周渝舜 徐树:国际投资协定与国际劳工标准的衔接机制

选择字号:   本文共阅读 74 次 更新时间:2022-06-11 17:47:15

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周渝舜   徐树  

   内容提要:如何在国际投资协定中纳入和整合劳工标准等非投资利益,是国际投资规则发展的新趋势。投资协定与劳工标准的适当衔接,有助于平衡投资利益与劳工利益,实现经济和社会的可持续发展。现有国际投资协定中与劳工标准挂钩的条款仍存在结构性缺陷:在实体规则方面,主要侧重对东道国减损劳工标准行为的规制,忽视了对东道国劳工政策空间的保障;在履行机制方面,投资者可通过投资仲裁机制挑战东道国劳工政策,而与劳工政策休戚相关的劳动者却缺乏相应的程序权利。因此,有必要对投资协定与劳工标准的衔接路径进行系统性调整。中国作为双向投资大国,理应积极参与和引领国际投资规则的制定,为解决投资保护与劳工保护的失衡问题贡献中国方案。

  

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   劳工标准与贸易议题的挂钩尝试由来已久。①与此不同,劳工标准与投资议题的规则关联还处于起步阶段。长期以来,国际投资协定并不关注劳工标准等非投资议题②,投资议题和非投资议题往往在不同的规则领域中予以规定。③然而,随着经济全球化的发展和可持续发展理念的推广,投资要素日益介入劳工、环境、安全、卫生等非经济目标的规则领域。如何在国际投资协定中纳入和整合劳工标准等非投资利益,成为国际社会的关切。中国作为全球第二大对外投资国家和第二大外商投资国家④,如何协调国际投资与劳工标准备受国际社会的关注。本文将深入剖析投资协定与劳工标准挂钩的理论基础,系统研判投资协定与劳工标准挂钩的国际趋势和制度特征,并在此基础上探讨中国的因应策略。

  

   一、投资协定与劳工标准挂钩的价值导向

  

   (一)国际投资的可持续发展要求

  

   可持续发展作为一项国际法原则,整合了经济发展、社会发展和环境保护三个维度。⑤伴随着可持续发展原则的法律化,有关可持续发展的条约实践也逐渐从环境资源向贸易、投资等诸多领域延伸。吸引和保护国际投资对于促进国家经济发展而言至关重要。但是,脱离规制的国际投资活动也可能会威胁东道国社会福祉、破坏东道国环境资源,不利于东道国可持续发展。传统上,国际投资协定被视为促进和保护投资的法律工具,协定对于劳工、环境等非经济目标往往避而不提。此种做法不可避免地限制了东道国确保国际投资有助于可持续发展目标的政策空间和规制能力,因而引发了国际投资协定的“可持续发展危机”。⑥有鉴于此,越来越多的投资协定开始明确列出可持续发展的政策目标。

  

   尽管如此,国际投资协定对可持续发展目标的宣示和确认在多大程度上确立了可持续发展的权利义务仍不无疑问。一方面,投资协定对可持续发展目标的提及主要体现在协定前言中,而且投资协定通常将可持续发展目标与诸项经济目标并列。另一方面,投资协定并未阐明可持续发展原则的权利义务内涵,协定对可持续发展的简单提及能否影响缔约国间的权利义务配置,将取决于协定的解释和适用实践。⑦在此背景下,如何进一步推进国际投资协定的可持续发展转型成为国际社会的重要关切。⑧为了让抽象的可持续发展原则“落地”,有观点建议将可持续发展目标与劳工、环境等具体议题融合,通过劳工、环境等特别条款赋予可持续发展具体的权利义务内涵。由此可见,投资与劳工、环境等议题的挂钩,有助于进一步推进可持续发展原则的具体化。劳工标准是国家经济和社会政策的重要组成部分,制定和实施恰当的劳工标准应属可持续发展原则的内在要求。通过牺牲劳工标准吸引和保护投资的做法是不可持续的。为了避免重投资保护而轻劳工保护,可以通过投资规则与劳工标准的适当挂钩进一步强化可持续发展原则的指引性和可执行性。

  

   (二)劳工标准的经济属性与社会属性

  

   投资协定与劳工标准挂钩的诉求还源于劳工标准的双重属性。劳工标准的经济属性重在维护公平竞争,而其社会属性则旨在维护劳动者的合法权益、促进社会正义。⑨推动投资协定与劳工标准的适当挂钩,有助于平衡劳工标准的经济和社会双重属性。

  

   随着经济全球化的推进,劳工标准越来越多地与贸易、投资等议题产生制度联系。经济学理论认为,劳工成本的高低会影响一国吸引外商投资的竞争优势,更低的劳工成本可以让企业以更低的价格出口商品,因而也更利于吸引外商投资。这可能促使国家之间竞相降低劳工标准,引发劳工标准的“底线竞争”。不少学者即以“底线竞争”假设为依据,认为有必要将投资规则与劳工标准挂钩,防止国家通过降低劳工标准获得吸引投资的不正当优势。此外,也有观点从劳工标准的人权属性和普适性理论角度论证劳工与投资挂钩的理论依据,主张促进和保护投资不能以牺牲劳工基本权利为代价。⑩然而,劳工标准的底线竞争假设和普适性理论并非毫无争议。底线竞争假设的问题在于,低劳工标准在多大程度上能够影响贸易和投资并无确切的实证数据支撑。片面依赖底线竞争假设,将使劳工标准沦为保护主义借口。劳工标准的普适性理论也难以得到广大发展中国家认可,事实上不同国家的劳工标准存在很大差异。过分强调普适性理论,可能使其成为发达国家向发展中国家输出劳工标准的工具,站在发展中国家的立场,劳工标准的普适性理论可能不过是其政治和经济诉求的理论掩饰。劳工标准越来越成为西方国家对发展中国家的新型贸易壁垒(11),是以劳工保护为名义的贸易保护主义。(12)西方国家的劳工标准主张,实质上是将国内矛盾转嫁给作为发展中国家的贸易伙伴,抬升发展中国家的劳动力成本,减轻西方国家劳工的竞争压力。(13)可以说,近年来贸易、投资协定与劳工标准的挂钩,往往沦为西方国家维护自身经济和政治利益,干涉发展中国家生存权、发展权的政治工具。(14)

  

   美国、欧盟是主张投资与劳工挂钩的主要推动者,美国主要将劳工标准视为经济层面的竞争优势问题,而欧盟更强调劳工标准的人权属性和普适性理论。(15)虽然理论主张有所差异,但是两者推动贸易投资协定纳入劳工标准条款的利益诉求并无不同,其主要目标均在于确保贸易投资伙伴不会以降低劳工标准的方式获得竞争优势。美欧投资协定中的劳工标准条款通常规定,缔约一方不得为鼓励投资而降低劳工标准,该义务适用于所有投资,而非仅限于来自缔约另一方的投资。这是因为,缔约一方针对非缔约方投资而降低劳工标准,会让缔约另一方的投资处于不利的境地。有学者曾尖锐地指出,美欧投资协定中劳工标准条款的目的是防止对己不利的不当竞争,而非真正意在保护劳工。(16)劳工标准条款更多地被用来防止东道国获取竞争优势,或者作为人权话语压制东道国。就此而言,美欧投资协定与劳工标准的挂钩在很大程度上仍源于其经济和政治诉求,并未真正实现劳工标准经济属性与社会属性的平衡。因而,从投资与劳工挂钩的应有价值导向来看,既要推动国际社会强化劳工领域合作,促进有利于实现可持续发展和劳工保护目标的投资,也要特别强调不得为保护主义目的而滥用劳工标准。

  

   二、投资协定与劳工标准挂钩的实体路径

  

   国际投资协定的内容主要表现为有关投资促进、保护和管理的规定,其本身并未就劳工标准设置实体性规则。投资协定不创设新的劳工标准,也不会赋予劳工新的私人权利。(17)投资协定对劳工的保护主要通过与协定以外的劳工标准进行挂钩予以实现。投资协定与劳工标准在实体规则上挂钩主要体现在保障规制空间条款、不得减损劳工标准条款、投资者义务条款以及与劳工标准有关的投资条款中。

  

   (一)保障规制空间条款

  

   规制空间条款的宗旨在于保障东道国在劳工标准、环境保护等非投资价值方面的政策空间。可以说,此类条款是缔约国试图将投资利益与非投资目标有机融合的立法尝试。在内容方面,此类条款通常并不专门针对劳工标准而制定,更多地表现为一般性地重申东道国在卫生、安全、环境、劳工保护等各类公共政策领域的规制权。在公共政策目标的列举上,不同的国际投资协定有所差异,有些投资协定明确提及劳工保护,也有投资协定并未提及。例如,《欧盟与加拿大自由贸易协定》(CETA)投资章第8.9条规定,缔约方重申其在各自领土内实现保护公共卫生、安全、环境或公共道德、社会或消费者保护或者促进和保护文化多样性等合法政策目标的权利。类似地,《环太平洋伙伴关系协定》(TPP)投资章第9.16条规定,本章不应解释为阻止一缔约方采取、维持或实施符合本章规定的措施,只要该缔约方认为该措施能够适当地确保在其领土内的投资活动对环境、卫生或其他规制目标有所考虑。应予以指出的是,投资协定对于公共政策目标的列举是非穷尽式的。即便未明确提及劳工保护,规制空间条款的宽泛表述也应当解释为包含劳工政策。尽管如此,由于其开放性表述,此类条款的作用仍有待实践验证。东道国对劳工保护等公共政策目标的规制权并非争议所在,争议焦点在于如何分配公共政策目标与投资保护目标的各自权重,而已有的规制权条款并未对此提供具体指引。(18)

  

   在重申东道国的规制权之外,一些投资协定也通过设置例外条款排除东道国公共政策措施的不法性。尽管已有的投资协定中尚未有专门针对劳工标准的例外条款,但是东道国的劳工措施仍有可能落入例外条款的公共政策措施范畴。例如,《中国与加拿大双边投资保护协定(BIT)》第33条规定,本协定任何规定不得解释为阻止缔约方采取为保护生命或健康、确保遵守与本协定条款不相冲突的法律法规所必要的措施。根据该规定,如果东道国的劳工政策措施为保护劳工生命或健康、确保与协定不相冲突的法律法规所必要的措施,则该措施不构成对协定项下投资保护义务的违反。

  

   (二)不得减损劳工标准条款

  

   与规制空间条款不同,维护劳工标准条款更多地表现为限制东道国规制权的义务性规定。理论上,东道国关于劳工标准的规制空间既包括维持或提高劳工标准,也可表现为降低或减损劳工标准。投资协定中的维护劳工标准条款目的在于避免东道国降低或减损劳工标准,而要求其维持甚至提高劳工标准。

  

就劳工标准的参照对象而言,不同投资协定的做法有差异。一些投资协定仅规定不得减损、有效实施国内已有劳工标准的义务;也有协定明确与国际标准绑定,要求遵守和执行国际公认的劳工标准,当然不同协定对于“国际公认的劳工标准”的界定可能有所不同。美国2004年BIT范本新增了劳工条款,其规定缔约双方认识到通过削弱或降低国内劳工法提供的保护来鼓励投资是不适当的,缔约各方应努力确保不得为了鼓励投资,以削弱或降低国际公认劳工权利的方式放弃或减损或者试图放弃或减损国内劳工法保护标准。其所界定的国际公认劳工权利包括结社权、组织权与集体谈判权、禁止使用任何形式的强迫或强制劳工、青少年和儿童的劳动保护,以及在最低工资、工作时间、职业安全与健康方面的可接受工作条件。“应努力确保”的表述表明,该条款仅设置了较为“软性”的义务。与此不同,美国2012年BIT范本强化了缔约国的劳工义务,规定缔约方重申其作为国际劳工组织成员的义务以及在《国际劳工组织关于工作中的基本原则和权利宣言及其后续措施》下的承诺,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:社会科学研究,2021年6月版

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