陈洁:行政协议中行政主体资格的审查——以房屋征收补偿协议为例

选择字号:   本文共阅读 433 次 更新时间:2022-07-19 13:23:25

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陈洁  

   摘要:  在融入私法色彩的行政协议中,行政一方时常借由代理的方式订立协议,而考察我国目前实践,代理组织以自己名义签约的现象大量存在。此时,对行政主体资格的审查,应包含四项内容:代理权的可授予性、被代理组织的权利能力、代理组织的行为能力、是否存在正式的代理权授予行为。另外,在裁判中还需论证,未显示法定有权机关的名义对协议私主体的利益状况不构成影响,以解释允许代理显名原则发生例外的理由。事实上的行为主体与法律上的责任主体相分离,二者都是行政协议的“实施主体”。导致行政协议无效的“实施主体不具有行政主体资格”的情形,应解释为:事实上的行为主体不具有相应的行为能力,即相应的资质或条件;或法律上的责任主体不具备权利能力,即行政主体资格。

   关键词:  行政协议主体;征收补偿协议;《行政诉讼法》第75条

  

   一、问题的提出

  

   行政主体资格,在我国的立法上被作为决定行政行为效力状态的重要因素[1],在学理上则是与行政职权相勾连而加以塑造[2]。在司法审查中,没有法律、法规、规章授权的内设机构以自己名义独立对外作出行政行为,通常会被认为是欠缺行政主体资格,依据《行政诉讼法》第75条,应当作出确认无效的判决。[3]而在行政协议中,行政一方作为协议主体之一,其主体资格与协议效力状态的紧密关联,被行政法律规范和民事法律规范双重确认。

  

   考察我国实践,行政协议中行政主体资格存疑的情形不在少数,并在争讼率最高的房屋征收补偿协议 [4](以下简称“征补协议”)中得到集中呈现。市、县级政府或其确定的房屋征收部门,是《国有土地上房屋与征收补偿条例》(以下简称“《征补条例》”)第25条所确定的征补协议行政一方。但是,实践却打破了这种立法设定,没有法律、法规、规章授权的内设机构或者受委托的组织,以自己的名义订立协议的现象大量存在。被设立或者被委托的组织是否具有行政主体资格,在司法实务中认定不一,甚至最高人民法院的裁判也不能明晰说理。在认定被设立或被委托的组织不具有行政主体资格的案件中,又试图通过《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》第20条的规定[5]来转换行政诉讼被告,从而避开协议无效的后果,然而该思路在既有的行政法理和合同法理上都无法得到妥善的解释。

  

   诸多矛盾指向了一个原初性的问题——行政行为的法律规则在行政协议中可否直接适用?具体而言,行政法中的行政行为实施主体须具有行政主体资格的规则,可否直接适用于征补协议?若不能直接适用,该作出怎样的调适?这些问题尚无明确的规范指引,却又是审判实践的迫切追问。行政协议理论的细化研究,是其在实践中得到有效适用的前提。[6]对这些细化问题的研究,不仅会为审判实务提供更加清晰的思路,也将增益于学理体系的建构及最终完善。

  

   二、行政主体资格瑕疵的案型及裁判

  

   注意到各地区的行政与司法实践的分歧集中呈现在最高人民法院的裁判中,即使是同一案型,最高人民法院内部在裁判思路及结论上都少有共识,因而颇有研究的趣味和意义,故在选取行政一方主体瑕疵的案件时将审理法院的层级固定在最高人民法院。于是,在“北大法宝”数据库中,筛选出10份[7]裁判文书。并按照订约主体进行类型化,得出两类订约主体:被设立的组织(以下简称“被设组织”)、受委托的组织(以下简称“受托组织”)。

  

   (一)案型Ⅰ:被设组织以自己名义进行签约

  

   市县级政府、房屋征收部门甚至开发区管理委员会[8]设立隶属于自身的行政组织,由其具体负责某一区域内的征收与补偿工作,这些被设组织在各地叫法多样,常为冠以征收、征补、征拆、旧城改造等之名的办公室、中心、所等。在征补协议订立时,它们常常以自己的名义订约。案例I-Y:1-2、I-N:1-5 [9]属于此种案型,关于被设组织是否具有行政主体资格的问题,存在两种审判态度,说理过程也有较大差异。

  

   1. 被设组织不具有行政主体资格的裁判思路

  

   案例I-N:1中县政府设立办公室,案例I-N:2、4中当地的房屋征收部门设立隶属于自身的行政组织,案例I-N:3、5都是管委会下设某一行政组织的情形。

  

   首先,关于协议的签订主体,案例I-N:1-5均明确认为系被设组织与被征收人。其次,关于协议的责任主体,又都认为并非实际订约的主体,而是设立该组织的主体,二者是委托关系。但是,关于委托关系的认定,各个案件的依据不一。从裁判文书的文本来看,案例I-N:2依据的是当地机构编制委员会的文件规定;案例I-N:3、5依据的是《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第21条的拟制性规定;案例I-N:4则依据《征补条例》第4条、第5条,将被设组织定性为受房屋征收部门委托的“房屋征收实施单位”;案例I-N:1在文本中并未明确,表现出一种直接认定的态度。最后,在被设组织是否具有行政主体资格问题的认定上,案例I-N:3、5明确指出被设组织不具有行政主体资格。案例I-N:1、2、4虽未明确,但鉴于其认为设立该组织的行政机关才是具有相关职权的行政主体,亦可推断出否定被设组织的行政主体资格的态度。

  

   2. 被设组织具有行政主体资格的裁判思路

  

   案例I-Y:1-2都属于县级政府设立办公室的情形,判决都明确认为被设组织具有行政主体资格,而且审理思路也相似,即都是将该办公室定性为“房屋征收部门”。

  

   案例I-Y:2有更加详细的说理,其认为《征补条例》第4条第2款中的“房屋征收部门虽然是由‘市、县级人民政府确定’,但其职责并非由市、县级人民政府授权,也非由市、县级人民政府委托,其和市、县级人民政府一样,都是在该条例的授权之下以自己的名义履行职责。”此外,案例I-Y:2还指出,依照《征补条例》第12条第2款的规定,在县政府因涉案建设项目而作出房屋征收决定前,征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用,因此征补办有能力履行协议所约定的给付义务,具有承担法律责任的能力。

  

   (二)案型Ⅱ:受托组织以自己名义进行签约

  

   除了设立行政组织之外,还存在委托其他组织具体实施征收补偿工作的情况。从目前的样本来看,委托的对象主要有专门公司和下级政府两种形式。当委托对象是公司时,不会肯定其行政主体资格;当委托对象是下级政府时,则倾向于肯定其行政主体资格。同样是委托关系,似乎隐含着依据受托主体的身份来决定其是否具体行政主体资格的观念。

  

   1. 受托组织不具有行政主体资格的裁判思路

  

   案例E-N:1中,县国土资源局委托城建公司,由其负责被征收区域内的补偿安置工作。最高人民法院依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款、《征用土地公告办法》第11条和第12条第1款,认为“市、县人民政府土地行政主管部门是集体土地征收补偿具体实施主体,依法具有订立征收补偿安置协议法定职责”。“本案系集体土地征收,依法应当由县国土资源局组织实施相关具体补偿安置工作”,亦即否定被委托组织的行政主体资格。在城建公司与国土资源局的关系上,认为城建公司是受县国土资源局之委托,与被征收人订立补偿安置协议。

  

   2. 受托组织具有行政主体资格的裁判思路

  

   案例E-Y:1-2都属于上级政府委托下级政府具体负责征收补偿工作的情形。在案例E-Y:1中,最高人民法院认为,“依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第4条第1款,市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作,本案中,乡政府受区政府的委托,有权具体实施涉案土地的收回及补偿事宜,故本案不存在行政行为的实施主体不具有行政主体资格的问题”。亦言之,肯定了乡政府因为县级政府的委托而具有了行政主体资格。

  

   案例E-Y:2是县政府委托镇政府订约的案件,最高人民法院论证“镇政府具有签订补偿安置协议的行政主体资格”时,采取了一种层层“让步”的说理。首先,根据《土地管理法》第46条第1款以及《土地管理法实施条例》第25条,认为“乡镇一级政府也确实不是国家征收土地以及进行征地补偿、安置的实施主体”。然后,退一步提出:“但是,行政权力可以委托”,本案中,县政府依法属于征收土地方案的组织实施部门、补偿安置方案的批准部门,其通过制定《太和县城市规划区内集体土地征收房屋拆迁补偿安置暂行办法(修订)》,委托被征收土地范围内的镇政府具体签订补偿安置协议,更有利于相关工作的开展。最后,为了解释受托组织以自己名义签约的现象,又退一步提出:“虽然一般认为,受托主体接受委托后仍应以委托主体的名义实施行为,但只要委托主体不是转嫁责任,对委托予以认可,并能承担法律责任,人民法院可以认定委托关系成立。”

   表1:相关裁判的整理

  

  

  

   三、裁判思路在释义学框架内的检视

  

   进一步整理前述判决,可以发现的是,就被设组织的法律地位而言,存在“行政法规的授权”与“受有法定订约权机关的委托”两种类型,“授权说”肯定被设组织的行政主体资格,而“委托说”则否定;就受托组织的法律地位而言,虽然都采“委托说”,但是对既有法理出现诸多突破。

  

   (一)“授权说”:限于被设组织确是房屋征收部门

  

   《征补条例》第25条第1款明确规定:“房屋征收部门与被征收人……订立补偿协议。”依据第4条第2款的规定,“房屋征收部门”是由市、县级人民政府确定的、负责组织实施其行政区域内房屋征收与补偿工作的行政组织。依据体系之内的文义解释,房屋征收部门在签订征收补偿协议的事项上,能以自己的名义对外行使签订协议的行政权,并能独立地承担因此而发生的法律责任。房屋征收部门属于行政机关,在征补协议签订事项上构成适格的行政主体。

  

案例I-Y:1-2中的征收办与征补办都是隶属于当地县级政府的行政组织。从最高人民法院在两份裁判文书中的审判思路来看,存在将征收办与征补办定性为“房屋征收部门”这一隐含前提,然后再说明“房屋征收部门的职权来源和市、县级人民政府一样,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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