减税降费问题研究(下)

选择字号:   本文共阅读 350 次 更新时间:2021-04-28 14:02:26

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   四、深化减税降费改革应该关注的几个问题

   减税降费改革成效显著,但是,和过去军队打仗一样,枪声一响,所有的作战计划都要变。在方案实施过程中,必然有的效果超出预期,有的效果与预期存在差距。总结经验教训,特别是效果与预期存在差距的原因对进一步深化改革具有重要的参考价值。实践出真知。有以下九个问题需要我们在设计进一步深化税制和相应的财政改革方案时给与足够的关注。

  

   (一)减税降费的方案对留抵税款政策如何实施配套改革准备不足

   全面“营改增”后,随着交通运输、电信业、建筑业、房地产业、金融业和生活服务业等最后几个行业的相继扩围,增值税征收的产业链条环节全部打通,一直存在于生产流通环节的间接税重复征税等问题得以彻底解决。对于原缴纳增值税的企业,在降低税率的改革之前,伴随增值税的产业覆盖范围扩大,更多的生产服务性活动被纳入增值税范围,企业购进所产生的增值税进项可抵扣的范围和规模也相应扩大,增值税税负水平必然是降低的。这项改革成为原增值税纳税人减税的主要因素。但是,由于我国增值税仍然保留着不规范的留抵税款制度,原有购进的基建成本中的隐性的营业税转化为显性的增值税,那些正在进行投资活动的企业尚未形成生产能力,也就不可能获得销项税款来对冲投资中形成的留抵税款。原本应该享受到的减税红利中可能部分甚至全部被投资期间留抵税款的增加所对冲。而此项留抵税款政策带来的对减税效果的负面影响对正在扩大投资规模的高科技重资产企业尤其显著。我国当前重点鼓励发展的恰恰是此类高科技重资产企业。2017年全国政协组织的对减税降费政策实施效果的调研充分地反映了这个问题,其中上海市正在大力推动高科技重资产企业投资,强烈呼吁在“营改增”方案中补充此项政策的配套改革。

  

   增值税留抵税款,是指增值税纳税人当期进项税额大于销项税额的差额。对这部分差额,欧盟及其他一些经济体实行规范的增值税,采用退税制度。我国的税收政策采用当期不退,结转至下期抵扣的办法,因此称之为“留抵税款”,实质上是企业的“预繳税款”。这一非规范的增值税政策是1994年税制改革时的“权宜之策”。当时,在税收实行承包制的条件下,为了征收预期的收入,又不能实行过高的增值税率,增值税制度采取了减少抵扣项的办法。比如,仅仅不允许抵扣购进机器设备税款就相当于税率从17%提高到23%,如果再考虑不允许抵扣购进中的营业税,实际税率就更高了。由于1994年的增值税缩小了规范的抵扣范围,因此,当时的留抵税款制度影响的企业只是季节性购进原材料的加工企业,对企业的税负和资产负债率及融资成本与其他增值税企业相比影响不大,也就没有列入税制改革的优先系列。

  

  

  

   2003年振兴东北战略中允许东北企业在一定条件下可以抵扣购进机器设备的进项税款,这成为降低东北企业增值税负担水平的一项重要政策。2009年全国全面实施允许抵扣购进机器设备的进项税款这一政策。这项改革实际上降低了增值税6个百分点的税率。2009年以后,由于允许抵扣购进机器设备的进项税款,对进行技术改造的企业来说,留抵税款增长速度加快。但是,由于当时国家实施数以万亿计的投资,工业品价格上升很快,尽管留抵税款数量也在上升,企业对这项增加增值税负担的政策反映不大。

  

   全面实行“营改增”后,对于大部分企业而言,税率不变,可抵扣范围进一步扩大,进项税额增加,企业实际应纳增值税额下降,由此获取减税红利,这是政策意义上“营改增”的减税逻辑。但是,2016年的国民经济已不同于2009年到2012年的形势了。产能过剩导致工业品价格下降,企业杠杆率高企,包括留抵税款在内的融资成本大幅度提高。这对那些有存量留抵税款而销项税款数量不大的企业而言,其进项扩大而获得的额外抵扣,并未减少当期的税负,而是全部形成留抵税款。由于2017年之前对留抵税款不予退税,因此此类企业不能享受到“营改增”减税红利,这也就是“营改增”后,部分企业反映获得感不强的重要原因之一。

  

  

  

   财税部门了解留抵税款政策对建设周期长的高科技重资产企业的负面影响。因此,在没有对留抵税款政策进行改革之前就已经对大飞机和航空发动机两大公司特批了个案留抵税款退税。全面实施“营改增”之后,国内经济下行压力加大,美国对华贸易战日趋激烈,特别是美国加大了对我国科技的封杀,我国强化了鼓励高科技重资产企业发展的战略。这些企业和大飞机、航空发动机两大公司一样,恰恰是投资规模大、投资周期长,大量的“留抵税款”长时间无法得到抵扣。即使在降低增值税率以后,此类投资项目也相当于政府对这类企业的投资预征高额税款——购进机器设备征收13%,厂房等建筑安装征收9%。企业只能在投资多年以后产生销售才能逐年用销项税款对冲投资所产生的留抵税款。投产以后企业首先要对冲流动性进项税款,剩余的销项税款再对冲存量留抵税款。全部对冲掉留抵税款存量的这一周期可能长达十年以上。清华紫光集团的长江存储就是一个典型案例。在资金链最为紧张的投资期,这笔“预缴税款”影响此类企业的融资能力,提高融资成本,延长投资周期,削弱投资能力,对上市公司的股价也有一定的负面影响。当前我国正在实施建设创新型国家战略,留抵税款政策对保证税收收入的历史作用已经弱化,对经济发展的负面影响远远超过了1994年,也超过了2009年-2012年。因此,对大飞机和航空发动机的个案批准扩大为国策势在必行,成为进一步全面实施“营改增”方案中的必要配套措施。

  

  

  

   2020年8月19日,在国家税务总局福州市长乐区税务局办税大厅,工作人员在辅导企业人员办理减税降费业务。图/新华

  

   全面推行“营改增”之前,我国留抵税款的累积存量规模已经超过万亿元,这是留抵税款制度实行22年以来的累积值。同时,留抵税款增长速度也在逐年加快,2017年的新增留抵税款就基本相当于当年的增值税新增税款。从某个角度说,当年经济增长所带来的增值税收入基本上用于减税的财政资源了,而增值税的收入增加主要是依靠留抵税款的增加。这也就部分解释了为什么在“营改增”如此大规模的减税措施推行后,我国增值税税收收入仍保持了8%的高速增长。这一方面说明增值税的减税政策基本落实到位,另一方面也说明留抵税款改退税的方案要尽快补充设计。否则,我们将面对两项都不能接受的选择,即为确保增值税收入增长留抵税款不予退税,或留抵税款改退税而增值税收入没有增长,甚至负增长。

  

  

  

   在“营改增”的实施过程中,留抵税款问题有三个不同时期的特点。由于留抵税款的制度特性,在2016年全面推行“营改增”减税时期,留抵税款大幅度增长对冲了相当数量企业本应获得的减税红利,使得政府减少自身收入而让渡给企业的减税红利并未全部转化为企业当期税负减少而是通过另外的一个渠道回到了政府。特别是正处于投资期间的高科技重资产企业在经营当期获得减税红利较少,有些此类企业不但没有获得红利,还可能由于购进基建工程的增值税税率提高而出现受损的情况。在实施“降低宏观税负”新财税战略的时期,这些企业反而要向政府增加“预缴税款”。这不能不说“营改增”方案中对此项政策的影响考虑不充分而导致减税效果与理论测算出现偏差,导致减税红利的分配与预期出现偏差。由于该方案对于这一潜在的对冲减税红利的因素未能及时地对决策层和企业给予更明确的说明,导致部分企业和上海等一些地区在一段时间内产生对方案一定程度的负面反响。

  

   “营改增”全面实施以后,在设计进一步减税降费方案时,目标优先放在了降低税率上,两次进行税率下调和简并税率档次。降低税率对于降低企业增值税负担水平发挥了重要作用。这项改革的减税红利对企业应对经济下行压力提供了强大的支持,特别是中小企业获益颇多,没有处于投资期的大企业也获益巨大。唯一遗憾的是,在当前经济形势下,留抵税款每年高速增长。“营改增”实施四年后的今天,留抵税款的整体规模已经远高于“营改增”启动时的存量,新增留抵税款对于减税红利的对冲也持续了四年之久。应该看到,这项“预缴税款”的增长主要是由处于投资期的高科技重资产企业承担的。

  

   2017年全国政协的调研报告明确提出留抵税款政策是企业对减税红利的获得感不强的因素之一,建议尽快实施留抵税款改退税的改革。2018年,决策层决定启动留抵税款改退税的改革。但是,面对巨额的存量规模,财政的承载消化能力有限,只能把留抵税款改退税的改革限制在优先解决装备制造、研发服务、电网企业等小范围和小规模的增量范围,实施了1148亿元计划额度的新增留抵税款退税办法。在财政收支平衡的总盘子里这样安排已经承受很大压力,这也只能解决当年的新增留抵税款的一小部分,20多年的留抵税款存量也就根本不可能列入解决范围。特别是,在各地分配留抵税款退税指标时,分税制要求地方财政也要退还一部分预缴税款,因此,有的地方政府因为财政收支的困难而拒绝接受退税指标。换句话说,如果退还作为预缴税款的留抵税款的地方部分,不要说退还存量,即使是退还当年增量,一些地方财政也无法维持。

  

  

  

   2019年,分配退税指标的办法改为使用计算公式来分配退税红利。这是减税方案的一大进步,使得退税红利的分配更加符合实际,减少了在退税指标分配中的随意性,受到企业的欢迎。当然,无论是分配退税红利指标还是公式分配退税红利,都是用当年增值税收入来退还部分当年新增留抵税款。两年的实践证明,在当前财政收支压力下,用当年增值税收入来解决留抵税款改退税问题,不但历史存量无法解决,连当年的增量也无法全部解决。目前,可以说,在决策层下大决心把增值税基本税率从17%降低至16%,而且又一次性降低到13%以后,总体上增值税税率问题可以告一段落,而留抵税款改退税的调整方案的重新设计就更加紧迫了。

  

   中国的增值税改革同时存在降低税率和抵扣规范化两个领域。1994年,为了确保增值税收入,我们选择了相对低税率而减少抵扣项来实行名义税率较低而实际税负很高的增值税制度。2003年启动的允许抵扣购进的机器设备税款和2012年启动的营改增都是通过抵扣规范化降低企业实际税负的措施。全面实施“营改增”以后,在降低税率和抵扣规范化的两个领域,我们优先实施了降低税率的措施。其原因首先是确定享受减税红利的对象。一般来说,留抵税款退税的红利主要由在投资期的大中型企业分享,而享受降低税率的减税红利的对象分布是很宽泛的,不处于投资期的大型企业可以分享,特别是中小企业都可以获得降低税率的减税红利。实践证明,这个目标基本实现了。第二个原因是两年的留抵税款改退税的实践证明,用当年增值税收入解决留抵税款改退税的方法是不可行的,需要时间来研究符合国民经济和社会发展要求、符合財政收支能力和需要的退税方案。现在的问题是如何尽快设计并实施可行的留抵税款退税方案,以解决处于投资期的高科技重资产企业的增值税负担水平上升问题。

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:财经 2020年19期

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