赛琳·帕琼:法国的“印太战略”

选择字号:   本文共阅读 2894 次 更新时间:2023-04-09 11:12

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赛琳·帕琼  


作者: 赛琳·帕琼(Céline Pajon),法国国际关系研究所日本研究项目组组长、比利时布鲁塞尔自由大学资深研究员、日本东京佳能全球战略研究所客座研究员,研究方向为日本外交与防务政策、印太战略等。译:曾辉,华南理工大学公共政策研究院研究助理。来源:IPP评论


【译者按】自马克龙当选为法国总统以来,法国战略重心逐渐东移。他在短短一年内就对“印太战略”所涉及的4个国家均进行了国事访问。法国致力于加强介入印太地区事务,将打造“稳定的多极秩序”作为其“印太战略”的出发点,试图恢复欧洲大国形象。

2018年,法国提出了以“巴黎-新德里-堪培拉”为轴心的“印太战略”。相较于地缘政治色彩浓厚的美国“印太战略”,法国更注重对话和接触。法国希望通过推动包容、灵活的框架,团结拥有共同利益的国家,在具体问题上进行合作。

法国“印太战略”的目标可归结为四点:(一)通过对话解决纠纷;(二)确保印太地区的安全与稳定;(三)加强印太国家的战略自主性;(四)重视应对气候变化。但是,如今法国自身国力和全球影响力日趋衰退,其能否实现“印太战略”这样的全球性战略目标令人怀疑。


引言

拜登就任美国总统后,重启了由美国、日本、澳大利亚、印度组成的“四边机制”。这意味着多方安全机制有望在印太地区落地生根,但同时也引来了质疑:四国利益错综复杂,协调利益关系必将是一个漫长的过程,而且建立多方安全机制对于缓解印太地区新冠疫情的作用不大。迄今为止,法国尚未对“四边机制”表态。即便如此,分析法国在印太地区的活动有利于判断法国下一步的战略动向。

全球权力重心已经开始向印太地区转移。该地区是世界经济最具活力的焦点,也是法国主要贸易伙伴的所在地;与此同时,该地区也是全球治理的关键地区。法国已经清醒地认识到中国的崛起对法国印太利益构成的挑战。2018年,法国总统马克龙(Emmanuel Macron)提出了以“巴黎-新德里-堪培拉”为轴心的“印太战略”。他希望重新评估“印太战略”,提升法国参与印太地区事务的能力。

海上安全是维护法国利益的重要条件。在地缘战略文件中明确使用“印太”术语,突出了法国对印太地区的战略考量。该举措有利于增强法国在该地区开展行动的合法性,能够更有效地维护法国的印太利益,以及发展和扩大法国印太合作伙伴关系。法国“印太战略”的最终目标是:依托民主价值观和多边框架,建立一个稳定、多极化和包容性强的印太秩序。

法国“印太战略”成功的关键在于扩大法国的战略伙伴关系。然而,四国同盟自诞生以来一直争议不断,整体而言是一个尚未成熟的多边倡议。在中美竞争的大背景下,为了保持法国的战略自主性,以及与其他欧盟国家统一行动,就目前而言,法国不太可能会加入“四边机制”,但会大力推动与法国印太利益重合、确保法国战略自主性、有利于深化法国与四国同盟关系、包含利益协调机制的倡议。

本文将重点关注两个问题:第一,法国“印太战略”的特点及目标;第二,法国实施“印太战略”的挑战。


法国“印太战略”的特点

在欧洲,印太概念最早是由法国总统马克龙于2018年3月访问澳大利亚期间提出的。其间,他提出在印太地区建立一个新的战略轴心,曾力荐法国效仿美国发展自己的“印太战略”。此后,法国国防部和法国欧洲和外交事务部的诸多重要文件中,均出现了“印太”字眼。

法国在印太地区有海外主权,例如印度洋(留尼旺岛和法属印度洋诸岛)和南太平洋(新喀里多尼亚和法属波利尼西亚)均有法国领土。据统计,在印太地区居住着约150万法国公民,法国90%以上的专属经济区均位于印太地区,而且,法国常年在该地区保持着7000人的军事规模。这些军事力量通过打击暴力犯罪、毒品走私、人口贩卖、恐怖主义来保障法国公民利益不受侵害。随着近年亚洲安全环境的持续恶化,法国的印太利益已经受到了威胁。

法国《2017年国防和国家安全战略评估报告》指出,法国海外领地的贸易航道和能源安全存在风险。这也许能够解释为何马克龙一再渲染中国崛起对法国带来的“挑战”和“威胁”。

印太地区是世界经贸的中心枢纽,位于世界上最重要的海上通道。此外,恐怖主义、环境污染、大国竞争等问题相互交织,不同的发展、合作和区域一体化模式相互竞争。印太地区也是全球性问题的中心,对于国际准则的形成具有举足轻重的作用。马克龙明确表示,希望通过推销法国版“印太战略”来提升法国在全球治理中的影响力,其目的是让法国在印太地区扮演协调和稳定器的角色。

法国正在制定一套行动准则,为法国的印太政策提供框架性指导意见。法国的印太政策需要遵循的四大原则是:一是维护印太秩序的法治和多极化;二是鼓励印太国家就应对安全、政治和经济领域的挑战开展多边合作;三是推动世界朝着更开放、法治、多边和全球化的目标发展;四是保护印太地区不受霸权主义影响。在对待中国崛起的态度上,法国版“印太战略”与美国版“印太战略”存在巨大差异,例如法国不赞同在经济上与中国脱钩。另外,法国版“印太战略”不具备强烈的军事属性,但涉及领域更加多元,涵盖了一系列促进全球可持续发展的目标,例如对蓝色经济的开发、环境保护等。

法国的目标是:寻求一种有别于“一带一路”倡议、“自由和开放的印度-太平洋”构想和东盟多边合作机制的方法,打造“稳定的多极秩序”。通过对话和多边机制,可以有效地促进各国应对全球性问题(海上安全、核扩散、恐怖主义、气候变化、互联互通建设、网络安全等)。海上安全、互联互通建设和气候变化是当今全球治理面临的主要挑战,与海洋秩序、海洋资源和航道安全息息相关。


维护海上安全

海上安全是法国“印太战略”的优先事项。在2019年瑞辛纳对话(Raisina dialogue)上,法国海军参谋长克里斯托夫·普拉扎克(Christophe Prazuck)提出了一个保护海上咽喉要道和海路运输线的方案。法国热衷于打击海上犯罪活动,并恪守《联合国海洋法公约》。2016年,时任法国国防部长勒德里昂(Jean-Yves Le Drian)在香格里拉对话会上强调了阻止海上冲突的必要性。在世界各地开展海军外交体现了法国对海上安全的重视。

近年来,法国不间断地向南海派出军舰,2019年6月,法国“戴高乐”号航母进驻新加坡,法国国防部长帕尔丽(Florence Parly)随后发表声明称,法国将每年至少两次派遣军舰,前往南海巡航。她补充道,法国希望通过“稳健、非对抗和坚定的方式”维护国际法的权威和神圣性。

除了军事层面以外,对蓝色经济的开发也是法国的优先事项。在保护法国印太专属经济区的同时,也必须注重其可持续发展潜力。马克龙指出,蓝色经济是经济增长的重要引擎,对于摆脱新冠疫情引发的经济衰退具有不可估量的作用。海洋资源枯竭、气候变化等环境问题,对印太地区的影响已经引起了法国的担忧。由环境问题引发的地缘危机正在威胁着印太地区的和平与稳定。

有鉴于此,法国致力于发展对印太地区的海上监视能力,例如改善和提升法国海军的海上监视能力、加强与合作伙伴的军事合作和情报共享等。维护海上安全和发展海上监视能力,是大多数印太国家的共识。只有具备海域感知能力(MDA)的国家,才能更好地保护自己的主权利益和专属经济区。它不仅是国际水域和海运通道安全的保证,而且有助于防止环境问题引发的地缘危机。印太国家需要在提升海域感知能力上进行协商与合作,目前法国正在推动这一进程。


构建印太伙伴关系网络

为了提高法国在印太地区的影响力及弥补法国的战略短板,法国将“深化与战略合作伙伴的关系”定为优先事项,并寻求与印度、澳大利亚、日本、马来西亚、新加坡、新西兰、印度尼西亚以及越南建立战略合作伙伴关系。法国正在与四国同盟成员及未来可能加入“四边机制”的国家积极开展合作。

若按照这种趋势发展下去,马克龙提出的“巴黎-新德里-堪培拉”轴心势必会进一步扩大。法国与澳大利亚和印度的战略合作伙伴关系,主要是建立在共同价值观和利益的基础上(海上安全)。法国分别与印度和澳大利亚签署了安全合作协议:2017年1月,法国和印度签署了《白色航运协议》(White Shipping Agreement),加强对印度洋航运情报的共享;2018年3月,法国和印度签署了《后勤交换协议备忘录》(Acquisition and Cross-servicing Agreement),允许签署方船只进入彼此的海军基地;2019年1月,法国海军“卡萨德”号驱逐舰驶入了孟买军港停靠;2019年4月,法国和印度举行两国军事合作史上规模最大的海军联合演习;2020年3月,印度空军获准进入留尼汪岛的法国空军基地,与法国海军联合开展海上巡逻演练。

再者,法国和印度还签署了《法国-印度印太共同战略愿景协议》(The Joint Strategic Vision of India-France Cooperation in the Indian Ocean Region),旨在共享海洋情报和保护敏感信息。法国和印度正在合作研制用于监测印度洋海域的卫星。2018年,印度建立了“印度洋区域信息融合中心”(IFC-IOR),法国是最早向该机构派驻联络官的国家之一。2020年,法国加入了环印度洋联盟(IORA)。

虽然海上安全是法国和印度的共同利益,但双方的合作还不止于此。例如,在2015年联合国气候变化大会上,法国和印度宣布成立国际太阳能联盟(ISA),并于2018年3月举行了旨在促进太阳能发展的首届ISA峰会。ISA是首个设立在印度境内的国际组织,目前共有121个国家是该组织的成员。然而,遗憾的是,美国、越南和以色列尚未加入ISA。2019年8月,法国邀请了印度和澳大利亚参加七国集团峰会,表明法国肯定了印度和澳大利亚在全球治理中的作用。

法国与澳大利亚的战略合作伙伴关系是基于两国在南太平洋地区的合作。法国、澳大利亚和新西兰于1992年签署了一份协调南太平洋地区人道主义救援事宜的协议。2016年,法国、澳大利亚、美国和新西兰组成了“四方防务协调小组”(PQDCG),协调太平洋海上安全合作。同年,法国国有造船集团(DCNS)竞标赢得澳大利亚12艘潜艇的建造订单。这不仅意味着双方的产业合作关系得到了加强,更意味着法国将在印太地区继续扮演重要角色。2017年,法国和澳大利亚发布了一项联合声明,确定了未来几年两国在气候变化问题和可持续发展上的合作方向。2018年,法国与澳大利亚航天局建立了合作关系。

2019年,法国开始寻求在法澳和法印伙伴关系的基础上建立法国、澳大利亚、印度三方对话机制。2020年9月,法国、澳大利亚和印度三国举行了首次官方会谈,该会谈的重点是加强海洋领域的合作,促进全球共同发展(气候变化、环境和生态保护、公共卫生)以及发展印太地区的多边主义。法国于2018年签署的《法国-印度印太共同战略愿景协议》和《法国-澳大利亚关系愿景声明》,均提到了通过三方对话机制和联合军事演习来加强与第三方的协调。法国和日本每年均举行外交与国防部长“2+2”会议。

2016年,法国和日本就军事装备和技术转让达成了协议,这意味着它们的安全合作不断升温,已趋于成熟。2018年7月,法国和日本签署了《后勤交换协议备忘录》,该协议能够增强两国在军事物流方面的合作,进而有利于扩大两国在维和和人道主义救援方面的合作,以及促进两国军事协调能力的提升。

法日安全合作主要集中在海上安全领域,例如双方军队在南太平洋开展人道主义救援联合战术演练,参与在亚丁湾举行的多国反海盗行动。日本高度重视海上通道的安全保障,也致力于推动印太地区多极化的发展。随着法日安全合作的顺利开展,双方在印太地区的合作事项将进一步具体化。综上所述,日本有望成为法国的战略合作伙伴。其他与法国有合作意向的国家是马来西亚、新加坡、新西兰、印度尼西亚以及越南。

中国和美国在东南亚的博弈,提升了东盟的战略地位。因此,深化法国-东盟关系是当务之急。法国需要尽可能地寻找与东盟成员国的利益共同点,帮助加强其海事能力建设,以及与日本、印度或澳大利亚等印太战略合作伙伴进行协调,共同制定一个开放、包容和透明的合作架构,预防和管控由环境问题、自然灾害和海上犯罪活动引发的地缘危机。

虽然法国不赞同美国在印太地区对中国采取对抗性战略,但法国与美国的合作也是不可或缺的。法国在美国印太司令部有一名常驻联络官,负责指导和协调两国军事合作。2017年,法国、美国、英国和日本举行了一场联合军演;2019年5月,美国、澳大利亚和日本参与了由法国主持的“拉彼鲁兹”联合军演。印度-澳大利亚关系的不断升温和印澳缔结后勤支持协议,为日后三国军事结盟的形成奠定了基础。正因为如此,法国必须与四国同盟成员保持密切的关系。

法国之所以拒绝与四国同盟建立正式合作关系,是因为法国与四国同盟在对华态度上有分歧。尽管法国“印太战略”也有遏制中国的意图,但法国不希望一边倒地与中国对立。法国希望站在强势地位上(联合志同道合的国家)与中国接触,与中国保持强有力的合作关系,以及推动中国在气候变化、世界贸易组织改革等全球性议题上发挥积极的建设性作用。法国在对华战略上的模棱两可,长期饱受国内和国际社会的批评与质疑。尽管如此,但法国不加入具有反华属性的倡议,有利于在中美竞争日趋激烈的当下维持法国的战略自主。


维持战略自主

战略自主是决定法国“印太战略”方向的关键因素。尽管法国的合作对象极其有限,但仍需要在多边主义的框架下行事,例如组建针对特定议题的临时联盟,由此增强法国与合作伙伴的共识与默契。其次,法国需要充分地利用其海外领地的优势,促进法国与印太国家的合作,并尽可能地扩大法国在该地区的军事存在。一言以蔽之,法国版“印太战略”需要侧重于法国对以规则为基础的国际秩序、多边主义、海上安全以及环境保护的重视。

扩大“四边机制”对法国是有利的。该机制不仅仅是一个对抗单一国家的安全合作机制,而是一个协调全球性问题的合作机制。更确切地说,扩大“四边机制”能够让更多的少边倡议(非全球范围的倡议,仅为数个国家之间的倡议)转变为多边倡议。然而,扩大“四边机制”是特朗普政府提出的,特朗普政府将该机制定义为对抗中国威胁的合作机制。据报道,美国拟借鉴“四边机制”建立一个由“值得信赖的伙伴”组成的联盟,即“经济繁荣网络”,加速全球供应链迁离中国。美国的种种举动使法国对“四边机制”产生了疑虑。

另一个令法国担忧的因素是,2020年5月,时任美国国务卿蓬佩奥(Mike Pompeo)邀请了巴西和以色列参加四国同盟峰会。无论是从印太战略或管控疫情的角度来看,巴西和以色列的加入意义不大,对法国也缺乏吸引力。换言之,法国未来加入“四边机制”的可能性不大,而会继续根据自身的战略利益行事,例如支持具有包容性的多边倡议。


与其他欧洲国家在印太事务上合作

在强调自身战略利益的同时,法国正在寻求与其他欧洲国家在印太事务上合作。协调与其他欧洲国家的利益关系能够大幅度提升法国在海上安全领域的影响力。2016年,时任法国国防部长勒德里安呼吁欧洲各国团结一致,加强欧洲在南海的存在。2017年,英国参与了法国海军“圣女贞德”行动(途经印度洋、东南亚、南海、日本,终点为澳大利亚,为期约5个月)。2018年,英国和法国均派出军舰前往南海参加“航行自由行动”。2019年8月,欧盟多国国防部长在建立“协调海上存在”机制方面达成共识。该机制允许欧盟成员国派出由国家领导的自愿军,维护海上安全。

2020年2月,法国向霍尔木兹海峡派出了军舰,为途经该地的商船护航。有了该机制,欧盟成员国就能够避开繁琐的欧盟决策程序,组建多国海洋维和部队,从而大大提高了欧盟成员国之间的海上协调能力,进而确保了欧洲的战略自主。欧盟成员国也可以通过该机制,向南海派出军舰,进行政治信号传递、海军外交以及情报收集活动。欧盟“关键海上航线”倡议第二版(CRIMARIO II)指出,欧盟除关注东亚以外,还应放眼东印度洋和东南亚地区。

事实上,法国充当了欧洲国家在印太地区的先锋力量,在拓展欧盟与印太地区的安全、外交和经济关系方面发挥了主导作用。德国和荷兰是继法国之后出台“印太战略”的欧洲国家。虽然它们在政策上仍存在诸多分歧,但随着中国的高速崛起,欧盟在印太政策上的共识有所增强。近期,中欧关系陷入了困境,欧盟以人权问题为由,对中国个人和实体实施单边制裁。在欧盟制裁中国后,中国对欧洲发起了反制裁。由于不满反制裁,欧洲议会临时取消了有关中欧投资协定的审议会。

中欧的对立态势让欧盟意识到维护自身印太利益的重要性。尽管新冠疫情暴露了全球供应链的脆弱性,但突出了印太地区对欧洲安全的意义。欧盟外交和安全政策高级代表博雷尔(Josep Borrell)强调供应链多样化,与印太民主国家建立更密切的关系。在对华态度上一向谨慎的德国于2020年9月宣布了自己的印太战略。德国还宣布派遣军舰前往印太地区巡航,意欲彰显自己在印太地区的存在。荷兰正在与其他欧盟成员国商谈在印太地区的合作事宜。

推进合作伙伴和供应链的多样化是未来欧盟打造统一印太政策的关键和基础。法国和德国均把“加强在经济和产业政策上的自主性”作为其后疫情经济复苏计划的核心目标之一。法国希望通过推进印太地区供应链的多元化来推进合作伙伴的多样化。另一个有利于凝聚共识的途径是公共卫生合作,法国致力于推动新冠疫苗成为公共产品。2020年4月,在法国的大力支持下,欧盟成立了“获取新冠病毒工具加速计划促进委员会”。


结语

法国的战略重心正在向印太地区转移,其战略目标是通过强化法国在该地区的存在,建立一个以规则为基础的地区秩序,以及减少中美竞争对法国印太利益构成的威胁。因此,促进多极化和多边主义在印太地区的发展是关键。为了实现上述目标,法国不仅需要依靠其在该地区的战略合作伙伴,而且需要构建印太关系网络,把不同战略合作伙伴的优势结合起来。少边倡议或临时联盟需要在共同原则和目标的指导下讨论全球性问题。法国的印太属地将扮演重要角色,法国未来需要对其进行大规模投资。

由于维持战略自主是法国“印太战略”的核心,故法国不与四国同盟结盟。法国奉行“两条腿走路”的战略方针,即双边和多边合作相结合。例如,在参与多边倡议的同时,努力发展新的印太合作伙伴,深化与四方同盟成员的关系。法国未来加入四国同盟与否,将取决于法国能否维持战略自主及能否平衡好中美的利益关系。尽管如此,法国会考虑在适当的情况下,与四国同盟进行临时合作。


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