和平与稳定的重要性。2021年9月,美国与澳大利亚举行的“2+2”部长级磋商也强调了台湾在“印太”地区的重要地位。


在2021年6月13日发表的七国集团峰会联合公报中,美国及其他成员国也强调维持台湾海峡和平稳定的重要性,并鼓励和平解决海峡两岸之间的问题。2021年6月15日,美国-欧盟峰会发表的领导人声明也表达了同样的主张。2021年12月2日,美国和欧盟举行美欧“中国问题”双边对话机制第二次高级别会谈,双方表达了对中国在台湾海峡以及南海和东海相关行动的“强烈关注”。


在美国的影响下,欧盟及欧洲国家与台湾当局的互动也更加频繁。2021年10月6日,欧洲议会高票通过“欧洲-美国关系的未来”决议,强调欧盟必须与美国就台湾海峡紧张局势等涉华议题寻求共识及合作的可能。2021年10月21日,欧洲议会高票通过所谓的“欧盟-台湾政治关系与合作”报告,就加强欧盟与台湾地区的关系提出了30多项具体建议。这是欧盟议会首次针对与台湾地区的“政治关系”出台官方文件。2021年11月4日,欧洲议会“应对外国干涉欧盟民主进程特别委员会”组织由13名欧洲议员组成的访问团赴台,这是欧洲议会第一次派遣“官方代表团”访台。


拜登政府在涉台问题上组织“国际统一战线”的做法,与其处理国际问题的整体思路是一致的,即通过团结盟国和伙伴,共同应对各种危机和问题。与特朗普政府相比,拜登政府处理对外关系的手段似乎更加老练,团结盟国和伙伴的效果更为明显。


从对拜登政府执政以来美台关系发展状态的梳理可以看出,拜登政府宣称坚持一个中国政策更多是象征性的,但在推动美台实质关系发展和深化方面采取的措施是实实在在的。美台实质关系的发展,对中美关系的发展将产生深刻影响。


三  台湾问题近期走势


台湾问题事关中国国家主权和领土完整。美台关系升温加剧了台海局势的紧张,也使台湾问题在中美关系中变得更加敏感。美台实质关系的发展与中美之间消极互动以及中国大陆和台湾地区之间消极互动是同时存在的。总的来看,美台关系将会按照当前的动向继续深化,并对中美关系造成越来越大的干扰。


(一)美国将继续打“台湾牌”,强化对华竞争的意识形态色彩


在特朗普政府时期,随着中美“战略竞争”加剧,美国对华政策已高度“意识形态化”。在对华发起系统性意识形态攻击的同时,特朗普政府还高度赞扬台湾地区的“民主成就”。2019年10月,彭斯表示,台湾是“中华文化与民主的灯塔”,“与台湾的接触不会威胁和平”。


在中美关系全面恶化的情况下,拜登政府继续在意识形态领域诋毁中国政府和中国共产党的形象,对台湾的所谓“民主成就”大加赞扬。2021年4月,美国国务院发布关于美国政府与台交往的新指南,强调台湾是一个“充满生机的民主国家”和重要的安全和经济伙伴,是国际社会“向善的力量”。拜登政府在2021年12月还邀请台湾参加了所谓“民主峰会”,宣称“台湾是一个领先的民主国家……可以为实现此次峰会在国内外反对独裁主义、反腐败和促进对人权的尊重等方面做出有意义的承诺”。


今后,美国政府可能会继续利用台湾问题,加强对华意识形态攻击。意识形态是影响国家间相互认知的最深刻因素,国家间的负面认知一旦“意识形态化”,改变将变得非常困难,会对国家间关系的改善和发展形成强大制约。


(二)美国将继续渲染中国大陆的“军事威胁”,强化美台安全合作


大肆渲染中国大陆的“军事威胁”,特别是广泛散布“武统论”,是过去多年来美国政府涉台舆论战的一个重要特点。2019年1月,美国国防情报局(Defense Intelligence Agency)发布的评估报告指出,中国政府的长期意图是“迫使”台湾地区与中国大陆统一,吓阻台湾当局宣布“独立”的企图。2019年3月,美国国防部原代理部长帕特里克·沙纳汉(Patrick Shanahan)在作证时说,中国已经进行军事投入,目的是抵消美国的优势。如果被用来在一场冲突的初始阶段压制美国或联盟的战斗力,这将会使在军事上和政治上逆转中国的收益变得更加困难。美国2020年5月发布的《美国对中国的战略方针》宣称,中国“未能尊重在《联合公报》中的承诺……迫使美国继续援助台湾军队,以帮助其维持可靠的自卫能力,确保该地区的和平与稳定”。


在渲染所谓中国大陆对台“军事威胁”方面,拜登政府的做法与特朗普政府如出一辙,甚至有过之而无不及。2021年3月,美日举行“2+2”部长级磋商,双方都宣称“中国的行为更加咄咄逼人了”,并决定合作反击中国“破坏”稳定的行动。国防部长奥斯汀宣称,中国是“美国国防部迫在眉睫的挑战”。2021年4月,美国国家情报总监艾薇儿·海恩斯(Avril Haines)向国会提交报告称,“北京将会迫使台湾走向统一”,“随着北京加紧把台湾描绘成国际上的受孤立者且其经济繁荣依赖于大陆,随着中国继续在台湾周边地区增加军事行动,摩擦将会增加”。美国政府及台湾当局大肆渲染中国大陆对台“军事威胁”的做法,已大大恶化了中美关系和两岸关系氛围。可以预见,未来美国会继续鼓噪中国大陆对台湾地区的“军事威胁”,这将进一步加剧台海紧张局势。


(三)“台独”势力将继续诋毁中国大陆形象,冲撞大陆底线


2021年5月,蔡英文参加“哥本哈根民主峰会”并发表演讲,呼吁全球“民主伙伴”团结合作,应对“威权国家势力的扩张对民主价值的威胁”。2021年8月,蔡英文在接受日本《文艺春秋》月刊专访时表示,鉴于香港的状况,民进党当局绝不接受“一国两制”方案。2021年10月,蔡英文在《外交事务》(Foreign Affairs)杂志撰文,大肆宣扬“中共威胁”。从2021年1月到2021年10月末,台湾当局“驻美代表”萧美琴先后在《外交家》、日本共同社、美国国家公共广播电台、彭博电视台、《国会山报》《外交政策》《国家利益》、英国杂志《单片眼镜》(Monocle)、《华盛顿邮报》《政治报》、印度新闻频道9台以及《芝加哥太阳报》等接受专访或发表文章。台湾地区领导人蔡英文、涉外部门负责人吴钊燮等也多次接受媒体采访、发表文章,或参加国际论坛。这些举动的核心内容是推动“价值观外交”,宣扬台湾的“民主”,渲染大陆的“打压”和“军事威胁”。在两岸陷入消极互动的状态下,未来台湾当局还会继续利用各种机会推动“价值观外交”,大肆渲染大陆在制度和价值观方面的“威胁”,歪曲中国共产党和中国政府的形象,拒绝“一国两制”,冲撞大陆的底线。


(四)台湾当局将继续“深耕”美国社会,强化美台地方和民间互动


“深耕”美国社会一直是台湾当局对美工作的传统“优势”,也是体现美台关系的一个重要方面。台湾当局“深耕”美国社会的努力已取得一些明显进展。美国西弗吉尼亚州参议院于2021年3月通过的第19号决议案和西弗吉尼亚州众议院于2021年4月通过的第25号决议案,都肯定其为“东亚民主的灯塔”,重申与台41年的“友谊”,赞扬台湾的防疫成果,支持与台湾当局签订“双边贸易协定”,并支持台湾参与世界卫生组织、国际民航组织、联合国气候变化框架公约及国际刑警组织等国际组织。2021年6月,特拉华州参议院和众议院分别通过决议案,也要求美国与台签订“双边贸易协定”,并支持台湾参加上述国际组织。2021年10月13日,“全美议会交流理事会”(ALEC)将39个州的215位议员支持美台谈判签订“双边贸易协定”的联署信送到白宫,呼吁拜登总统尽快与台谈判签署“双边贸易协定”。2021年12月,“全美议会交流理事会”通过“敦促美国大学把中国语言项目从中国大陆转移到台湾地区”的决议案,该决议案“鼓励美国高等教育机构把中国语言和文化项目转移到台湾,以促进美国的国家安全利益,加强美台联系,推动营造良好的学习环境,以提升美国学生的汉语水平。”在此前的2021年10月,哈佛大学已决定从2022年起将其与北京语言大学联合创办的暑期中文学习项目“哈佛北京书院”(Harvard Beijing Academy)转到台湾大学,并改名为哈佛台北书院。2021年12月,台湾中山大学与美国西弗吉尼亚大学签署了“台湾优华语计划”(Taiwan Huayu BEST Program)合作协定,正式开启双方“华语教学”合作。


囿于中美建交以来两国关系的历史和现实,台湾当局在发展与美国的“官方”关系方面虽然不得不表现得比较克制,但依然会继续大力推动与美国地方政府、非政府组织等的互动,以此来促进台美实质关系的发展。


(五)美国国会将继续推动涉台立法行动,影响美国对台政策


拜登政府执政以来,美国国会两党议员提出了多项涉台议案,包括《2021年世界卫生组织责任法》(World Health Organization Accountability Act of 2021)、“防止台湾遭侵略法案”(Taiwan Invasion Prevention Act)、“台湾声音法”(Taiwan Voice Act)、“世界卫生法”(World Health Act)、“台湾奖学金法”(Taiwan Fellowship Act)、“台湾优待法”(Taiwan PLUS Act)、“2021年再保证承诺法”(Reassurance on Commitments Act of 2021)、“2021年与台湾关系强化法”(Taiwan Relations Reinforcement Act of 2021)、“台湾外交审查法”(Taiwan Diplomatic Review Act)、“2021年台湾防卫法”(Taiwan Defense Act of 2021)、“台湾和平与稳定法”(Taiwan Peace and Stability Act)、“台湾伙伴关系法”(Taiwan Partnership Act)、“促进与台湾关系法”(Promoting Ties with Taiwan Act)、“台湾预先通关法”(Taiwan Preclearance Act),以及“2022年制裁侵略民主台湾者法”(STAND with Taiwan Act of 2022)等。这些议案涉及美台政治、安全和经济关系及人员与文化交流等非常广泛的内容。更有甚者,还有议员提出决议案,要求美国总统放弃一个中国政策,承认“台湾是一个未受中华人民共和国管理或包含在其领土之内的独立国家”的现实,并与之建立“外交”关系等。


尽管这些议案大多未成为法律,但透过美国国会议员提出的这些涉台议案或决议案所关注的问题和内容,可以充分认识到国会对美国政府对台政策的影响,也可以体会出其对美台关系走向的影响。鉴于以上多种因素,预计美国未来将在各领域、各层次进一步深化美台实质关系,而且手段可能会更加多样化。美国国会也会继续通过立法活动影响行政部门决策,对美台关系施加影响。美台双方在这些问题上的动向,都需要予以密切关注。


结语


实际上,从政策框架来看,美国历届政府的对台政策保持着高度延续性。但是,随着中美关系、两岸互动、美台关系及台湾岛内政治生态的发展和变化,美国对台政策的实质正在发生根本性的变化。虽然美国政府一再宣称坚持一个中国政策,但其政策已越来越空心化。拜登政府执政以来从多方面推进和深化美台实质关系的做法,进一步呈现出这种趋势。


当前,美国对华政策整体比较负面,竞争性增强,合作空间被进一步压缩。美国对华基本认知在很大程度上已经定型和定性,改变将非常困难。美国“和平地阻滞中国大陆和台湾统一”的战略目标与中国追求国家统一的目标存在根本性矛盾。这种矛盾将进一步加剧中美之间的不信任,破坏台湾海峡的稳定,制约中美关系的发展,并持续考验中美两国“管控竞争”的智慧。

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本文责编:陈冬冬
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