在百年变局和世界疫情的背景下，2021年南海总体形势基本稳定，但也呈现出欲静还动、企稳仍难、曲折前行的局面。主要表现在以下三个方面。
一是欲静还动，外部因素成为南海局势波动主因。美国拜登政府调整了南海政策。首先，力挺盟国菲律宾的领土主张，多次重申《美菲共同防御条约》，声称“任何在南海攻击菲律宾武装部队、公务船或飞机的行为，都可援引1951年《美菲共同防御条约》第四条的规定，行使共同防御责任”。2021年7至8月，美国防部长奥斯汀、国务卿布林肯和副总统哈里斯密集访问东南亚和南亚，磋商中包括了合作捍卫南海共同利益等内容。奥斯汀访菲期间促使菲政府撤回终止《访问部队协议》的决定，为美国军人、相关军事人员以及军事装备进入菲律宾开了绿灯,美菲时断时续的“肩并肩”联合演训也得以恢复。
其次，在强化双边联盟的同时，美国不断炒作中国“非法领土主张”和“胁迫行为”，以此为借口推进与南海其他声索国的防务合作。哈里斯访越时主动提出为应对中国，愿意增加美国在南海的军事存在。奥斯汀访越时也讨论了强化海上执法能力等议题。
此外，美国政府还纠集域外盟友介入南海事务。拜登两次主持召开美日印澳四国机制峰会，不点名批评中国“破坏海洋规则和秩序”。北约和欧盟在多个场合谴责中国“破坏基于规则的海洋秩序”和“自由航行权”。西方国家军舰纷纷涌入南海，显示共同捍卫“自由航行权”的姿态。英国新建航母“伊丽莎白女王”号编队首航时编入一艘荷兰护卫舰和一艘美国驱逐舰，并搭载英国空军和美国陆战队的F-35战斗机。编队穿行南海后访问日本，其中的“里士满”号护卫舰随后高调通过台湾海峡去越南进行港口访问。2021年，法国不止一次派军舰到南海游弋，并与澳大利亚海军举行联合演习。德国也罕见地派出一艘护卫舰巡航南海，表达对美国立场的支持。10月，美军“卡尔·文森”号航母和日本“加贺”号直升机驱逐舰组成联合舰队在南海举行军事演习。2021年9月，美、英、澳三国宣布创建三边防务伙伴机制（AUKUS），准备为澳大利亚建造八艘核动力潜艇。
总之，拜登政府的南海政策从单挑寻衅转变为集体造势，以期形成美国占优的军力对比和政治外交态势，塑造长期压制中国的局面。
二是搁置和解决争端举步维艰，但始终保持对话沟通。2021年，南海声索国之间围绕捕鱼、海底资源开发、渔船和公务船进入争议水域等问题的争端仍然时有发生。3至4月，菲律宾媒体炒作所谓“牛轭礁事件”，声称中国数百艘“海上民兵渔船”驶往并滞留牛轭礁海域，并为此反复向中方提出抗议。中国外交部发言人否认中国有所谓的“海上民兵”，并强调“牛轭礁是中国南沙群岛的一部分，该礁及其附近海域向来是中方渔船的重要作业区和避风点，中方渔船在那里作业、避风合理合法”，同时，坚决反对任何基于南海仲裁案仲裁庭所作裁决的主张和行动。最近，美国智库战略与国际研究中心的“亚洲海上透明倡议”项目再次曝出礼乐滩以南鲎藤礁有中国渔船汇集的卫星图片，并揣测中国渔船汇集滞留的目的是阻止菲律宾开展油气勘探。11月18日，中国外交部发言人回应近期国际媒体炒作时表示，“菲律宾两艘补给船未经中方同意，擅自闯入中国南沙群岛仁爱礁附近海域。中国海警船依法执行公务，维护中国领土主权和海上秩序”。6月初，马来西亚声称中国空军运输机编队在其专属经济区上空进行演习，马空军飞机紧急起飞前往察看。中国和马来西亚就在争议区域内进行油气勘探也不时发生对峙。越南渔船频繁进入中国的西沙水域，并拒绝执行南海禁渔期。印尼在纳图纳海域进行油气勘探活动，也成为争端之一。
令人欣慰的是，南海声索国之间的争端和对峙，大多能通过双边政治外交渠道得以平息。比如，中菲两国在“牛轭礁事件”期间始终保持着对话沟通，并表示不应因此影响中菲总体关系；两国南海问题双边磋商机制会议2021年也得以恢复。当中马出现对峙时，美国别有用心地提出要向马来西亚提供军事帮助，但遭到马方拒绝。此外，南海沿岸国家之间始终保持友好健康的国家关系，对彼此在南海问题上的关切有深刻的理解，危机管理机制和互动方式成熟有效，保持了南海总体稳定的形势。南海沿岸国家在务实合作方面也不断取得成果，如演练海上联合搜救行动，利用与保护渔业资源，保护海洋环境等，这些部分抵消了领土争端带来的消极影响。
三是“南海行为准则”(COC）磋商曲折前行。中国坚持以“双轨思路”解决南海问题，推动南海局势朝稳定方向发展。“双轨思路”是指，南沙有关争议由直接当事国通过协商谈判妥善解决，南海地区和平稳定由中国和东盟国家携手共同维护。
中国和东盟关于COC的磋商，是通过建立规则维护南海长治久安、实现和平稳定的重要举措。在文莱担任东盟轮值主席国的2021年，中国与东盟采取了更加灵活的方式，线上线下频繁接触，推动谈判取得了进展，已经就“前言”部分达成初步一致，COC的二读也正在以线上方式积极推进。但是，目前各方还存在不少基本分歧，包括COC的法律性质、适用地理范围、覆盖活动类型，以及域外国家的地位作用，等等。随着磋商谈判的深化，讨价还价将更加激烈，美国等域外大国的干扰力度也会加大，达成共识的难度还会增加。中国与东盟是否能按照预定计划，在2022年底之前完成谈判，仍然存有很大不确定性。2022年，柬埔寨将担任东盟轮值主席国。期望在疫情出现好转的情况下，COC谈判能够加快推进，不断取得突破性成果，早日实现确立南海各方行为准则，建立和平友好、合作共赢的南海秩序的目标。
（作者是中国人民解放军退役少将、清华大学战略与安全研究中心学术委员）
