刘尚希:我国城镇化对财政体制的“五大挑战”及对策思路

选择字号:   本文共阅读 385 次 更新时间:2021-08-12 10:43:45

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刘尚希 (进入专栏)  

  

   【内容提要】 城镇化是经济结构与社会结构的复合转型,是集中化、组织化、规模化、公共化、便利化和人性化等“六化”的有机统一。我国的城镇化具有城镇化慢于工业化、人口的城镇化慢于土地的城镇化、人口城镇化的流动性强以及不平衡、差异化等特点。城镇化健康发展,需要处理好政府与市场、政府与社会这两大关系。城镇化中人口流动、各级政府财政责任划分、地方债务融资风险的控制、收益与风险成本的分享共担、城乡公共服务供给的协调等问题对财政体制提出了“五大挑战”。为此,必须运用动态的系统性思维,树立风险意识,以预防为主来应对挑战。

   【关 键 词】城镇化 公共风险 财政体制 挑战

  

   自20世纪90年代中期以来,我国城镇化建设进入了快速推进阶段,取得了长足进展,但也面临着诸多深层次的制约因素和公共风险,并对财税体制提出了新的挑战。如何应对这一挑战、化解相关风险,对于我国城镇化健康发展至关重要。

   一、城镇化是“六化”的有机统一

   城镇化是经济结构与社会结构相互叠加的复合转型,涉及到生活方式、生产方式、社会文明等诸多方面的重大转变,因此,我们不能孤立地分析、讨论城镇化,而应从整体、系统的视角审视这一现象。城镇化是集中化、组织化、规模化、公共化、便利化和人性化等“六化”的有机统一。这“六化”紧密相连,共同构成了城镇化的基本内涵。

   1.集中化。从空间上来看,城镇是各类生产要素和产业最为集中的地方,城镇化就是资本、资源、技术、劳动力、人口、文化等多种生产要素和社会要素向城镇集聚的过程。生产要素和产业的集中,使得生产成本下降,效率提高。社会要素的积聚,使得社会成本提高,风险扩大。

   2.组织化。城镇化不仅是多种生产要素聚集的过程,也是人口、经济、环境、资源协调发展的过程,也是经济组织化和社会组织化的过程。在这一过程中,既有市场和社会的自组织行为,也有政府的统一规划和组织,如统一规划交通设施、产业园区和居民社区等,实现城镇的有序扩张。缺少组织化,将会导致城镇化过程无序,使集中和积聚起来的经济要素和社会要素陷于“原子化”状态。

   3.规模化。规模化是集中化和组织化的反映。这主要体现在经济的规模化和公共服务提供的规模化两个方面。城镇化,一方面由于生产要素的集中和产业的积聚,产生规模经济效应,降低经济运行成本,提高资源配置效率;另一方面,由于公共服务以集中、组织化的方式提供,必然会产生相应的供给规模效应,从而提高服务质量,降低供给成本。

   4.公共化。从相对于个体而言,城镇化实质上就是公共化的过程,或者说是群体化和集体化的过程。在这个过程中,会产生大量的公共问题和公共事务,如公共空间、公共文化、公共设施、公共服务、公共话语、公共决策等等,都会相伴而生。城镇功能是否健全,其衡量的标志就是公共化的体现程度。例如农民进城、进镇,为其居住、入学、医疗、养老等提供条件和服务,就是一个公共化的过程。

   5.便利化。便利化是公共化的必然结果。城镇化不只是意味着城镇空间的外延式扩展,更为重要的是意味着居民幸福指数和生活质量的提高,而这又必须以生活的便利化为前提条件。便利化要求完善公共交通、医疗、供排水、供电供气、垃圾处理等基础设施,给人们的生活提供便利的服务。

   6.人性化。城镇化的本质是人的城镇化,是人的生产生活方式的不断升级,是在更大程度上使人摆脱了自然的约束。也可以说,城镇化是大自然的不断人化。人的生活水平和生活质量的提高,应该作为城镇化的出发点和最终归宿。这就不仅要求改善人们的居住和生产环境,建立宜居、人性化的城镇,而且还要考虑满足居民的多样化需求,使其有充分选择的空间。不能满足人性化要求的城镇化是毫无意义的,不能体现“以人为本”的理念,仅仅为了GDP的城镇化,那不是我们所需要的,这样的城镇化只能称之为“伪城镇化”。

   二、我国城镇化进程的特点

   从实际情况来看,我国的城镇化进程具有以下四个方面的特点:

   (一)城镇化慢于工业化

   城镇化、工业化是每一个社会必经的发展过程,二者紧密相连。在不同的发展阶段,二者发展的重点和先后次序是不同的,并且受区域特点、社会经济环境、体制背景以及历史条件等因素影响,表现出较为明显的时空差异。从我国目前的情况来看,二者的关系表现为城镇化慢于工业化,即先有产业,后有城镇化。当前学术界常常把这一特征,作为一个问题看待。实际上,城镇化慢于工业化不一定有问题,而且符合城镇化初期和中期阶段的特征。一般而言,在城镇化的初期和中期阶段,工业化往往是城镇化的主要动力。工业生产规模的扩大、产出总量的增加,必然促使工业增加劳动力需求,带动农业劳动者由农业向工业部门转移、由农村向城镇流动,从而推动城镇规模不断扩大。因此,在这一阶段,工业化率一般高于城镇化率。随着城镇化的进一步推进、工业化的升级以及工业结构调整,二者的时空差异将会不断缩小,并逐渐达到一种协调发展的状态。我国此前的城镇化进程,基本上符合这一演进特征。当然,城镇化慢于工业化也是有限度的,如果滞后幅度过大,则就可能转变成一个问题,相互牵制,对二者的健康发展形成阻碍。

   (二)人口的城镇化慢于土地的城镇化

   虽然人口的城镇化慢于土地的城镇化存在一些问题,但更表现为我国城镇化推进的一个特点。这种情况实际上是城镇化自然过程的体现,也合乎我国的国情。特别是作为一个人口大国,我国农村人口数量非常庞大,在这一条件下,人口的城镇化慢于土地的城镇化,有利于农村人口有序地向城镇流动。相反,如果人口的城镇化快于土地的城镇化,则出现的矛盾可能会更尖锐。大量的农村人口涌入城镇之后,如果城镇空间狭小,住房、学校、医院、交通等城市设施解决不了,与之配套的就业、失业救济、社会保险等也很难跟上,势必会出现“贫民窟”等城市病,影响社会和谐与稳定,这与推进城镇化的目标相悖。至于有的地方为了GDP和土地收入而大肆推进土地的城镇化,忽略人口的城镇化,进而导致不少失地人口“两不靠”的情况,则另当别论。

   (三)人口城镇化的流动性强

   我国人口城镇化不是一下子沉淀下来,而是一个不断尝试的“试错”过程,呈现出较强的流动性。最典型的例子是农民工进城打工。农民工进城以后,在不断流动中寻找适合自己,同时也被城市认可的固定职业,以渐渐适应社会地位、生活方式等方面的变化。在没有找到固定职业之前,就会在城乡之间来回流动,从而为城镇化提供了一种弹性,降低了城镇化过程中的公共风险。这是有别于其他国家城镇化的一个显着的特点。在西方无弹性的城镇化过程中,容易造成大量既无土地、又无职业的贫民,带来了很多的社会问题。而我国采取的这种试错法的人口城镇化,实际上是一种富有弹性的自然渐进过程,是农民与城镇之间一种相互选择与不断适应的过程。是当农民,还是作市民,应允许看,允许等,不搞强迫的“被城镇化”。这种弹性政策有利于降低城镇化的风险。

   (四)城镇化发展的不平衡、差异化

   城镇化进程具有很强的区域性特征,资源和环境条件构成了城镇发展的刚性约束,这意味着其模式设计必须考虑到自身的资源条件和环境基础。由于我国不同区域间在资源约束、经济社会发展水平和工业化程度等方面都存在很大差异,因此,不宜实行全国统一的城镇化模式,也不能要求在城镇化的指标上齐步走。从各地情况来看,我国城镇化基本上是遵循了因地制宜的原则,结合各自的经济社会发展水平以及资源、人口、地理环境的实际状况,合理确定城镇化的方向和路径,呈现出不平衡、差异化的特点。但是,在实践中也有一些地方没有充分考虑自身条件,盲目照搬,甚至贪大求洋,动辄提出建立国际性大都市。这将给城镇化埋下风险隐患。各地的城镇化应立足于发挥各自的独特优势,并将城镇建设与区域产业结构调整有机结合起来,形成差异化基础上的区域特色。

   三、降低城镇化过程中公共风险的两个基本条件

   在城镇化进程中,必然会引致种种公共风险。要对之进行有效防控,需要两个基本条件,亦即处理好两大关系:一是政府与市场的关系,二是政府与社会的关系。

   (一)处理好政府与市场关系

   政府和市场都是推动城镇化的基本力量。各国各地情况千差万别,政府和市场发挥什么作用,没有一个固定的界限。目前,我国采取政府主导型的城镇化过程,政府在这一过程中唱主角。的确,对于城镇化发展的方向、战略定位和规划、监督与管理等方面,需要政府发挥主导作用。政府把握城镇化发展的战略定位、方向,有利于引导城镇化向着正确的方向发展,可以少走弯路;政府把握辖区内的产业分工与协作,有利于加快区域内经济结构转变,整合经济资源,为城镇化发展提供动力;政府加强监督与管理,可以为城镇化健康发展提供组织保障。但是,发挥政府的主导作用,并不意味着可以忽视市场在城镇化过程中产生的推动力。在城镇建设投资、公共服务提供、生产要素流动、区域产业发展与升级等城镇化建设的诸多方面,市场具有不可替代的积极作用。

   因此,如何处理好政府与市场的关系,是城镇化建设中面临的一个重大课题。在处理二者关系时,要防止“政府大包大揽”和“政府该管不管”这两种倾向。“政府大包大揽”的倾向,一方面,将会越过政府作用的边界。这种倾向是不相信市场的表现,以为政府主导,就是要政府包揽越来越多的事情,包括所有公共基础设施的建设和公共服务的提供。这样做,政府就会挤占该由市场发挥作用的部分空间。事实上,推进城镇化建设,需要采用、借助市场机制和市场运作形式,这样有利于提高城镇化建设的质量和效率。另一方面,政府大包大揽,会超出政府的能力。政府包办太多,超出政府的管理能力和财政能力,尤其是后者,会造成财政风险积聚、扩散,滞延我国城镇化进程。

   同时,还要防止“政府该管不管”倾向。这种倾向是不相信政府的表现,放任市场推动,或跟着市场走,也是不行的。如果城镇化的方向、规划及其实施没有把握好,就会走弯路,以后再去纠正、改造,花费的成本就会极高。这在一些地方已经出现,把城镇规划当做摆设,导致了难以弥补的城镇缺陷。同样,如果城镇化中的公共服务和公共设施主要靠市场提供,政府不担相应的责任,将会出现供给不足的问题,导致虚假城镇化。在农民工流入地较多的地方,实际上已经存在这种现象,农民工的就医、子女上学等公共服务在过去几乎都是交给了市场,其产生的风险已经日益显性化。

   (二)处理好政府与社会的关系

   政府与社会的关系是城镇化过程比较容易忽略的一个重要问题。为什么要处理好这层关系呢?城镇化既是公共化过程,也是社会组织化提高的过程,它与社会的意愿紧密联系在一起的。能否保证城镇化健康发展,不仅需要政府掌控好城镇化的方向、路径,而且还要尊重公众的意见。缺少了公众的支持和认同,城镇化就只是政府的一厢情愿,而不是社会意义上的城镇化,这会引发公共风险。有地方出现“空城”现象,甚至导致巨额损失,这是忽略公众意愿所致。

在城镇化进程中,政府与农民、市民、开发商、社会组织等社会主体都有紧密的联系。在利益相关者众多,社会各利益主体的诉求各不相同的情况下,政府稍有疏忽,就会引发利益冲突,城镇化的不确定性和复杂性前所未有地扩大了。政府一厢情愿、想当然来推动城镇化已经行不通。例如,从前政府征地、拆迁都很容易,手续简单,成本低廉,而现在已经完全不同了,(点击此处阅读下一页)

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