李自国:上海合作组织的扩员与命运共同体建设

选择字号:   本文共阅读 171 次 更新时间:2021-09-19 22:43:28

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李自国  

   【内容提要】从“上海五国”到上合组织成立,这一进程本身就是一次扩员和质变。印度和巴基斯坦的加入使上合组织在地域和性质上再次蜕变。随着国际形势急剧变化,上合组织面临新的内外发展环境,也再一次面临战略性转变,从聚焦内部合作转向“内外兼修”,加强参与全球治理的发言权,遏制不断膨胀的单边主义和强权政治。目前上合组织还处在印巴加入后的消化吸收期,但应根据形势发展需要,及时调整自我定位,形成近期、中期和远期的扩员方向和目标,既为地区稳定和发展作出更大贡献,也为构建人类命运共同体进行更多实践探索。

   【关键词】上海合作组织 扩员 地缘政治 人类命运共同体

   所有地区组织都具有地缘政治属性。上合组织作为综合性的国际组织,毫无疑问是地缘政治互动的产物,在其发展特别是扩员进程中,地缘政治起着决定性作用。得益于理念的先进性,上合组织吸引力越来越大,也始终处在扩大过程中。在百年未有之大变局下,上合组织发展面临着全新的内外环境,需要有新的理念,从更高站位看待扩员问题。上合组织的发展历程表明,在“上海精神”指引下,错综复杂的欧亚大陆可以求同化异,不断巩固“上合大家庭”意识,构建区域命运共同体。

一、上合组织扩员进程和蜕变

   所有地区组织都是基于利益基本一致或部分一致,在一定领域开展政策互动的合作机制。由于利益的重合度是动态的,组织的成员也是变化的。对上合组织来说,扩员一般指的是扩大成员国,但上合组织有观察员和对话伙伴机制,观察员和对话伙伴增加,可视为“准扩员”。上合组织每次扩大,都会为组织带来深刻变化,既意味着其地缘影响力的拓展,人类命运共同体“试验田”的扩大,也意味着决策效率面临更大考验。

   (一)上合组织扩员进程

   上合组织的前身是“上海五国”。1996年,中国与原苏联邻国——俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦举行元首会晤,着手改善和提高边境地区互信问题。五国分别于1996年和1997年签署了《关于在边境地区加强军事领域信任的协定》和《关于在边境地区相互裁减军事力量的协定》,成为“化敌为友”的政治基础。2000年,在“上海五国”第五次会议上,乌兹别克斯坦首任总统卡里莫夫作为观察员参会。2001年6月15日,上海合作组织宣布成立,乌兹别克斯坦由“上海五国”的观察员变成上合组织的发起国之一。也就是说,“上海五国”扩员后变成了上海合作组织。新机制的性质发生了重大变化,上合组织不再是单单解决边境地区互信问题,也不仅仅是处理中国与原苏联邻国关系问题,而变成中国与原苏联近邻地区发展政治、安全和经济互动的平台,内涵和外延都发生了巨变。

   上海合作组织成立后的头三年为初创期,组织通过了最核心的文件——《上海合作组织宪章》,确立了“互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展”的“上海精神”。2004年起上合组织进入发展期,在同年6月举行的塔什干峰会上通过了《上海合作组织观察员条例》,任何有意成为上合组织观察员的国家或组织,“需在尊重成员国主权、领土完整和平等,承认组织宗旨、原则和活动的基础上”提出申请。在本次峰会上,蒙古国成为上合组织的首个观察员国。2005年7月,在阿斯塔纳举行的上合组织第五次峰会上,巴基斯坦、伊朗、印度获得上合组织观察员地位。这是上合组织“准扩员”的第一个阶段。

   2008年8月,在上合组织杜尚别峰会上通过了《上海合作组织对话伙伴条例》,上合组织“准扩员”增添了新模式,即对话伙伴。从对话伙伴条例可以看出,上合组织扩大“朋友圈”的原则并未改变:“对话伙伴地位给予赞同本组织宗旨和原则、愿与本组织建立平等互利伙伴关系的国家或组织”。表面看要求不高,但赞同上合组织的宗旨和原则,意味着对“上海精神”的认同,对相互尊重、公平正义、合作共赢新型国际关系理念的认同。2009年6月,上合组织接收白俄罗斯和斯里兰卡为对话伙伴。白俄罗斯位于欧洲,斯里兰卡位于印度洋,这次“准扩员”大大拓展了“上海精神”覆盖的地理空间。

   在观察员和对话伙伴两种合作模式确立后,“准扩员”开始多层次推进。在2012年6月召开的北京峰会上,各方同意接收阿富汗为上合组织观察员、土耳其为上合组织对话伙伴。2015年7月,在上合组织乌法峰会上,决定给予白俄罗斯观察员地位,同时吸纳阿塞拜疆、亚美尼亚、柬埔寨和尼泊尔为对话伙伴,从而形成了6个成员国+6个观察员国+6个对话伙伴的规模,范围进一步拓展到中东、高加索、东南亚。覆盖亚欧大陆面积四分之三的上合组织自豪地宣布“已跻身具有威望和影响力的国际和地区组织之列”。

   “准扩员”虽然进展较快,但各国对扩大成员国还是较为谨慎,准备工作做得比较充分。2010年,塔什干峰会上通过了《上海合作组织接收新成员条例》和《上海合作组织程序规则》,提出“新成员加入上合组织进程将以申请国严格遵守和履行本组织条约法律规定的义务为基础”。2011年,上合组织在成立十周年之际,通过了《关于申请国加入上海合作组织义务的备忘录范本》,为加入上合组织确定“技术和政治参数”。2014年,在杜尚别峰会上,通过了《给予上海合作组织成员国地位程序》和《关于申请国加入上海合作组织义务的备忘录范本》修订案,进一步完善了上合组织扩员的法律基础和技术可操作性。

   正是基于上述法律文件的精心准备,才有了2015年上合组织乌法峰会“启动接收印度、巴基斯坦加入上合组织程序”。在之后的两年时间里,作为“准成员”的印度和巴基斯坦接受并签署了上合组织已经通过的30多份文件,包括《上合组织宪章》《上合组织成员国长期睦邻友好合作条约》等重要文件。2016年的上合组织元首会晤新闻公报表示,“印度和巴基斯坦获得上合组织成员国地位将扩大本组织潜力,提升其作为解决当前重大问题、保障地区和国际安全、稳定和可持续发展多边机制的作用”,从中可以看出,上合组织对印巴两国加入有两层期待:一是壮大组织合作潜力;二是形成更强大的地缘政治力量,以更好地参与解决地区和全球性问题。

   (二)扩员带来的深刻变化和影响

   1.上合组织发展潜力和影响力更加厚重。印巴加入上合组织,是上合组织发展的一个里程碑。扩员标志着上合组织性质转变,从中国与原苏联近邻国家开展合作的平台,转变成一个真正的泛区域合作组织,“从协调俄中两国在中亚地区互动的平台,转型为更加广泛的一体化组织”。扩员意味着组织的核心价值观——“上海精神”在更大范围被接受和遵守,上合组织有更强能力践行“平等、共同、综合、合作、可持续”的新安全观,在更大范围推动构建人类命运共同体。同时,在解决阿富汗、伊核、叙利亚等地区热点问题上能够发挥更大作用。

   从国际地位看,印度和巴基斯坦加入后,上合组织成为亚欧大陆人口规模、地理面积和军事潜力最大的地区性组织,在8个成员国中,有4个是核国家,实力和话语权明显增强。2016年习近平主席在乌兹别克斯坦《人民言论报》发表署名文章指出,“随着扩员进程启动,上海合作组织朋友圈不断扩大,地域涵盖中亚、南亚、西亚、东南亚,组织合作潜力大大增强,国际地位和影响力持续提升。”

   从发展理念看,上合组织创造性地提出并践行“上海精神”,确立了睦邻友好、互利合作、共谋发展的国家关系模式,“这超越了文明冲突、冷战思维、零和博弈等陈旧观念,掀开了国际关系史崭新的一页”。在上合组织扩员后的首次峰会上,推动建设相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系和构建人类命运共同体这两大理念都被写入组织文件,表明地区国家期待上合组织能够成为构建新型国家关系的榜样,成为打造地区命运共同体的平台。

   从地缘安全上看,上合组织国家面临的最现实安全威胁是“三股势力”,印巴加入可以使反恐力量增强,进一步压缩“三股势力”的活动空间。《上海合作组织成员国长期睦邻友好合作条约》规定,“成员国不得允许在本国领土上成立损害其他缔约国安全和领土完整的组织或团伙,并要禁止其活动”。《关于共同打击国际恐怖主义的声明》提出,“共同打击上合组织任一成员国认定的各类恐怖和极端组织和团伙”。《上合组织成员国元首致青年寄语》提出,共同反制各种破坏势力“向青年灌输极端主义、狂热主义和暴力思想”,“提高公民对激进思想的免疫力”。理论上,印巴加入可以使打击“三股势力”的地理空间更完整,更有利于构建安危与共的区域安全利益共同体。

   从地区经济看,印巴加入后经济合作区域构成更加完善,整体的经济实力更强。2017年,上合组织成员国覆盖了全球42%的人口,占世界经济总量约17.5%,占全球贸易额的30%。如果算上观察员和对话伙伴,则分别达到45%、26.1%和33.9%。作为新兴经济体代表,上合组织经济发展诉求强烈,发展潜力巨大,是谁都无法忽视的力量。印巴加入还有望改变当前上合组织经济合作迟缓的局面,印度急切希望进入中亚,而中亚希望南下印度洋。印巴作为与国际经贸规则接轨较好的国家,它们的加入也有助于上合组织采取国际多边贸易规则,推动上合组织自贸区建设。

   更为重要的是,上海合作组织的扩员进程,恰恰处在“逆全球化”的上升期。上合组织扩员与英国脱欧几乎同时进行,凸显出扩员的特殊性。上合组织2015年决定启动接收印度、巴基斯坦的程序,而同期英国卡梅伦政府提出脱欧。2016年英国举行脱欧公投并通过,2017年上合组织给予印巴两国成员国地位。这种强烈对比充分说明了上合组织强大的吸引力。

   2.扩员带来的“滞涨”。扩员有可预期的好处,但也带来了不确定性。如果新成员无法快速融入,则意味着扩员只是壮大了“账面”实力,组织可能出现大而不强的“虚胖”局面。上合组织扩员后带来的潜在负面影响有:

   其一,异质性更加突出。上合组织所覆盖之地原本就是多种文明交汇之处,组织内存在儒家文化、斯拉夫文化和伊斯兰文化等,同时俄罗斯和中亚国家还有苏联留下的气息。印巴既有南亚次大陆的文化属性,也有英国留给这一地区的西方文化烙印和规则体系。印巴加入使上合组织内部的异质性更加突出,在这样一个文化、宗教多元的地区建设“上合大家庭”,形成“上合意识”难度增大。

   其二,地缘政治取向更多元。中亚地区一直奉行多元外交,积极发展与中俄及域外力量的合作。但由于地理和历史原因,俄罗斯始终是各国外交的最优先方向,中国次之。纳扎尔巴耶夫在其所著的《独立时代》中写道:“作为务实的政治家,我非常清楚哈萨克斯坦在欧亚大陆中心的位置,使得哈萨克斯坦与俄罗斯和中国这两大邻国发展互利友好关系非常重要,当然,还要与拥有世界影响力的超级大国——美国发展关系”。显然,由于地缘因素,尽管中亚地区奉行多元外交,但绝不是等距离的,俄中始终是优先方向。但印巴两国特别是印度的地缘政治取向更为多元。近年,印度与美国关系日益走近,军事安全合作越来越密切,美日印澳军事合作机制正在形成。很显然,印度对美国及“印太战略”的关注度高于上合组织。上合组织国家中,俄罗斯与印度关系“最铁”,但两国关系也出现了微妙变化。2017年1月,印度前副外长希博尔表示,“近来越来越多的观点认为,印俄关系发展得不太顺利,事实上两国的立场正在日益分化并导致不少误解”。

其三,基础性文件面临挑战。印巴虽然都签署了《上合组织成员国长期睦邻友好合作条约》等文件,但离实现“将共同边界建设成为永久和平友好的边界”的目标相距甚远。印巴加入上合组织后,印度与中国和巴基斯坦虽然有了新的对话平台,但摩擦并未减少。2017年6月18日,上合组织阿斯塔纳峰会后仅十天,中印就发生“洞朗对峙事件”,并持续了两个多月。30天后,印巴之间发生炮击,此后交火不断。2019年初,印度空军12架战机越过克什米尔印巴实际控制线,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:wangpeng
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文章来源:《俄罗斯东欧中亚研究》2021年04期

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