白景明:充分运用改革手段提升积极的财政政策效能

选择字号:   本文共阅读 83 次 更新时间:2022-04-08 10:13:07

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白景明  

  

   近年来,积极的财政政策不仅不断加大实施力度,而且更加强调提升效能。提升效能就是要放大积极的财政政策的乘数效应和边际效应,降低政策实施成本,控制政策实施风险,提升政策精准发力水平。显然,只有不断提升效能,才能确保积极的财政政策可持续。财政制度安排是实施积极的财政政策的基本保障条件,直接决定政策选择空间大小。财政改革是对财政制度安排进行系统性的、有的放矢的优化,会全面优化财政政策的制定和实施条件。因此,财政改革对提升积极的财政政策效能具有多重保障作用。从积极的财政政策13年实施历程可以看出:加力提效并举确保了政策效应不断放大,而在国内外形势复杂严峻的条件下能够做到这一点,根本性原因就是财政改革多点准确发力,不断向纵深挺进,由此扩大了财政政策具体措施的选择空间,形成了改革与政策有机融合、良性互动格局。

   2022年将继续实施积极的财政政策。2022年预算报告表明,实施积极的财政政策要提升效能,更加注重精准、可持续。要更加充分地运用改革手段来保持财政支出强度、保障实施规模空前的组合式减税降费政策,从而更大幅度降低政策实施成本、收缩风险扩大可能性边界、提升政策效能,最终增强政策可持续性。

   深化增值税改革拓展减负空间

   2022年政府预算推出了更大力度的2.5万亿元组合式减税降费。必须看到,这是在前期持续高强度减税而形成了需要后期消化的巨额政策成本的情况下推出的强力措施,其突出特点是以1.5万亿元的增值税留抵退税支撑2.5万亿元的组合式减税降费。

   显然,深化增值税改革是当前实施大规模组合式减税降费政策的主要制度支点。增值税是我国的主体税种,覆盖所有商品和劳务,收入位列各税种之首,占税收总额的47%左右。在减税过程中,各税种中减税额占比最高的也是增值税,同时增值税是税制改革动作最大的税种,先后实施了扩大范围、降低税率、简并税率、留抵退税等多项力度大、涉及面宽的改革。经过这些改革,增值税彻底转型为激励投资扩张的消费型增值税,且名义税率水平低于欧洲各国平均税率水平。从总体上看,前期减税主要是在税制要素调整上做文章,如下调增值税税率、提高个人所得税综合课税费用扣除额和减并级次及下调税率等。这实际上意味着后期的减税在降低税率和压缩税基方面做文章的空间已很狭窄。因此,实施更大规模组合式减税降费必须另寻制度变动突破点。从前期减税运行效果看,以增值税改革为突破口和重头戏的减税策略是科学有效的选择,值得继续沿用,但需要破解的难题是如何沿用,因为前期增值税已实施了多方面改革。《政府工作报告》宣布2022年将实施总额近1.5万亿元的增值税留抵退税。综合来看,这是使深化增值税留抵退税制度改革成为拓展减税降费政策空间并提升积极的财政政策效能的重大举措,充分表明我国运用财政政策引导经济社会发展的水平不断提升。具体分析,主要体现在两方面:

   首先,压低了积极的财政政策实施成本。通过深化增值税改革实施大规模减税,有下调税率、减并税率和加大增值税期末留抵退税力度三项选择。相比较而言,加大增值税期末留抵退税力度既可拓展政策空间,又可压低成本。加大增值税期末留抵退税力度是阶段性的一次性减税,有操作余地;而下调税率和减并税率操作余地很小,若强行推出势必形成长期性大规模制度性减收,这无疑会进一步加大财政收支矛盾。具体讲,这次增值税留抵退税制度改革的突破口,是把留抵退税政策扩大到了存量留抵税额并规定了时限。这种制度安排使巨量留抵税额都有可能回流为企业可支配现金,实际上是大幅度扩大了降低企业负担的措施选择空间,而且退税只是把不应承担的税款提前划给企业,并不涉及直接下调税负,后期政策成本很低。

   其次,提升了积极的财政政策精准发力水平。现金流不足甚至断裂是当前企业普遍面临的重大难题之一,小微企业尤为突出。现金流问题事关企业生存和发展。能否增加现金流,对小微企业来讲,是企业能不能活下来的问题;对制造业企业来讲,则是能不能实现转型升级、保持竞争力的问题;放大到全局来看,是就业能不能增长,产业链和供应链会不会断裂的问题。显然,增加企业现金流具有重大现实意义和战略价值。这次增值税留抵退税制度改革,恰恰把小微企业和制造业企业列为支持重点,具体措施主要包括:对小微企业的存量留抵税额于2022年6月底前一次性全部退还;将先进制造业按月全额退还增值税增量留抵税额政策范围扩大至符合条件的小微企业;符合条件的制造业等行业的大中型企业,可以在2022年纳税申报期向主管税务机关申请一次性退还存量留抵税额。这些措施表明积极的财政政策确实是发力在迫切需要解决的问题上,而且精准度达到了“雪中送炭”的效果。

   加强政府性资源统筹管理力度支撑财政支出强度

   高强度增支是本轮积极的财政政策的突出特征,年度财政赤字额从9500亿元增至3万多亿元,赤字率最高曾达3.7%(2020年)。“十三五”期间赤字额累计达17万亿元,年度地方政府专项债券从1000亿元也增至3万多亿元,截至2021年底,政府负债率已达47%,2021年政府债务付息支出突破了1万亿元。如把赤字率、年度政府负债率和减税降费占GDP比重加总计算,财政总体支出强度峰值高达10%。即使考虑到2021年下调了赤字率和专项债规模以及减税降费额等因素,财政总体支出强度仍维持在7%的高位上。显然,在这段时间里,能够运用的财政改革手段都已顶格使用,其中最为突出的就是运用财政改革手段拓展增加政策空间,比如深化税费制度改革促成了大规模的长期性制度性减收,确保了财政政策目标的顺利实现。但要看到,这同时又加大了后续政策空间进一步拓展的难度,压缩了一些政策措施的后续使用空间。比如扩大政府债务手段,前期年度赤字率不断抬升和专项债规模快速增加,已形成了53.7万亿元政府债务余额。这意味着后期的还本付息额将高达70万亿元以上,如按10年计算偿还期,每年也要达7万多亿元,占GDP比重年均将达4%以上。按今年的预算安排,2022年全部政府债务余额限额占GDP比重已达53%。显然,靠发债维持支出强度是隐藏着重大风险的政策选择。换言之,前期的债务积累压缩了后期的债务扩张空间。可见,今后若要保持高强度增支必须设法拓展政策空间。

   持续保持财政支出强度是积极的财政政策的一大特点。收入增长、扩大赤字和政府性资源统筹管理是保持财政支出强度的三大支撑点。一般公共预算支出年均增长率“十二五”期间为14.4%,“十三五”期间为6.9%。从总体上看,这段时间财政支出增长主要依靠扩大财政赤字。比如“十三五”期间,财政收入年均增长率为3.7%,比支出年均增长率低3.2个百分点,但赤字年均增长率为19%,超出支出年均增长率12个百分点。还要看到,此间,政府性资源统筹管理对一般公共预算支出增长的支撑力度也在逐步加大,突出表现是政府性基金预算和国有资本经营预算调入到一般公共预算的资金规模不断增长。比如2020年中央一般公共预算收入总量中来自中央政府性基金预算、中央国有资本经营预算调入的资金总额高达3580亿元,占中央一般公共预算当期收入比重为4.3%,占中央财政赤字比重为12.8%。由此可见,政府性资源统筹管理平缓了赤字扩大压力,实际上也就是减轻了保持财政支出强度的成本。但也必须看到,总体上说,前期保持财政支出强度已走上了成本快速增长道路。从提高效能角度看,客观要求另辟蹊径来确保2022年的财政支出强度。要落实这点,加大政府性资源统筹管理力度可以说是必然选择。

   加强政府性资源统筹管理,是一项具有推动实现国家治理体系和治理能力现代化价值的预算管理改革举措。主要包括四方面内容:将依托行政权力、国有资源获取的收入,以及特许经营权拍卖收入等按规定全面纳入预算,加大预算统筹力度;完善收费基金清单管理,将列入清单的收费基金按规定纳入预算;将应当由政府统筹使用的基金项目转列一般公共预算;合理确定国有资本收益上交比例。2022年在加大政府性资源统筹管理力度方面的重大突破,就是扩大了依托行政权力和国有资源获取的收入的预算管理范围,并基于此加大了预算统筹力度。具体讲,就是把过去没有纳入统筹管理的特定金融机构的特定收入纳入了统筹管理范围,直接拓展了支出政策操作空间,为四本预算的相互衔接提供了更大的制度空间。正是以此制度变革为依据,2022年特定国有金融机构和专营机构上缴利润1.65万亿元,列入中央政府性基金预算总收入。同时,从中央政府性基金预算调入中央一般公共预算9000亿元。此外,从中央国有资本经营预算调入中央一般公共预算900亿元。两项合计调入中央一般公共预算共9900亿元。这些资金主要用于支持基层落实减税降费政策和重点民生等支出。这一做法明显提升了积极的财政政策效能:一是降低了支出增长的成本。2.5万亿元的组合式减税降费政策造成的减收对地方政府运行形成了较大压力,特别是1.5万亿元的增值税留抵退税是地方财政收支的硬缺口,需要中央转移支付资金来填补。如果靠扩大赤字来解决问题,中央财政最终要承担至少2万亿元的还本付息成本。从政府性基金预算和国有资本经营预算调入资金来解决问题就省去了这块成本。二是有重点地解决了区域财力均衡问题。中西部省份是高强度减税降费背景下财政收支平衡压力最大的区域,这些调入资金绝大部分最终还是解决中西部的增值税留抵退税问题。因此,这些资金起到了有针对性地解决燃眉之急问题的作用。

   深化预算执行管理改革 增强积极的财政政策时效性

   时效性是积极的财政政策效能的主要内容之一,核心作用是及时发挥财政政策的运用效应。增强时效性包括两层含义:一是确保财政资金按预算编制规定的时间到位;二是提高预算执行速率。由此可说,增强时效性就是提高财政资金的使用效率,直接表现是实现公共产品供求时间上的动态紧密衔接以确保公共产品边际效应最大化。一般来说,财政资金使用规模越大,时效性落实难度也越大。因为一方面财政资金使用量增长会加大资金拨付管理难度,另一方面则会使资金供给与公共产品供给活动的细化对接更为复杂。所以,在财政资金使用量不断增长的过程中,只有深化预算执行管理改革才能增强时效性。改革开放后,我国一般公共预算支出规模逐步增长,特别是2000年后呈加速态势,2000—2020年年度支出规模从1.5万亿元增长到24万亿元。此间,预算管理改革不断深化。2000年之后搭建了全新的预算执行管理框架,建立了国库集中收付、政府采购、收支两条线等制度。正是这种制度创新,确保了资金使用规模放大但资金时效性不减弱。

   近年来积极的财政政策不断加力,财政支出规模增长到了24万多亿元,而且资金使用结构出现了重大变化。如基本民生保障支出和财力下沉规模急剧扩张,2020年中央对地方的转移支付就已达8.3万亿元,几近1998年的GDP总额,占全国一般公共预算支出的比重已达30%,占中央一般公共预算支出超过75%。这些变化对确保资金使用时效提出了新要求。具体讲就是要求通过深化预算执行管理改革确保资金及时落到民生、落到基层。然而,深化改革必须有的放矢,准确及时破除制度瓶颈。实际运行情况表明,在财政支出规模逐步放大的过程中,预算执行中最突出的问题就是支出进度慢。在过去年度财政收入增速高达20%的时候,存在年底突击花钱情况;在年度财政收入增速降到10%以内且赤字规模急剧放大的时候,又出现了资金结转额占支出比重不断上升的情况。使财政资金使用效率大打折扣,甚至说是在浪费资金。正因如此,近年来的预算执行管理改革聚焦于加快支出进度,特别是2020年中央财政创新实施财政资金直达机制,确保新增中央财政对地方的转移支付资金“一竿子插到底”,直达市县基层、直接惠企利民。2021年又把这一直达机制常态化,覆盖范围扩大到直接用于基层财力保障的一般性转移支付、年初可直接分配的中央和地方共同财政事权转移支付和具备条件的专项转移支付,资金规模放大到2.8万亿元。这极大地增强了积极的财政政策的时效性,真正实现了及时保基层“三保”,同时也表明深化改革是提高积极的财政政策时效性的根基。

   2022年积极的财政政策力度不减,全国一般公共预算支出安排26.71万亿元,增长8.4%,为2014年以来新高,中央对地方的转移支付总规模安排97975亿元,增长18%,创历史新高。为增强支出时效性,2022年预算执行管理改革将进一步深化,具体措施包括完善资金直达机制、加强分配方案备案审核、健全省以下转移支付制度、推进预算管理一体化等。综合来看,这种力度增强与深化改革相融合的理财模式是确保积极的财政政策可持续的基本制度保障。

  

   中国财政科学研究院原副院长、研究员 白景明

   原载《中国财政》2022年第7期

  

  

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