牛新春:政治极化与美国对华政策转型

选择字号:   本文共阅读 153 次 更新时间:2022-05-20 15:17:54

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牛新春  

  

   过去四年,美国对华政策经历了中美建交以来最剧烈、最复杂和最混乱的转变。同期,美国国内政治极化也达到历史巅峰。两者之间并非孤立,而是有一定的内在联系。政治极化扭曲了对华政策轨迹,对华政策分歧也加剧了政治极化。美国对华政策骤然转型并非历史必然,而是各种因素偶然聚合形成的“完美风暴”,政治极化是其中之一。2008年金融危机以来,中美实力差距持续缩小,意识形态矛盾不断加深,美国精英的忧患意识、悲情战术与草根民粹的排外情绪在特定时间点意外结合,形成了政策转型的大背景。美国政治极化程度加深,两党政治舞台上充满情绪化、煽动性的表演,构成美国对华政策突变的催化剂。特朗普特立独行的执政风格,成为对华政策转型的最后推手。如今白宫虽然易主,中美战略竞争的大背景依然如故,政治极化的恶性冲击有增无减,短期内恐怕难以看到相对稳定、理性和平衡的美国对华政策。

   1、对华政策“工具化”

   作为两党制的特点之一,政治极化在美国历史上并不罕见。通常情况下,美国政治版图是“两头小中间大”,两党选民各自的基本盘小,中间选民比重大,谁赢得中间选民谁就赢得大选。政治极化时代,中间选民纷纷回归基本盘,政治版图变成为“两头大中间小”。近几届美国大选,两党的基本盘不断扩大,“游移选民”的比例屡创新低。根据国会投票记录,目前是1789年以来美国政治极化最严重的时期,两党意识形态重叠部分从2012年开始完全消失,最“自由”的共和党议员也比最“保守”的民主党议员保守。2020年总统大选前,90%的民主党和共和党选民认为对方获胜对美国而言是一个灾难。政治极化程度史无前例,学者们开始使用“极端极化”(extreme polarization)的概念。在美国政治传统中,国家安全、对外政策属于总统职权范围,受党派斗争影响小,即便在极化时代也大抵如此。美国国会参议员阿瑟?范登堡有句名言“政治止于国境线”,意思是党派政治仅限于国内问题。然而,在“全球化”和“极端极化”的双重影响下,内政与外交的界限消失,外交特别是对华政策被“政治化”“工具化”。

   美国外交传统是通过塑造有利的国际环境,间接服务于美国人的利益。现在,特朗普和拜登都把外交同美国人的利益直接挂钩。特朗普提出“美国优先”,跳过塑造国际环境这一环节,外交直接服务美国利益。拜登则更甚,提出“外交为中产阶级服务”,跳过国际环境、美国利益两个环节,外交直接服务美国国内的一个阶级,旗帜鲜明地把阶级斗争、国内政治引入外交。2021年6月5日,七国集团财长会议通过全球税收改革方案,美国财长耶伦宣布这是“中产阶级、工人阶级的正义”。在美国当前的经济结构中,约10%~15%从事管理、技术工作的人构成所谓“超级阶级”,其他人都属于“工人阶级”,白人工人阶级多支持共和党,少数族裔工人阶级支持民主党,两党都声称自己代表工人阶级,都想壮大自己的工人阶级队伍,保护工人阶级利益成为美国外交的首要目标。

   在外交“内政化”“政治化”的进程中,美对华政策首先受到影响。特朗普时期,共和党执行带有民族主义、孤立主义色彩的外交政策,中国是美国退出世界贸易组织、联合国人权理事会等国际组织的借口。拜登上台后,民主党推行具有国际主义色彩的外交,全力修补受损的国际形象,中国又成为顺手的粘合剂、催化剂。为应对所谓的“中国挑战”,2021年3月12日,美、日、印、澳四方峰会呼吁打造一个“自由开放的印太”;为集中精力对付“来自中国的激烈竞争”,4月14日,拜登宣布美国将从阿富汗全部撤军;为对冲中国的“一带一路”倡议,6月13日,七国集团公报提出“重建更美好世界”计划;为防范中国的“制度性威胁”,6月14日,北约峰会联合声明确定了新的防御目标;为打击中国的“不公平竞争”,6月15日,美国与欧盟就航空补贴争端达成协议;为腾出手来遏制中国,6月16日,美国同意与俄罗斯就“战略稳定问题”对话……从东亚、南亚、欧洲到中东,“中国”这个词汇萦绕在美国参与的每一场国际会议的上空。

   在美国国内,政治极化使正常政治程序几近瘫痪,两党争相利用“中国威胁论”推进自己的政策主张,明指“中国威胁”、暗渡“党派私货”。特朗普利用“中国威胁论”推动右翼民粹主义的政策,增加军事开支,推卸国际义务,拥抱保护主义;拜登则借助“中国威胁论”实施左翼民粹主义的施政纲领,扩大政府职能,增加对科技、教育、基础设施、产业链的投资,增加社会福利支出。2018年10月,特朗普签署法令,成立“美国国际发展金融公司”,宣布提供600亿美元的贷款、担保或保险,帮助美国公司在亚、非、拉同中国“一带一路”有关项目竞争。这是2002年以来继“国土安全部”之后美国成立的最大联邦机构。对抗中国的海外影响,是成立这个机构的理由之一。民主党参议员克里斯?库恩斯说:“这太令我吃惊了,2015年从奥巴马时期我们就推动同样的法案,一直通不过,现在包装成针对中国的方案,立刻就过了。”美国2020财年国防授权法文本中200多次提到中国,为扩大国防预算寻找证据。2021年4月28日,拜登在国情咨文中宣布2.3万亿美元的基建计划,6次提到中国,《华尔街日报》称“美国所有政策都披上了同中国竞争的外衣”。2021年6月8日,美参议院通过“美国创新与竞争法”,投资总额达2500亿美元,以维持美国在各领域的对华竞争优势。

   于是,美国出现一种极化时代的政治奇观,只要把国内政治议题用反华外衣包装起来,最终获得多数支持的概率大大增加。炮制“中国问题”成为政治上的“终南捷径”,截至2021年5月,参众两院共有175个涉华提案等待审议。“中国问题”成为一个筐,什么议题都能往里装。2019年1月~2020年8月第116届国会任期内,参众两院共提出366个涉华议案、76个不具约束力的决议案,其中12个法案最终成为法律。

   无论是特朗普还是拜登,既受制于政治极化的大环境,也利用政治极化打“中国牌”,最终恶化了对华决策环境。在高度分化的西方世界、政治极化的美国,“中国威胁”是少数几个甚至可以说是唯一能凝聚共识的议题,“在国内创造就业,本来同中国威胁没有关系,但是华盛顿这样做可以使他们的计划看起来物美价廉。”早在2020年2月13日,自由派学者就在《外交》杂志为未来的民主党总统献策:“左派要打中国牌:外部敌人能促进国内进步”,该文断言,“自由派的反华战略不仅能维持美国繁荣、保护美国安全和延续美国理想,而且能弥合美国国内分歧。”并提醒:“打中国牌有风险,但左派不打,就会拱手让给强硬保守派。”可见,打中国牌已经成为美国两党不得不玩的游戏,是“比谁更烂”的恶性竞争。美国中国问题专家何瑞恩在题为《打中国牌》的文章中警告,想借“中国威胁论”弥合美国国内分歧的企图都不会成功,最终只会损害美国的利益。

   2、对华政策“极端化”

   国际格局正面临百年未有之大变局,美国政治极化的程度史无前例,不仅让美国国内的外交共识消失殆尽,而且使两党的外交言行不约而同地向极端化方向发展。冷战结束后,西方意识形态与美国实力共同构成国际秩序的“软”“硬”基石。近年来,美国相对实力下降,西方意识形态“内卷”,现存国际秩序面临“软”“硬”两方面的挑战。围绕这种挑战的来源、影响和对策,美国国内形成“民族主义”和“全球主义”的阵营对峙,同国内政治中的“白人优先”与“多元主义”分野互为表里。

   “民族主义”的思想根源是历史上的孤立主义,集中体现为特朗普高举的“美国优先”旗帜,其基本逻辑是:减少国际义务,专注国内建设,使美国再度伟大,最后才能恢复美国的国际领导地位。“全球主义”的思想根源是历史上的国际主义,集中体现为拜登高呼的“美国回来了”口号,其基本逻辑是:恢复美国国际领导地位,扩大国际合作,才能节约国际支出,专注国内建设,使美国再度伟大。针对美国的实力地位、面临的威胁和应对路径,双方有着截然相反的观点。根据美国“芝加哥国际事务委员会”民调,80%的共和党人相信“美国例外论”,认为美国是世界上最伟大的国家,但只有35%的民主党人这样认为;民主党人认为美国面临的五大威胁依次是:新冠疫情、气候变化、种族歧视、外国干预美国大选、经济不平等;共和党人的这一次序是:中国、恐怖主义、移民、国内极端主义、伊朗核问题。共和党强调盟友、国际组织和国际制度的消极面,视其为对手、累赘和搭便车者;民主党则强调积极的一面,视其为财富、伙伴和舞台。美国学者福山说,极化是塑造美国全球角色的唯一因素,拜登当选并不会让极化消失,美国人对外交的基本前提没有共识,对于美国应多大程度上介入国际事务也没有共识。

   政策的“钟摆效应”是美国两党制的特征之一,但是政治极化迫使政策在极左和极右两个极端之间剧烈摇摆。美国哈佛大学教授斯蒂芬?沃尔特指出,美国国内分成两个敌对阵营后,执政党往往追求最大胆、最具争议和最极端的政策,政策摇摆的频率和幅度大幅上升。例如,民调显示气候变化问题是美国最具争议的话题,78%的民主党人认为气候变化是一个紧迫问题,而79%的共和党人持相反观点,特朗普上台后退出巴黎气候变化协议,拜登上任后则立即重返。

   在对华政策上,两党不是在极左与极右之间摇摆,而是在极端强硬的方向上“一路狂奔”。根据皮尤中心民调,89%的美国人认为中国是竞争对手、敌人,表明大多数美国人视中国为挑战。但是,对于挑战的紧迫性、应对挑战的办法,党内、党派之间缺乏共识。63%的共和党人把对付中国作为优先外交目标,64%的民主党人持相反观点;53%的共和党人视中国为敌人,80%的民主党持相反观点;60%的民主党人认为关税战对美国不利,75%的共和党人持相反观点;44%的美国人认为应同中国建立密切的经济关系,53%的人则主张在经济上对华强硬;55%的美国人要求限制中国留学生,43%的人反对。但是在极化时代,这些分歧不重要了。“好人缺乏信念,坏人充满激情。”两党的激进派达成了一致,其影响远远超过占多数的务实温和派,严肃、理性的对华政策没有立足之地。任何一个政治人物,只要提到有关中国的积极信息,就会受到严厉批评。2019年5月3日,拜登在竞选期间曾谴责共和党夸大“中国威胁”,他说,“中国要吃我们的午餐吗,算了吧”;“中国不是美国的竞争对手”。随即,拜登受到党内外严厉批评,不得不迅速改口。

   第一,两党竞相无上限地鼓吹“中国威胁论”。针对中美之间的经济摩擦,2018年3月,特朗普指责中国搞“经济侵略”,1943年第二次世界大战期间美国曾用这个词形容纳粹德国的经济政策,此后美国政府再没对其他国家使用过。针对中美实力对比变化,时任美国国防部长马蒂斯鼓噪中国崛起是对“美国繁荣与安全的核心挑战”。针对中美意识形态差异,国务卿蓬佩奥多次宣称“中国共产党是当今时代的最大威胁”。拜登则更甚,2021年2月19日在慕尼黑安全会议上说,人类处在一个关键转折点,这是一个“专制与民主对决的时刻”。中国不仅是军事威胁、科技威胁、意识形态威胁和经济威胁,还是一个“全社会威胁”,在美华人学生、科学家、媒体都是“第五纵队”。这不仅仅是冷战思维,而是第二次世界大战期间出现过的战争思维。美国智库“昆西研究所”东亚项目主任史文于4月21日在《外交政策》上发文,批评美国国内广泛流行的“中国威胁论”,认为“无论从政治、经济、军事和意识形态哪个角度看,中国都没有对美国构成生死攸关的威胁”。

第二,两党都谴责对方对华软弱,甚至“通敌”。通常情况下,两党会指责对方判断失误、政策错误。政治极化时代,妥协被认为是绥靖,甚至是卖国,两党甚至指责对方通敌。美国建国初期,汉密尔顿主义者被指责“通法”,杰佛逊主义者被谴责“通英”。2016年大选后,特朗普的“通俄门”阴影挥之不去。2019年12月18日,(点击此处阅读下一页)

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