减税降费问题研究(上)

选择字号:   本文共阅读 242 次 更新时间:2021-04-28 13:54:43

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联办财经研究院  

   2012年,上海市报经中央批准在若干经济领域试点营改增的申请,虽然当时只是中央为了建设上海的国际航运中心而做出的安排,但是,出乎很多人预料,历时四年的营改增试点发展成为2016年开始的中国财税和若干重大领域的改革。首先,启动了减税降费的改革,紧接着中央做出“降低宏观税负”的新财税战略决策,多年关于中国宏观税负水平高低的争论就此终结。而减税降费恰恰成为应对国内经济下行的压力和国际美国对华贸易战引发的全球经济动荡的良策。同时,减税降费又取得了调整产业结构、扭转“脱实向虚”趋势的效果。不仅如此,多年来难以推动的社保制度改革开始启动,中央与地方财税制度失衡问题的解决方案也在实施减税降费的过程中形成了基本共识。展望“十四五”,这几项改革的成功在望。在不远的未来,一个具有更高国际竞争力的税制,一个全国统筹的社保制度,一个人民直接分享更多收益的国有资本布局,一个中央与地方之间更合理的收入权利与支出责任分配的分税制,等等,这些十八届三中全会和十九届四中全会确定的为政府、企业、居民期盼已久的社会主义市场经济新体制已经不是遥不可及的目标,而是近在眼前的前景了。在这个关键时刻,对四年来的减税降费的实践做一个准确的评估,总结提炼成功的经验,认识和把握其中的不足和缺陷,为设计深化改革方案提供具有可行性的参考建议,是本报告的宗旨所在。

  

   一、减税降费政策出台的内在逻辑

   此轮“减税降费”是我国自1994年新税制出台以来覆盖范围最广、调整力度最深、减税规模最大、影响最为深远的一次政府收入分配体制的改革。根据国家税务总局公布的数据,2013年至2017年,营改增等政策措施累计减税规模超3万亿元,2018年减税降费规模1.3万亿元。2019年减税降费规模超过2万亿元,2013年至2019年累计新增减税降费规模将超6.3万亿元。

  

   在2015年12月中央经济工作会议上,作为供给侧改革的“三去一降一补”五大任务中“降成本”的一项主要措施提出降低企业税费负担,进一步正税清费,清理各种不合理收费,营造公平的税负环境,研究降低制造业增值税税率。要降低社会保险费,研究精简归并“五险一金”。半年以后,2016年7月,中央政治局会议做出“降低宏观税负”的新财税战略决策。从此时起,“减税降费”就不再仅仅是单纯的对冲经济下行压力的逆周期调节手段,而成为实施“降低宏观税负”新财税战略的主要措施。

  

   (一)对我国宏观税负水平的基本判断

   1.目前通行的宏观税负统计口径不能作为判断宏观税负水平高低的依据

  

   关于宏观税负水平高低的判断是政治判断。目前,对宏观税负水平高低的判断标准上主要存在口径和参照系两方面的问题。在理论研究层面,有关宏观税负的计算口径存在诸多的分歧争议,口径众多、大小不一,数据交叉重叠,部分收入科目归属复杂,一直以来学术界也都没有统一的定论。通常情况下,主张我国宏观税负水平不高的专家常常采用小口径与其他国家比较,为其提高宏观税负水平的主张提供依据;而主张我国宏观税负水平不低的专家常常采用大口径与其他国家比较,为其降低宏观税负水平的主张提供依据。也有主张我国宏观税负水平不高也不低的专家常常采用某种口径与其他国家比较,为其不提高也不降低的主张提供依据(见图1)。目前较为通行的做法是采用IMF制定的《政府财政统计手册》统计标准或OECD关于宏观税负的定义标准为核算口径,对各类经济主体的政府收入数据进行计算,以发达国家、OECD国家,发展中国家,高等收入水平国家、中等收入水平国家,或者转型国家、金砖五国等类别作为参照系进行衡量判断,进而得出某一经济体宏观税负水平是高还是低,应该怎样调整。但这一横向比较的判断方法所得出的結论对各国财税政策的指导意义十分有限。最典型的案例就是美国的宏观税负水平与北欧等高福利国家相比低很多,但是特朗普总统仍旧强势地推出近30年来最大力度的减税方案。

  

   图1:1995年-2018年不同口径政府收入及GDP增速情况

  

  

   资料来源:《1994-2018年我国不同口径宏观税负情况》、《地方财税研究》2019年第3期、国家统计局。制图:颜斌

  

   由于各国财政体系千差万别,政府收入渠道和方式各不相同,不同经济体之间的国情差异巨大,一国认为政府在国民经济收入中拥有多大份额是合理的,与该国国情制度、治理方式、社会保障水平、经济发展阶段等密切相关。判断一个经济体的宏观税负是否合理,不能孤立地看数字大小,关键是看该国认为政府应该提供何种水平的公共服务。北欧国家政府实行从出生到死亡的公共福利政策,因此,实行超过50%的宏观税负水平是合理的,是当地民众可以接受的。多年来,何为宏观税负水平的合理区间国际上并没有形成共识,宏观税负的国别横向比较实际上也没有成为各国税收政策调整的依据。当然也就更不能作为我国判断宏观税负水平高低的标准。

  

   2.影响我国宏观税负水平的特殊因素

  

   自1994年新税制出台以来,20多年的国民经济运行实践显示,我国宏观税负与经济增长之间呈现出显著的正相关关系。从1994年税制和分税制改革提出“提高两个比重”即提高宏观税负的方针到2012年宏观税负达到历史峰值期间,我国宏观税负水平持续上升,同期经济也保持了较快增长,宏观税负水平增速超过经济增速(见图2);2013年以后,宏观税负水平开始呈现下降趋势,同期经济增速也进入下行通道。宏观税负与经济增长两个经济变量并不存在正相关关系。我国统计数据20多年呈现出两者的正相关关系,这是由我国下列三个特殊因素决定的。

  

   图2:1994年-2018年三个口径宏观税负水平

  

  

   资料来源:《1994-2018年我国不同口径宏观税负情况》、《地方财税研究》2019年第3期、国家统计局

  

   (1)征管因素:征收率大幅提升

  

   自1994年税制改革开始到2012年上海市开展营改增试点,我国宏观税负出现长达18年的总体增长态势,主要原因在于税收征收率的大幅提升。

  

   1994年税制改革在否定税收承包制和财政承包制的基础上,将所有税种划分为中央税、地方税和共享税,设置国税、地税两套税务机构,从体制和机构设置上为大幅度提升税收征收率准备了条件。

  

  

  

   2001年,金税工程二期投入运行,增值税防伪税控发票开票、认证、交叉稽核、协查四个子系统开通,国家开始运用现代信息技术手段实施对增值税的征收管理,废止手写版专用发票,所有增值税一般纳税人必须通过增值税防伪税控系统开具专用发票,各种利用伪造、倒卖、盗窃、虚开增值税专用发票等手段进行偷、逃、骗国家税款的违法犯罪活动得以遏制,增值税征收率逐步提升。半年之间,增值税销项发票申报率由92%提高至99%,提高总量达月均150万-200万张;假增值税发票由8%下降至万分之几,减少总量达月均100万份。同时,税收系统内部涉案人员大幅减少,由2000年的200多人两年之内下降至2002年的12人。

  

   征收率的提高为出台各项减税政策提供了充裕的财政资源。2003年至2009年,我国增值税机器设备税款进项抵扣的优惠税收政策逐步从东北三省扩展至全国,仅该项政策的实施就相当于增值税税率下调6个百分点。2007年内外资所得税两法并轨,内资企业所得税率从33%降至25%,下调8个百分点,此外,还有提高个人所得税起征点、提高小规模纳税人起征点等其他一些减税措施。国内两大核心税种大幅度减税措施却并未引发同期宏观税负水平的下降,相反宏观税负在此期间仍旧表现为快速上涨。

  

  

  

   得益于税务信息化水平不断提升和征管系统信息化覆盖面的逐步扩围,经济运行的显性税基扩大。近年来我国税收征收率稳步提升,有专家测算,1997年我国增值税的征收率仅有50%,到金税工程二期实施后的2005年,增值税的征收率提高至75%-85%左右。随着金税工程三期的推进,我国整体税收征收率将会继续提升。

  

   (2)统计因素:税收收入与GDP结构的非一致性

  

   宏观税负是指一国在一定时期政府收入占新增经济总量的比重,体现政府在国民收入分配中所占的份额,通常以税收(政府收入)占国内生产总值的比重表示。从计算公式看,宏观税负反映的是政府从国民经济生产的增量中获取的收入比例。但是从分子和分母的关系上看,宏观税负的结构与GDP的结构不完全对应,主要存在四种情形:

  

   第一种,有分子无分母。分子(政府收入)的征收范围超出分母(GDP)的范围。主要是由于税收收入不仅仅来源于当年创造的国内生产总值,还来源于社会存量财产,而社会存量资产的价值变动并不产生新增财富,不纳入GDP统计。

  

  

  

   第二种,有分母无分子。部分财富创造活动本身并没有产生相应的税收。这主要是政府税收政策调控的结果,如国家对农业和未达到个人所得税、增值税纳税起征点的群体实行免税等。

  

   第三种,分子为正,分母为负。在支出法的GDP中,进口货物(服务)的行为对于GDP的贡献为负项,但是多数国家对于进口商品征收关税、增值税和消费税,2019年进口环节的税收总额约为1.8万亿元。另外,这还表现为一些经济负外部性行为。按照绿色GDP的统计口径,污染行为对于GDP是负贡献。我国没有采取所谓绿色GDP统计体系,也就不把污染统计为负GDP。但我国开征环保税相应增加了税收。

  

   第四种,分子为负,分母为正。这主要表现为一些退税行为。出口本身是创造GDP的,但是为了增强商品的国际竞争力,对于出口商品实行退税制度,表现为税收收入的减项。2019年我国出口退税额1.65万亿元。

  

上述四种情形表现了宏观税负计算与GDP计算之间复杂的非一致性。我们必须看到,各国经济结构不同,税制不同,因此宏观税负在不同经济体之间不是完全可比的。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:财经 2020年18期

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