于文豪:应急状态下行政许可的实施

选择字号:   本文共阅读 69 次 更新时间:2021-04-16 06:51:55

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于文豪  

   摘要:  《行政许可法》和《突发事件应对法》未涉及行政许可的效力基于应急状态的变动问题。行政许可的实施在应急状态下面临合法性困境,其纾解应从形式与实质两个层面着手。应急状态下,行政机关原则上具有概括的许可实施职权,在缺乏可预见性的规范时,可在满足基本的形式合法性前提下,通过情事变更原则满足实质合法性。此时,行政许可的条件、审查标准与程序等应与常态有所差异。许可中止制度在应急状态下具有适用空间,其核心在于有效期的中止,适用于被许可人无过错的情况,有必要在《行政许可法》中加以规定。应急状态作为不可抗力,可能但不一定完全导致行政许可废止的结果。此时,行政许可的废止仍需以许可目标完全不可实现或者许可的继续实施极可能导致个人或公共利益的严重损害为前提。现行行政许可有效期延续制度在审查强度和程序等方面规则不明。应急状态下,应当放宽许可延续的申请期,对延续申请可以采用形式和书面审查,并建立依职权延续和临时延续制度。为更好应对应急状态,应当根据应急状态各处置阶段的需要,创设新的许可类型。

   关键词:  应急状态;应急行政;行政许可;情事变更原则;行政行为的存续力

  

   一、问题的提出

   作为政府管理经济社会事务的一种重要制度形态,当面临大规模公共卫生事件、重大自然灾害或事故灾难以及重大经济社会危机等具有一定周期持续性的应急状态时,行政许可制度应当提供适宜且稳定的处理方案。但是,对于应急状态下的行政许可实施问题,《行政许可法》并未给予足够关注。原因也许在于,立法者并未预料到持续性的应急状态对行政许可实施的影响,或者认为《行政许可法》第8条有关“客观情况发生重大变化”的规定足以提供依据。但是,第8条仅提供了基于客观情况变化的许可变更、撤回制度,许可的设定、审查、中止、延续等制度未被纳入规范视野。《突发事件应对法》《传染病防治法》也没有涉及行政许可的实施问题。这就带来了应急状态下许可实施的空白地带。

   在应对2019年年底出现的新型冠状病毒感染的肺炎疫情(以下称新冠疫情)而采取的行政措施中,不乏与行政许可相关但缺乏规范支撑的情形。在疫情发展初期,诸多地方政府作出普遍性的停工停产决定,以减少人员流动和聚集。在疫情得到较好控制后,《国务院办公厅关于进一步精简审批优化服务精准稳妥推进企业复工复产的通知》[1](以下称《复工复产通知》)要求:“相关地区要积极推行复工复产一站式办理、上门办理、自助办理等服务……有条件的地方可将复工复产审批制改为备案制或告知承诺制”。那么,复工复产审批是否构成一项独立的行政许可?而此前的停工停产决定是否构成对行政许可的变更?如果相对人因停工停产遭受损失,这是其应尽的义务,还是可以获得补偿?《复工复产通知》还要求:“对疫情防控期间到期的许可证,可延期到疫情结束后一定期限内再办理延续、变更、换发等业务。”但《行政许可法》并未规定此种许可延续情形。国家市场监管总局、国家药监局、国家知识产权局发布的《支持复工复产十条》[2]提出,以下情况因疫情影响可以延长行政许可期限:登记事项发生变化的,延期至疫情解除后办理变更;需要换证的,可延期至疫情解除后办理;许可证到期的,有效期可顺延至当地疫情解除。这些举措同样缺乏法规范的支撑,使既有行政许可的效力处于不稳定状态,同时,疫情结束时间的不确定性也影响到许可管理的方式以及社会主体的预期。此外,应急状态下,许可的审查、决定等也存在客观困难,比如现场核查难以开展、药品类许可的药物临床试验时间无法满足。可以说,应急状态下的许可实施面临着现实合理性与形式合法性的矛盾,既使相对人的权益受到影响,也影响到依法行政的内涵与标准,还给行政执法责任的认定带来困难。

   全面认识应急状态下行政许可的实施问题,补足《行政许可法》中的应急条款,既是行政许可制度体系完整的需要,也是今后有效应对类似情形的必要。尤其是在“疫情防控常态化”的背景下,应急状态具有了持久性,行政许可制度如何适应、满足、支持、维护新常态下的生产生活秩序,满足“既重结果,也重过程中手段的政策性权衡与调适”[3]的目标,已成为行政法治必须回答的课题。对此,本文首先着眼于应急状态对行政许可实施的影响,分析许可实施面临的合法性困境及其应对逻辑,然后讨论许可实施中的两种情形,一是既有许可类型的条件与审查,二是已授予许可的效力中止、废止和延续。由于许可的设立与实施的关系紧密,本文最后讨论是否需要创设符合应急状态需要的新许可以及如何创设的问题。本文的分析主要是立法论的,关注的重心不是如何进入应急状态,而是在进入这种状态后,如何恰当行使行政许可权,如何更好保障相对人的许可利益。

  

   二、应急状态下许可实施的困境与纾解逻辑

   应急状态下,行政许可的实施面临诸多合法性困境。导致这些困境出现的一个重要原因在于,现有法规范对应急状态并未界定,而这一状态却事实上存在着。而要纾解这些困境,需要从形式与实质两个层面的合法性着手。

   (一)应急状态的界定

   尽管“应急”这一词语得到应用,但“应急状态”尚非法律规范概念,并非法定状态。在法规范上,有两类与之相关的状态。一是紧急状态。《宪法》规定,全国人大常委会或者国务院有权决定一定行政区域进入紧急状态,国家主席宣布进入紧急状态。但是,自“紧急状态”入宪以来,决定或宣布紧急状态的权力尚未得到应用,紧急状态的决定标准、程序与效力等问题也缺乏法律依据。二是战争状态。与之相关的还有战时状态、战备状态、临战状态等用语。战争状态是在国家安全受到严重威胁、需要武力解决时,国家之间的敌对状态。《宪法》规定,全国人大有权“决定战争和和平的问题”,全国人大常委会有权“决定战争状态的宣布”,国家主席宣布进入战争状态。这表明,战争状态是一种极其重大、需要慎重对待的情形。除非由《宪法》规定的机关作出决定,其他任何组织和个人都不具有定义战争以及相关状态的权力。而此种战争,应当是以国家主权发起的、由武装力量执行的、针对特定敌对势力的军事行动。现行宪法颁布实施以来,尚未有紧急状态或者战争状态的宣告。实践中,某些组织机构为凸显工作任务的重要性而自行认定进入所谓战时状态、战备状态、临战状态。这些称谓与“战争状态”构成语义上的交叉,但非有权机关作出的“战时”认定只具有特定地域范围内的行政管理意义,在此暂且不作展开。

   尽管紧急状态属于一种规范状态,但其内涵并不清晰,这导致紧急状态在适用上虚置与泛化并存。所谓虚置,即由于缺乏法定标准和程序,在重大区域性自然灾害、持续性突发事件出现后,一些地方宁肯宣布“战时状态”,也不启动“紧急状态”。所谓泛化,即实践中存在大量无紧急状态之名却有其实的举措。比如在新冠肺炎疫情的应对中,“31个省、自治区和直辖市自行宣告启动特别重大(I级)响应的实践表明,既有的基于行政级别的启动权力不符合实践,已经被普遍违反,说明我国现行法‘国家紧急权力’启动条件的规定存在问题。”[4]导致上述问题的形式原因在于紧急状态的法规范缺位,根本原因则在于我们对何为紧急状态的认识不明。有学者认为,“广义的紧急状态是指具有一定危险程度的非正常的社会状态, 包括战争、叛乱、政治骚乱、经济危机、严重自然灾害、重大事故灾害、严重传染病流行以及重大刑事犯罪等所有社会正常生活受到威胁或法律实施受到严重阻碍的状况”。[5]这种理解将紧急状态视为“非常态”的另一种表达,涵盖面广,却未区分紧急程度的差异。与学理认识不同的是,从《宪法》将决定和宣布紧急状态的权力赋予如此高阶的国家机构来看,宪法层次上的紧急状态是事态已经严重到非国家统一安排而不足以应对的极端严重程度。着眼于《宪法》的规范稳定性,有必要在紧急状态之下,明确一种新的特殊状态类型。这种状态同样属于非常态法治,但事态的严重性尚未达到紧急状态的程度、尚不需要国务院或全国人大常委会亲自决定,即“应急状态”。由此,可以形成应急状态、紧急状态以及战争状态三种非常态法治的类型。

   表1  非常态法治的类型

  

  

   作为紧急状态和战争状态之外的独立形态,应急状态与紧急状态、战争状态一样,都属于法治的非常状态。三者构成了事态严重性从较轻到严重的程度关系。实践中,应急状态是在有一定危害性的突发事件出现时而采取应对措施时的状态。目前,法规范尚未如紧急状态、战争状态一般,就哪些机关以何种程序宣告应急状态作出规定,但可以通过政府对突发事件采取应急措施的形态与持续时间来判断。按照《突发事件应对法》第3条第1款的规定,所谓突发事件,“是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”该定义为判断是否进入应急状态提供了核心标准,即必须出现较为严重的突发事件。进而,政府采取了应急处置措施,并且该措施具有一定的时间持续性,如要求某些行业在一定期间停止生产经营活动,从而使原本的正常状态发生较大变动。可以认为,应急状态是指当出现严重性程度低于紧急状态的突发事件时,政府采取防范、保护、控制、强制以及恢复与重建等应急处置措施,使生产、生活、工作和社会秩序持续地处于非常状态。应急状态始于突发事件发生后政府采用法定应急处置措施,其结束则以政府作出恢复正常秩序的决定为判断依据。

   (二)应急状态下许可实施的合法性困境

   持续存在的应急状态会使行政许可无法按照正常状态实施。在实证法上,应急状态下的许可实施至少面临以下合法性困境。

   第一,应急状态并非法定状态,目前缺乏法定的宣告主体、标准、程序与效力的规定。作为政府应对突发事件的持续性应急措施,应急状态显然是对常态法治的突破。一方面,它尚未达到紧急状态的程度。紧急状态是一种具有宪法和法律地位的法定状态。如果进入紧急状态,那么政府可以拥有超常的权力和行为程序,这符合形式合法性的基本要求。但是,紧急状态意味着政治、经济、社会等各个方面的全方位调整,尤其是政治、军事等方面,其决定主体和标准都是相当高的。在新冠疫情期间,全国人大常委会和国务院均未作出这种宣告,相关应急措施都是由地方政府或者地方成立的疫情应对指挥部作出的,不能适用紧急状态来评价这些措施。另一方面,如果突发事件的应对措施具有临时性而未呈现持续状态,那么这些措施也可以援引《突发事件应对法》及其他单行法予以支持。但在应急状态下,应急措施的持续化使相对人的权利义务关系长期处于形式法治之外,使其面临要么违反成文法、要么正当利益无法得到成文法支持的风险。

第二,应急措施的体系合法性不足,对许可实施的调整难以达到形式规范的要求。地方政府采取的停工停业停产、关闭或限制使用设备设施场所等措施,性质上应当属于许可实施的中止形态。这些措施能够找到法律依据。《突发事件应对法》第49条第4项规定,自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后,政府可以采取“禁止或者限制使用有关设备、设施,关闭或者限制使用有关场所,中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施”。《传染病防治法》第42条第2项规定,传染病暴发、流行时,政府可以采取停工、停业、停课的紧急措施。但是,法律并未涉及许可中止后如何恢复、是否进而如何补偿、许可效力延续等问题。在《行政许可法》等上位法未规定许可中止制度的情形下,法规、规章等下位法无法作出规定。此外,按照《突发事件应对法》,政府应当制定突发事件应急预案。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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