贾康:财政政策、政策金融与房地产税等问题

选择字号:   本文共阅读 178 次 更新时间:2022-07-20 17:35:24

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贾康 (进入专栏)  

  

   本文系贾康先生在浙商证券2022年度峰会上的发言(2022.7.13)

  

   尊敬的浙商证券吴董事长、平安银行胡行长等各位到会领导,尊敬的到会各位嘉宾、各位专家、各位业界朋友,大家好!

   我的发言,首先从当下稳经济大盘这方面各位关心的财政政策说起。财政政策在中央政治局会议上,有了一个过去大家没有特别深刻印象的概念,叫做“财政增量政策工具”。在政治局会议之后,财政部的领导5月中旬表示(这是许宏才副部长在一个公开场合所讲),“财政部将抓紧谋划增量政策工具,加大相机调控力度,把握好目标导向下政策的提前量和冗余度”。这几句话,是照抄了中央政治局会议新闻通稿里的表述,接着说,“要更好发挥财政对宏观经济的调节作用,扎实稳住经济,努力实现全年经济社会发展预期目标,保持经济运行在合理区间”。这里涉及的“合理区间”等关键词,又是延续了从去年年底中央经济工作会议到现在,决策层、管理部门反复强调的大思路,即坚定不移贯彻经济建设为中心党的基本路线,聚精会神抓好发展硬道理,使我们的经济运行不脱离合理区间。言下之意,现在碰到的冲击和威胁,就是有可能滑出合理区间。6月,财政部刘昆部长在人大常委会做关于上一年度财政决算情况汇报的时候,又再次重申了财政管理部门这个贯彻中央方针用好财政增量政策工具的基本态度。

   这个财政增量政策工具的概念,显然是对应于稳经济大盘迫切需要的。在现实生活中,具体而言至少有已经非常明确的这样几项。第一,是两会上在政府工作报告里明确表述的,今年对于企业层面的减税降负,重头戏是大规模的留抵退税。4月份报出来的数据,是当月已经冲减了八千亿的收入,在国务院33条措施出台以后,又增加了这方面的总规模,从年度安排的1.5万亿元提高到1.64万亿元。这对于有关的企业来说,是真金白银——留抵退税的资金回到手里了,那当然就是一个钱抵一个钱用,这是一个很实的措施。另外一项,今年新增地方政府专项债3.65万亿,据信息披露,跟去年绝对量是持平的。在5月15日的时候看到,已经发行了1.5万亿,还在抓紧安排,那时已经安排了超过1.1万个相关项目,而且其中有1200亿元明确地说,用作重大项目的资本金。现在听到的说法,地方专项债还要加快进度,不排除把明年的地方专项债的可用额度实际上提前到今年来安排。对这个“用作重大项目资本金”我是比较看重的,跟有的朋友关心的“政策性金融”这个概念有关。这种专项债资金是带帽下达的,对应于具体已确定的项目,把它打入这个项目的资本金是什么意思呢?就是要产生乘数和放大效应,提高这个项目的资本充足率,于是就可以增信,更好地去对接银行的贷款和其他金融机构可能给予的支持,这也是一个在机制上我觉得值得进一步积极探索的、带有创新意味的、发挥专项债功能的亮点。还有就是增加企业的纾困补助,这在各个具体地方政府辖区之内,要有针对性。全国而言,并没有说具体数量上它是怎样的总规模而如何切块下达,各个地方政府层面首先要根据具体情况,运筹资金并提高操作水平。但总体上,这是增量政策里重要的一项,针对着企业的纾困,特别是针对着大量的小微企业他们怎么样摆脱困境——疫情冲击之下很多企业的生存已经成了非常明显的问题。所以,这也是增量政策里有针对性的一个重点。

   还有,我认为显然财政增量政策要更加积极地着力来推进政府和社会资本合作(PPP)。另外在基础设施领域里,REITs这个固定资产信托投资基金的试点也已经有了,虽然规模并不太大,但显然是个新生事物,还要继续运用这种创新形式,引入更多的民间资金来支持投资。中央政治局在不久前针对现实问题给予指导所作的通盘安排里,专门有关于PPP的一个明确的支持性表态。显然在2014年以后,PPP作为国务院所强调的创新重点,在波动式发展的过程中间,现在基本的态势是它需要迎来一个发展的高潮。这一点可以化解很多地方层面、企业层面的困惑:PPP前面有过发展,看起来很有声势,后来又感觉有很多社会疑虑甚至负面评价,一些地方工作层面的同志甚至说PPP是不是要被叫停?我作为研究者一直在讲,PPP创新在中国是势在必行的,波浪式发展符合客观规律。现在大家要有这个意识:种种的主客观因素合在一起,PPP这样一个创新重点已被更加强调,这也是有它在当下的现实针对性的,而且它一定会对接更长远的中国超常规发展过程。所谓“中高速的发展”,和美欧日相比就是高速。如果我们能够维持在5-6%的运行速度区间之内,将是美国最满意的经济增长速度的两倍,是欧洲和日本觉得已经相当满意的增长速度的三倍,甚至更高。

   前面我列举的这些财政增量政策的几项,我觉得都是非常确定的,业界的朋友们可以继续关注。另外还有一些带有不确定性、也是朋友们问题清单上所提到的:当前疫情很有压力,最近两天也有一些消息是说有些地方出现新的中高风险区域,显然今年疫情导致的收支缺口是相当可观的。李克强总理已明确地说今年疫情造成的经济损失,不低于疫情突发的2020年,这个判断我觉得符合我们一般的观察和感受。要说现在特别精确的数字,谁也拿不出来,但显然看到各个地方政府,大量的抗疫开支不得不花出去。这个缺口怎么弥补?这就涉及到是不是要发行抗疫特别国债。我参加了一些讨论,比较直率地说一说自己观察到的情况,应该讲在体制内的意见中显然有两种趋向,一种叫审慎,另外一种叫积极审慎。在审慎前面加了积极二字,那这个意思就是说要特别重视这个事情,争取早定下来。不久前有同志是说还应该再等两个月看一看。我不同意这样看法,再等两个月那就等到8月末了,那时如再做决策,今年只剩下一个季度多一点的时间了。我自己探讨性的看法,是认为既然今年疫情造成的损害不低于2020年,已经有前面2020年基本上应该得到肯定的一万亿抗疫特别国债发行的先例,现在我们为什么不在稳经济大盘的组合拳里,更积极地来运用这个抗疫特别国债的操作方式呢?这是所谓政策冗余度、增量政策可选项里,很明显的一个重点选项。特别国债过去已经有过几次发行经验可以总结。1998年预算调整方案推出的同时,就有这个特别国债,解决的是工农中建当时怎么样在全球对他们怀疑“技术上已经破产”的情况下,为站稳脚跟所做的一个很好的操作。在2007年,是中国为支持我们主权财富基金发挥在国家战略层面贯彻国家意志的功能,又是发了特别国债。在2020年特别国债发行里,新特点是什么?它的用途多样化了,至少三大方面:一个是弥补突然发生的数目可观的抗疫紧急支出;另一个是要在解救大量小微企业生存危机的层面上,以中央直达基层的方式,作为财政贴息资金,配上商业性的银行贷款,让这些小微企业能够活下来,他们活下来的意义实际上就是解决已普遍说到的民营企业提供中国新增就业达90%以上的支撑力,这是关系到基本民生、基本社会稳定和谐的非常重要的政策要点,需要有抗疫特别国债的资金支持(后来说用了两千亿以上的资金来做财政贴息);第三个用途,就是为支持全局、对当下有扩大内需意义、未来有优化结构提高经济增长后劲意义的一些重点建设项目给予资金加码。至少是这三大方面的用途。我认为今年咱们讨论,这个抗疫特别国债是不是至少可以援引2020年的经验,也发个一万亿,也是这三大方面的用途?如果再高一点儿,我觉得也未尝不可,后面我还专门要说到安全这个方面,怎么认识风险防范的问题。如果把这样的一个事情想明白了,我不觉得只强调审慎而不讲积极有充分道理。在中国公共部门负债可用空间明显还相当可观的情况之下,我个人是建议积极考虑发行抗疫特别国债的。当然现在已经马上要迎来上半年数据的发布,二季度情况如何,有了数据以后我们可以进一步跟踪来看看各个方面的态度,和上面决策层的口风。

   还有跟这个抗疫特别国债相类似,有另外一个增量政策的内容,就是要不要做预算调整方案?特别国债是特殊的处理,它不表现为提高赤字率,资金是放在基金预算里处理的。当然这也说明,对赤字率这个事情大家不要把它看得过于呆板,它只是政府在防范公共部门资金风险方面的一个基本态度的表现。真正中国的赤字率到底跟国际口径怎么对比,有大量的专业工作要做。我们得说中国现在官方宣布的赤字率,一般在学界认为是不好直接拿到国际上去做对比的,很多的研究者认为我们这几年所说的3%出头、或者今年说的2.8%左右,跟国际上相对比,中国真实的赤字率水平是要抬高的。抬高多少?官方不会回应,不会给你学者的看法做出什么样的进一步的资料披露和讨论。但是我们可以知道,赤字率高一些,虽会有风险防范的问题,但绝对不是说我国现在已到了安全空间已十分紧张的状态了。预算调整方案,会涉及赤字率的提高,比较典型的就是1998年朱镕基同志正式出任总理,刚刚在两会上宣布一个确保(当年8%的经济增长速度目标必须确保)之后,发现宏观数据不对头,亚洲金融危机的冲击大大超出原来的预计。所以,那个预算调整方案包括发行长期建设国债,是有别于特别国债的另外一项,反映在赤字率上。以这样一个资金动员的机制,来扩大内需,抗御金融危机的冲击。今年在这方面,我认为也应该积极考虑。但现在还是信息不明朗,虽然有些研究者也在反复提到这个事情,官方到底怎么样来给出他们的最后决策,我们也只能等待二季度数据出来以后,来作进一步的判断。

   还有,就是中国的基建投资是否加码?有的研究者注意到,我们政策性银行的专项建设债,是不是可以再多发一些?像国开行,它不吸储,但是以实际上的准国债这种形式,以有政府背书的特殊的金融债来筹集资金。他们的这种资金如果作为专项建设债,跟那个地方专项债,其实有异曲同工之妙,这个方面也可以进一步探讨。还有很多朋友都在议论,消费券是不是应该积极考虑?2020年很多地方政府层面,在中国场景之下的消费券,主要还是政府促销性质:地方政府促销所给的补贴资金来源,我认为可以说就是流转税的提前预支——通过这种政府补贴促销,使一批企业能够活下来继续运营,而且也形成了当时和未来合在一起的政府手里可收的流转税,只要这个企业能活下来,能够运行,无论它是盈利还是亏损,首先它要交增值税,这种流转税到了政府手里,当然就是财力来源,通过这种提前预支地方政府层面自己掌握的增值税里的一部分,对于整个经济稳住大局、托升景气水平,显然是有意义的。但是总体来说,这种意义也不是决定性的,是可选的一种辅助性的手段。今年大家议论了很多,但实际操作现在听到的案例不多,我们也可以继续观察。还有人说是不是重点对于汽车和家电来促销,也可以运用消费券的方式。我们过去有家电补贴这样的先例,这个方面要看决策层面到底怎么样考虑了。这是简要所说的所谓财政增量政策里可能的基本内容——确定的和需要讨论、需要继续观察的。那么它的意义,肯定是扩大内需,促进六稳、六保,支持企业,改善民生,优化结构,提升资金的综合绩效。在全局来看,就是增强我们经济社会发展的后劲和可持续性,支持中国在新阶段形成高质量的可持续性发展新局面。

它的相关的风险因素,要简单说一下。我前面已经说到“赤字率”这个概念,还有跟它相关的一个公共部门负债率。赤字没有其他资金来源去弥补的时候,就只有发债来弥补了,中国这方面已经跟国际惯例对接,在朱镕基同志任上以人民银行法明确切断了财政部门向央行透支和借款这个通道。如果说财政要弥补赤字,没有别的可动用资金来源的时候,那就是增加对于市场来说以规范意义发行的公共部门债券,现在既包括国债,也可能包括地方债。这些公债形成的公共部门负债率,也是一个重要的风险观察指标。在欧元区他们签马约的时候,给了两个具体的量值:赤字率是不高于3%,公共部门负债率是不高于60%(指的都是跟GDP的对比)。这两个相对数为具体的财政纪律控制目标,可以称为是一种预警线——已经形成的欧洲货币联盟,跟它匹配的实际上必须有财政联盟,这样利益的调节中相互间才大体上有一个可信任度。这个3%和60%,有人称为国际公认的警戒线,不妥,国际上并不公认。(点击此处阅读下一页)

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