徐广淼:变动世界中的北极秩序:生成机制与变迁逻辑

选择字号:   本文共阅读 168 次 更新时间:2021-02-28 20:55:42

进入专题: 北极秩序  

徐广淼  

   内容摘要:北极秩序以美俄“双中心”权力结构、海洋法公约为基础的“低政治”规则体系与“差序”结构的身份认同体系为基本形态,呈现出以权力结构为枢纽的秩序生成机制,而科技驱动与体系投射是北极秩序变迁最重要的驱动因素。受世界秩序加速变动的影响和北极秩序本身的形态与生成机制的制约,当前北极秩序面临诸多问题与挑战,如大国竞争态势强化、域内规则与制度供给能力不足、缺乏参与地区平等合作的理念共识与 “冰上丝绸之路”倡议推进受阻。目前形势下,如何通过“北极命运共同体”理念凝聚各方最广泛的共识,维护北极地区的国际合作,是中国在北极地区亟需规划的战略问题。

   关键词:北极秩序;美国北极战略;“北极命运共同体”;“冰上丝绸之路”

   作者简介:徐广淼,武汉大学中国边界与海洋研究院讲师。

   项目基金:本文为国家社会科学基金青年项目“基于大国协调推动‘北极命运共同体’构建的中国外交策略研究”(项目编号:20CGJ011)、国家社会科学基金重大项目“‘北极命运共同体’理念下‘冰上丝绸之路’合作机制构建研究”(项目编号:19ZDA140)的阶段性成果。感谢华东师范大学刘军教授对文章的修改建议,感谢武汉大学章成副教授和王才玮博士对文章部分观点提供有益思路。

  

   一 问题的提出:现实政治张力下的北极秩序初探

   近两年来,北极地区以下变化值得关注:一是2018年发布的《中国的北极政策》白皮书指出,中国积极倡导构建“人类命运共同体”,致力于维护和平、安全、稳定的北极秩序。二是美国国防部2019年公布的《北极战略报告》发生重大战略转向,一改以往以北极环境保护与国际合作为主的战略,转为强调北极已经进入了大国战略竞争时代,并正式将北极视为与中国和俄罗斯进行战略竞争的“潜在走廊”。三是俄罗斯于2020年出台的《2035年前俄罗斯联邦国家北极政策原则》,首次将“保障主权与领土完整”置于北极国家利益中的首要位置,并强调了北极经济领域甚至是军事领域的高竞争性和对抗性,将此作为对美国北极新政策中将俄罗斯视为北极最大的挑战者的回应。以上形势变化说明,北极地区的地缘政治态势在近年间呈现“由合作到竞争”的主调转向。“人类命运共同体”作为中国在北极倡导的秩序愿景,与北极地缘政治中“大国竞争”回归的现实间存在较大张力。北极国际合作尤其是“冰上丝绸之路”的推行将面临着日益复杂的地区博弈与较大的不确定性。

   更大的不确定性紧跟着新冠疫情大暴发而到来。新冠疫情前所未有地改变了人类发展进程与当前的世界秩序走向,然而它如何影响世界秩序及其发展走向,目前世界秩序是否已经出现两极格局或多极格局,抑或是正在朝向两极化或多极化发展?对于这些问题,学界目前存在诸多争论。

   世界秩序的加速变化继续深刻影响着已经步入竞争时代的北极。作为世界主要政治与军事力量汇聚的北极地区,目前已经成为大国战略竞争与秩序博弈的最主要投射地之一。北极地区拥有丰富的能源资源和连接三大洲最短海上路径的北极航道,然而疫情期间传统能源经历了价格巨幅下跌,全球远洋航运量也有可能在疫情背景下呈现逐年萎缩的趋势。在此背景之下,北极的能源和航道是否还能在较长时期内为北极赋予重要的战略意义,抑或是说,后疫情时代是否要重估北极地区的战略价值?这一问题同样也受到学者们的关注。目前国内学界的北极问题研究更多是从全球与区域治理视角出发,探讨北极治理的上层规范和机制建构,产生了丰富的高水平成果。这些研究成果是基于北极地区国际合作的发展主调以及基于这个主调之上的北极价值定位而产生的。而一旦地区发展主调和价值定位发生变化,就迫使我们回归到以权力结构为核心的秩序层面,从地区秩序的生成和变迁视角出发,探讨弥合当前北极政治张力的理论及实践的可能性。

   因此,北极秩序有着怎样的基本形态和生成机制,秩序变迁存在怎样的独特的逻辑,以及当前面临的问题与挑战是本文聚焦的基本问题。对这一问题的探讨将有助于从秩序的维度透视北极地区的政治张力,为构建具有弥合这一政治张力、凝聚最大理念共识作用的“北极命运共同体”的理念内涵、具体实践提供实证基础。

   由于北极地区“陆海兼备、陆包围海、大国环伺”的特殊地缘格局,笔者将北极秩序看作是世界秩序体系下海洋秩序和地区秩序的重要组成部分。关于海洋秩序的定义,国内部分学者侧重从海权的角度进行诠释。如宋德星、程芬认为,海洋秩序作为海上霸权的副产品,首先是基于世界领导地位的海上实力安排,其次是海上贸易基础上的开放性制度安排,再次是海洋国家的海上势力范围及其倡导的基于海事实践的海上惯例。牟文富认为海洋秩序是海上权力—权利的关系。还有学者侧重从规则角度定义海洋秩序。齐皓认为海洋秩序是相关国家行为体在海上通行、划定海洋边界和处理相关海洋争端时所共同遵循的行为准则。然而无论是海权角度还是海洋规则角度定义下的海洋秩序,均忽略了观念分配在秩序构建中的价值。吴士存、陈相秒结合西方主流国际关系学者的观点,提出海洋秩序由三个要素组成,即权利分布、规则体系和话语建构。而在关于地区秩序的定义中,门洪华从大国主导国际秩序的角度,认为地区秩序是存在互动关系的相邻国家之间权力分配、利益分配和观念分配的结果。结合海洋秩序和地区秩序的相关定义,本文将北极秩序定义为相关行为主体在参与北极事务中所呈现的权力结构、规则体系和身份认同体系。其中,权力结构在北极秩序中具有内生性,对秩序的生成及变迁起主导作用。

   基于此,本文首先分析北极秩序的基本形态与生成机制,并运用历史时段理论,揭示秩序变迁的动因、阶段和逻辑。进而基于对当前大国北极竞争态势与地区合作中的现实问题,分析后疫情时代北极秩序面临的问题与挑战。在此基础上,初步探讨北极秩序与“北极命运共同体”理念构建之间的关联,以及弥合当前北极政治张力的理论及实践的可能性。

   二 北极秩序的基本形态与生成机制

   现实主义在讨论国际秩序的构成要素时将权力视为核心变量,而结构现实主义则强调权力结构对体系逻辑和国家行为的支配作用,即权力结构的基础性作用。本文在承认权力结构的基础性作用之外,同时认为自由主义强调的规范以及建构主义关于国家间互动构成的集体身份结构的理论同样对秩序的形成产生重要影响。但在探讨秩序的基本形态和生成机制时,本文的分析视角仍是基于结构现实主义,从体系入手考察北极秩序中权力结构、规则体系和身份认同体系之间的互动机理,得出对北极秩序基本形态的认识,并从单元与体系两个层次的互动中揭示北极秩序的生成机制。

   (一)北极秩序的基本形态

   北极秩序在体系层面的基本形态表现为美俄“双中心”权力结构、海洋法公约为基础的“低政治”规则体系与“差序”结构的身份认同体系。

   1.美俄 “双中心”权力结构

   首先,从地区安全结构来看,美俄关系主导了地区安全机理。美俄两国是世界秩序层面发挥重要作用的大国,美俄两国在北极域外的互动产生的外溢效应投射到北极事务中,使北极地区的安全机理很大程度上从属于俄美关系。而其他北极国家在地区安全上很大程度从属于美国,没有像美俄之间形成政治张力。此外,北极八国之外的其他大国介入北极安全事务的能力和途径都不足,所以也很难在北极安全结构上挑战美俄的地位。

   其次,从海权视角来看,美国是世界秩序中的海权霸主,但俄罗斯在域内体现出更综合的海权实力,美国这一自苏伊士运河危机以来在世界海洋秩序中居于主导地位的海上霸权国家,在北极遭遇到了来自俄罗斯的不小挑战:一是俄罗斯主张对北方海航道水域的管辖权,美国奉行的“航行自由”原则在北极面临着来自俄罗斯的阻力。二是美国目前对北极的关注缺少贸易需求这一原动力,而仅仅从安全利益出发的海权建设动力的持续性不足。反观俄罗斯在北极持续增长的能源出口需求和北极航道过境贸易需求则不难看出,虽然美国在冷战时期的世界海权争霸中击溃了苏联,但在当前的北极海上权力的博弈中,俄罗斯则从海军建设、海上通道建设和贸易需求三方面均体现出更持久的综合海权实力。

   值得注意的是,北极秩序中并没有像东亚秩序一样,形成所谓的安全中心与经济中心的“二元格局”,美国与俄罗斯实际上均属于秩序中的安全中心。然而海权具有军事上的独霸性,区域海上霸主通过军事垄断实现海上安全并提供海上通道为参与者共享。而美俄两国目前在北极均缺乏军事垄断能力,通道供给能力也有局限。因此,如果没有域内外的第三方力量对美俄在北极的经济、军事活动起到制衡作用,那么双中心的权力结构也难以避免安全困境,进而加剧地区内本已存在的两极化的趋势。而北极的社会经济发展又长期孤立于国际社会之外,明确的经济中心也没有形成,这为北极八国之外的其他国家参与北极经济秩序的整合提供了较大空间。

   2.以海洋法公约为基础的“低政治”规则体系

   北极秩序作为世界海洋秩序的一部分,所以北极地区的国际法律和规则体系架构是以联合国海洋法公约这一全球性的规则安排为基础构建的。北极事务中最为敏感的航行规则、大陆架划分和资源开发等问题主要在《公约》的框架下进行协调。《公约》在北极秩序中作为规则的主导性主要受到来自美国的挑战。美国不是1982年《公约》的签署国,并且向来依据习惯法主张最广泛意义上的“航行自由”,以求在《公约》框架之外塑造对自身有利的海洋秩序。

   北极域内的规范多为涉及航运、环境保护、污染治理、海上搜救等“低政治”领域的“软法”性文件,近年来开始呈现出从“碎片化”软法到体系化“硬法”发展的趋势。北极理事会分别于2011年和2013年通过的《北极海空搜救合作协定》与《北极海洋石油污染预防与应对合作协议》均已属于具有强制色彩的区域协定,而由国际海事组织制订并于2017年正式生效的《极地水域船舶航行国际准则》则明确具有强制性。

   3.地区身份认同体系中的“差序”结构

   国际关系理论中的地区认同是集体认同的一种,是若干地理上接近并相互依存的国家在观念上与本地区其他国家的认同以及将自身视为地区整体一部分的意识。当前北极秩序中存在着一种类似于“差序”结构的身份认同体系。这里的“差序”结构并非中国乡土社会结构中所谓的“以己为中心,像水的波纹一般,一圈圈推出去……”的界限森严的等级制,也并没有完整反映在任何北极域内治理机制的成员身份设置中。这一“差序”结构是从观念和认知层面出发,从群体资格上理解各行为体在群体中身份认同的差异性,由内及外产生了“北冰洋沿岸五国”“北极八国”“近北极国家”“北极利益攸关国”“非北极国家”等不同的身份认同概念。形成这一结构的原因在于北极地区特殊的地理条件,以及海洋法公约作为规则主导赋予了地区成员天然有差别的权利,而北极理事会等域内机制对各国身份和权限的严格限制又进一步强化了这种差异性。但除了“北冰洋沿岸五国”“北极八国”之外,国内外学界有关“近北极国家”“北极利益攸关国”“非北极国家”的身份表述并未取得公认的界定标准。并且由于受当前秩序规则体系及制度安排的限制,这三类身份的国家目前在北极军事与领土安全等议题上的议事能力很低,但对环境保护、污染治理、海上搜救等低政治领域议题拥有与其北极利益和国家实力较为相符的参与能力。

   (二)北极秩序的生成机制

北极秩序的基本形态中,权力结构因其内生性特点,对秩序的生成起主导作用,是北极秩序的生成枢纽。通过此枢纽形成了北极秩序生成机制的三条进路:首先是美俄北极战略及其互动组成的权力结构中心直接影响北极秩序的生成;其次是海洋法主导的地区规则体系在地区权力结构的博弈中形成,同时也在反向重塑权力结构和地区身份认同体系的过程中影响秩序的生成;再次是单元层面各行为主体北极战略的实施与互动过程中,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《俄罗斯东欧中亚研究》2021年第1期

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