李莉:从不结盟到“多向结盟”

——印度对外战略的对冲性研究
选择字号:   本文共阅读 1122 次 更新时间:2021-01-15 22:34

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李莉  


近年来,随着印度与美国的战略安全合作不断升级,有关印度对外战略属性和走向的讨论也日益热烈。总体来看,印度国内外学界对于印度外交突破不结盟原则已形成基本共识,但就如何定义当前印度外交的属性则存在较大分歧。

2012年印度智库政策研究中心(CPR)发布的《不结盟2.0:21世纪印度的外交与战略政策》明确提出印度不结盟已进入“2.0时代”:不结盟应随国际环境变化进行升级,战略自主仍将是印度对外交往的核心价值和目标,印度应发挥自身优势与诸大国尽可能深化伙伴关系、纵横捭阖,而非敬而远之。同时,这份报告也提出对不结盟原则的突破并非印度人民党和莫迪政府的专属,不结盟传统的“直系”传承者国大党辛格政府任内印度战略界已经开始了相关的学理论证和实践探索。

然而,“不结盟2.0”只能说明印度外交理念发生了变化,但对于具体发生了怎样的变化仍语焉不详。而且,如果说当前印度外交进入了“后不结盟时代”,那么“不结盟2.0”只是其中一种定性,因为它更强调不结盟的延续。持此种看法的学者认为印度外交万变不离其宗,不结盟仍是其“灵魂”所在。他们将印度总理纳伦德拉·莫迪(Narendra Modi)在2018年对“印太”的公开表态作为例证:在美国以“印太战略”拉拢印度构建遏华同盟的背景下,莫迪称“印太”是地理概念而非地缘政治概念,因此不是战略也不是“小圈子(a club of limited members)”,不针对第三方,印度不搞遏制性同盟,印太应该是包容、开放和以东盟为中心的。甚至有学者认为,此讲话标志着印度对外战略回归不结盟,可称之为印度的“新万隆(a new Bandung)”。

另一种观点则认为印度已彻底放弃了不结盟原则,正在转向结盟。2016年印度与美国签署《后勤交流备忘录协定》后,此派人士就认为印度外交背离了“战略军事中立”的原则。2020年9月,印度陆军参谋长比平·拉瓦特(Bipin Rawat)称美日印澳“四国集团(Quad)”是确保印太地区自由航行的“一个好机制”,这被认为是印度准备加入四国联合海上巡逻的宣示,也是其参与印太军事同盟的先兆。有中国学者也认为,印度在事实上已经是美国的盟国。

除此之外,还有一种看法日益成为印度国内主流,即当前印度外交是一种“多向结盟(multi-alignment)”。曾在辛格政府任国家安全顾问的纳拉亚南(M. K. Naray-anan)2016年就撰文指出,印度同时加强了同美国、俄罗斯、日本的战略合作特别是军事合作,表明印度开始由不结盟走向“多向结盟”。莫迪政府国家安全顾问委员会召集人拉加万(P. S. Raghavan)也于2017年公开表示,印度外交政策已从不结盟走向“多向结盟”,印度与发达国家和发展中国家在互惠基础上建立起广泛的关系,为追求特定共同目标会与志同道合者结成联盟。中国学界的主流解读与此类似,但较常使用“左右逢源”来描绘“后不结盟时代”印度的外交政策。

显然,较之“不结盟2.0”和“走向结盟”,“多向结盟”的提法更符合当前印度外交的现状,因而成为印度战略界的主流看法。但“多向结盟”的实质和意涵是什么?其与印度的不结盟传统又有着怎样的联系与区别?现有研究对此还缺乏深入探讨。当前,印度已是世界第五大经济体与第二人口大国,同时也是拥有独特地缘优势的印度洋沿岸大国,在日渐成型的“印太战略”中有着举足轻重的影响。准确理解和把握印度对外战略的性质和走向,对认识和评估印太地区乃至世界秩序正在经历的重大转型具有不容忽视的意义。本文通过考察当前印度对外战略的性质,提出两个核心观点:(1)印度的对外战略原则近年已发生重大调整,“多向结盟”已取代不结盟;(2)“多向结盟”是一种对冲(hedging)战略,只有从对冲性入手,才能真正理解印度的外交举措并准确预估其未来的对外政策走向。

要搞清印度外交属性的变化,即从不结盟走向对冲,首先就要明确两者概念上的区别。本文的不结盟专指印度的不结盟政策与传统,对冲是近年来国际关系理论的研究热点,两者虽然都以最大限度保持战略选择空间为目标,但在政策路径和战略方向等方面存在较大差异。

(一)不结盟:印度外交的默认基因

不结盟政策是印度独立后长期尊奉的一项外交基本原则,由开国总理贾瓦哈拉尔·尼赫鲁(Jawaharlal Nehru)于1946年正式提出。尽管历经时代风云变幻,不结盟政策的内涵已发生某些变化,印度在外交实践上也并未严格奉行这一政策,偏离和背离状况时有发生,但不结盟至今仍被视为印度的外交“基因”,塑造着国际社会对印度外交属性和价值取向的认知。

在冷战时期,印度不结盟政策的基本内涵包括五个方面:一是不在当时的美苏两大集团间选边站队;二是不与大国缔结军事条约,尼赫鲁执政时期印度未与美苏任何一方签署影响重大的安全协定;三是独立自主,保持中立;四是具有反西方色彩,印度所积极倡导和推动的不结盟运动即是重要体现;五是提倡第三世界合作,印度的不结盟政策事实上将发展中国家作为重要依托,尼赫鲁执政时期印度积极推动“亚非团结”,借此凸显自身在国际政治中的重要作用。

冷战结束后,印度的不结盟政策也与时俱进得到新发展:形式上,“不结盟”一词越来越少地见诸官方文件,取而代之的是“战略自主”;内容上,战略自主体现了不结盟所坚持的印度外交独立自主的核心要义,依然强调不搞军事同盟,但逐渐摒弃了反西方立场,淡化了与第三世界合作。战略自主是一种比冷战时期的不结盟更积极的外交政策,主张全方位外交,既重视多边外交也重视双边外交、既重视发展中国家也重视发达国家,特别是在与大国关系上由敬而远之转向积极接触。冷战结束后的头20年,尽管印度对外交政策上进行了一系列改良,但其本质仍是不结盟。以21世纪头十年的印美关系为例,尽管这一时期双方关系不断升温,但印度始终与美国保持着明确距离:一方面,印度在2003年伊拉克战争中拒绝向伊拉克派兵,并批评美国对伊拉克动武缺乏联合国授权;另一方面,对于美国同年提出的与印度签署“后勤保障协议”的建议,辛格政府在其十年执政期间一直未予回应,其主要顾虑就是印度可能由此被视为美国的军事盟友。

(二)对冲:一种抵消性的对外战略选择

对冲是近年国际关系学界热议的一个新概念,美国最早将其引入官方文件。2006年发布的《四年防务评估报告》和《美国国家安全战略》报告都提到要以对冲战略应对崛起大国的挑战,2006年版《美国国家安全战略》报告更明确指出美国将以对华接触确保中国履行“国际承诺”的同时“对冲其他的可能性”。有关对冲的理论探讨尽管已取得一些成果,但国际关系学界对对冲概念的界定仍有很多争论,一时难以达成共识,因此这一概念仍存在不少模糊性。

根据国际关系学界有关讨论,对冲的定义大体包括四个方面:其一,对冲是一种抵消性政策,这是其最主要的特征。对冲原本是金融术语,意在通过方向相反、盈亏相抵的投资策略降低可能的投资风险。因此,郭清水(Cheng-Chwee Kuik)强调对冲是国家采取的一套相互抵消的政策选择,意在化解(体系的)结构性变化可能造成的任何风险。他进一步指出,对冲是国家有意地同时采取相反立场和矛盾措施,意在以一种风险抵消另一种风险。例如,一国若同时与美国和中国建立安全伙伴关系,其目的就是在美国承诺的不确定性和中国意图的不确定性这两重风险之间进行相互抵消。

其二,对冲是介于制衡(balancing)与追随(bandwagoning)之间的一种国家行为,是国家在面对权力变化时的第三种战略选择。对冲概念在某种意义上是对传统均势理论的发展。追随是指一国与“威胁的来源”结盟,或是加入更强大的一方,以牺牲自主或是与其他大国合作的机会来换取利益及安全。追随分为被动式追随和主动式追随。被动式追随是指一国在面对外部威胁的情况下追随强国,以维护本国安全,同时也可搭强国的“便车”为本国牟利。主动式追随是指一国出于提高本国的国际地位、获取利益以及趁机扩大影响力的动机,所主动采取的追随行为。制衡是指一国旨在防止崛起国成为霸权国而在政治和军事上所采取的国家行为,具体分为内部制衡和外部制衡。内部制衡是指一国提升自身的防卫能力,外部制衡是指一国为自身安全与他国结盟。制衡的风险在于可能造成内部资源错配以及被盟友牵连(entrapment)或抛弃(abandonment),追随的风险则在于丧失自主性。对冲则是制衡与追随的结合,从而有助于规避上述风险。

其三,对冲在某种程度上是一种战略模糊,既可以避免在大国竞争中过早选边站队,也可以避免对潜在对手过早地政策摊牌,能够使自身的战略选择空间最大化。吴翠玲(Evelyn Goh)认为,对冲就是保持一种中间位置(middle position),以避免因选择一边而在另一边付出明显代价,或是因为明确选择了制衡、追随或中立的政策而付出明显代价。古贺庆(Kei Koga)认为,选择对冲将为一国赢得时间,在战略环境明朗时再决定是采取制衡还是追随。

其四,在地区或国际层面发生权力转移时,对冲往往成为中小国家的战略偏好,但也不排除成为大国政策工具的可能性。麦艾文(Evan S. Medeiros)在2005年撰文指出,为应对地区权力分配的变化,绝大多数东盟国家通过同时加强与中国和美国的关系来进行战略对冲;与此同时,中美两国也相互采取了对冲策略,一方面加强接触来推进相互融合的机制化建设,另一方面分别通过加强对外安全合作和自身的军力建设来制衡对方。

(三)对冲与不结盟的区别

尽管均势理论框架下的对冲同印度不结盟政策语境下的不结盟在战略自主、不选边站队等方面有部分交集,但两者存在明显区别(见表1):首先,不结盟追求的是中立,对冲追求的是中间位置,两者虽然相似但实现手段截然不同。不结盟是通过不持立场并与竞争中的各大国都保持距离来实现中立;对冲则是通过方向相反的两面下注和正反结果的相互抵消来尽量延长己方不选边站队的窗口期。其次,不结盟反对一切形式的结盟,对冲则允许有限结盟。约翰·乔西亚里(John D. Ciorciari)认为,采取对冲战略的中小国家会避免与某一大国结成含有相互安全保障、联合作战等内容的正式同盟,但不排除与之建立某种非正式的安全合作关系。这是一种有限的结盟,既可以保证较弱一方的自主性、降低被牵连的风险,同时也不妨碍较弱一方与该大国的竞争对手进行政治与经济往来。近年,印度政府高官还明确提出“议题式结盟”,即印度会根据自身利益需要在不同的议题上与相关国家或国家集团结盟,以保障其外交的灵活度和自主性。最后,不结盟是真正的战略自主,对冲严格讲是一种战略模糊,含有权宜的成分。印度学者拉杰什·拉贾戈帕兰(Rajesh Rajagopalan)认为,中美两国实力都强于印度,在理论上都可能对印度构成威胁,所谓对冲战略就是印度尽可能地在两个大国间保持中立,当其中一方的威胁过于突出时,印度就必须与另一方站到一起。换言之,随着新的世界权力格局明朗化,印度外交将可能在制衡、追随和对冲间重新做出选择。由此可见,不结盟的政策稳定性较强,而对冲的政策稳定性较弱。

(四)选择对冲:从不结盟走向多向结盟

基于上述理论分析,本文认为冷战结束后的前20年印度对外战略总体上坚持了不结盟政策,但2010年起日益偏离不结盟,其当前所奉行的“多向结盟”更多体现为一种对冲战略。接下来,本文将从三个层面分析当前印度外交的对冲性实质:一是在对立的国家或国家集团间两面下注。本文将考察印度如何在美国与俄罗斯之间谋求中间位置、如何在美日印澳四国集团和上海合作组织之间左右逢源以及如何以中等强国外交补充其大国外交。

二是开展有限结盟或议题式结盟。有限结盟特指采取对冲的国家与某一大国结成的非正式安全关系,这种关系虽未达到传统军事同盟的程度,但已具有该大国与其盟友间合作的部分内容,如基础性军事合作协议和先进技术转让待遇等。议题式结盟就是就某一议题推动共同利益的伙伴关系,它有别于传统同盟和有限结盟基于军事安全和意识形态共识的特点,其合作基础在于共同利益,议题可以涵盖政治、经济、安全和科技等诸多领域。本文将考察印美安全合作协议的有限结盟性以及印度在中美之间、在中俄印三边合作和美日印三边合作之间、在美日印澳四国集团与金砖国家合作之间所采取的议题式结盟。

三是战略模糊性和政策的弱稳定性。如前所述,战略模糊是指采取对冲的国家在竞争的大国间回避选边站队,即便其中一个大国是其潜在对手。政策的弱稳定性缘于战略模糊的初衷,即采取对冲的国家之所以选择战略模糊是为自己赢取时间和空间以降低风险,待局势明朗后再做出战略选择。因此,对冲多是发生于地区或世界权力转移过程中的一种权宜性政策选择。在权力转移过程中,大国竞争态势会有反复,大国要求其他国家选边站的压力也会时紧时松,相关国家的对冲政策也会随之出现调整。本文主要考察印度对“印太”概念的模糊处理以及印度在中美之间对冲的逐渐弱化。

当前印度外交的对冲性首先表现为在对立或存在矛盾的国家或国家集团间左右逢源、两面下注。21世纪第二个十年是大国竞争回归的年代,先是美国奥巴马政府于2011年出台“亚太再平衡”战略高调“重返亚洲”,后是特朗普政府2017年发布《美国国家安全战略》报告,正式将大国竞争列为美国国家安全战略的优先任务,将中国和俄罗斯并列为美国的“战略竞争对手”。在此背景下,不仅美俄、美中双边关系中的竞争性不断增强,美国与中俄各自主导的多边组织之间的矛盾性也日益突出,印度的多向结盟也因此成为一种两面下注的对冲性政策。与此同时,为防止以大国为中心的外交在世界权力转移的过程中无法全面保障自身利益,近年印度还积极推动中等强国外交,试图在大国与中等强国间形成一种新的两面下注。

(一)同时加强与美俄的战略安全关系

2013年,美国和俄罗斯围绕乌克兰危机陷入了遏制与反遏制、制裁与反制裁的“新冷战”式对峙,但这丝毫未影响印度同双方的战略安全合作。首先,印度在军事安全领域加强与美国互动的同时并未削弱与俄罗斯的合作。仅就军购而言,尽管印美军火贸易增长迅猛,美国已一跃成为印度的第二大军火供应国,但2018年以来印俄军火贸易重拾升势,两年间合同额达到145亿美元,包括备受瞩目的价值50多亿美元的S-400防空导弹系统。鉴于美国2017年出台的《以制裁反击美国敌人法》(CAATSA)对其他国家与俄罗斯国营军工企业的贸易进行了限制,可以说印度购买S-400防空导弹系统是冒着得罪美国的风险,这证明在军事安全合作方面印度在美俄间采取了对冲策略。

其次,印度在地区热点问题上也对美俄采取了两面下注,如在克里米亚危机和叙利亚问题上偏向俄罗斯,在伊核问题上则逐渐靠近美国。2014年3月克里米亚危机发生后,印度不但没有加入西方阵营去谴责俄罗斯“入侵”克里米亚,还明确反对美国主导下针对俄罗斯的单方面制裁。2015年9月,俄罗斯开始对叙利亚局势实施军事介入后,印度同样采取了与西方国家不同的立场,认为俄罗斯的军事介入是为打击“伊斯兰国”而非叙利亚反对派。在伊核问题上,尽管印度在与俄罗斯的联合声明中仍然强调全面落实2015年伊核协议即《联合全面行动计划》的重要性,但在实际操作层面,自特朗普政府2018年单方面退出伊核协议后,印度迫于美国的压力已大幅降低与伊朗的合作水平,几乎停止从伊朗进口原油,其与伊朗在“国际南北运输走廊”上的合作也停滞不前。

最后,印度在地缘政治上加强与美国互动的同时,对俄罗斯的“大欧亚伙伴关系”倡议也表现出浓厚兴趣。2015年,莫迪政府与奥巴马政府签署《美印关于亚太和印度洋地区联合战略愿景》,承诺两国将在“从非洲到东亚”的亚太和印度洋地区构建伙伴关系。2017年年底特朗普政府正式出台“印太战略”后,印度与美国在印太地区的合作持续加强,包括启动外交部部长和国防部部长参加的“2+2”对话,并将其打造成推动双方印太地区合作的主要机制。而对于俄罗斯的“大欧亚伙伴关系”倡议,印度也明确表示欢迎并同俄方达成初步共识,认为大欧亚地区与印太地区是“共同空间”,两国将加强在俄罗斯远东地区开发上的合作。显然,印度认为这一倡议在地缘政治上具有平衡作用,既可对冲日益走近的中俄关系,也可缓解俄罗斯对印美战略合作的担忧。

(二)“四国集团”与上合组织并行

2017年6月,上合组织批准印度和巴基斯坦成为正式成员;同年11月,美日印澳四国安全对话机制即“四国集团”复活,四国在马尼拉东亚峰会前举行了司局级对话,这是四国在2007年以来的首次官方对话。印度同时参加四国集团与上合组织,其抵消性和矛盾性主要体现在四个方面:一是两个机制的主导国之间是相互竞争的关系。随着美国调整国家安全战略、明确将中俄视为美国的主要战略竞争对手,中俄主导的上合组织与美国主导的四国集团必然具有竞争性。事实上,这两个机制在某种程度上已成为各自主导国推进或应对大国竞争的重要平台。2017年版《美国国家安全战略》报告明确将加强美日印澳四边合作作为其“印太战略”的重要支柱,其目的就是要防止“中国在印太地区取代美国”以及“维护共同利益和美国的领导地位,阻止该地区发生不利的变化”。2019年《上海合作组织成员国元首理事会比什凯克宣言》则强调该组织是“开展富有成效合作的可靠平台”,致力于推动世界多极化,反对贸易保护主义以及“建设相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系”。

二是两个机制在意识形态上存在潜在对立。“四国集团”意在打造价值观同盟,强调“共同的民主价值观和原则是(四国)合作的基础”。“四国集团”积极推动者日本前首相安倍晋三(Shinzo Abe)2007年在印度议会发表的著名演讲《两洋的交汇》和2012年年底提出的“亚洲民主安全菱形”构想核心都是要在印太地区构建“基于民主自由的价值观同盟”。上合组织成员国政治体制则更具多样性与包容性,而且它们都是非西方国家。

三是两个机制所追求的国际安全秩序具有互斥性。上合组织“致力于以平等、共同、综合、合作和可持续安全为基础构建更加公正、平衡的国际秩序”,强调联合国特别是安理会在维护国际和平与安全方面的关键性作用。而“四国集团”则倾向于维护美国主导的、以军事同盟为特色的旧安全秩序。2007年5月,美日印澳在东盟地区论坛会议期间举行的首次四方司局级安全对话被视为“亚洲版北约”的前奏,这也是澳大利亚和印度先后退出的主要原因。“四国集团2.0版”复兴于大国竞争回归的时代,其“亚洲版北约”的走向似乎更为明显。

四是两个机制在地缘上有陆地与海洋之分。上合组织已覆盖“亚洲的心脏”,包括中国、俄罗斯、中亚和南亚的大部分。“四国集团”所依托的印太地区则涵盖两大洋,成员国多依赖海上力量。因此,上合组织构建的是一种以陆地为依托的地区安全秩序,即欧亚大陆秩序;“四国集团”则是一种以海洋为依托的地区安全秩序,即印太秩序。有印度学者认为,尽管上合组织与“四国集团”间存在着突出矛盾,但印度必须在其所代表的两种秩序中保持对冲。

(三)打造“中等强国联盟”

印度前总统新闻秘书、现外交部政策顾问阿肖克·马立克(AshokMalik)曾在2017年撰文呼吁印度不要将视野局限于大国外交,应尝试建立中等强国联盟。在他看来,当前是一个非经典的多极世界:第一梯队的大国只有美国、中国和俄罗斯;第二梯队是中等强国,包括英国、法国、德国、日本、澳大利亚、沙特阿拉伯、新加坡和阿联酋等。第一梯队国家各自有不可靠性和不确定性,因此是脆弱的。在此状况下,中等强国可结成松散的联盟,在国际和地区事务中发挥作用,但他强调这种联盟是建立在民主共同价值观基础之上,而且是在秩序转型过程中的一种过渡性安排。

尽管印度官方迄今未对所谓“中等强国联盟”有任何表态,但近年在实践中明显加强了对中等强国外交的投入。双边层面上,印度与日本、澳大利亚、印度尼西亚等国持续提升战略和安全合作。印度与日本已建立了“特殊战略与全球伙伴关系”,印度同澳大利亚、印尼都是“全面战略伙伴关系”。2020年,印度先后与澳大利亚和日本签署《印澳后勤保障相互支援协定》《印日物资劳务相互提供协定》,这将为印度与两国的联合军演和海上安全合作提供便利。此外,印度与日本启动了“亚非增长走廊”合作,日本还在印度北部助其修建战略公路,在印度南部帮助其开发扼守印度洋进出的安达曼—尼科巴群岛。

在多边层面上,印度陆续与中等强国建立了各种小多边机制。2015年建立的印度、日本、澳大利亚三边官方对话机制和2017年启动的印度、澳大利亚、印尼三国战略对话机制均聚焦于印太地区秩序和海上安全合作。值得注意的是,印度和法国于2015年巴黎气候变化大会期间联合启动了“国际太阳能联盟(ISA)”,截至2020年7月已有87个国家签署框架协议,其目标是通过利用清洁、低成本的太阳能推动落实气候变化《巴黎协定》。2019年9月,印度还参加了由法国和德国发起的“多边主义联盟”,认为在民族主义和重商主义泛滥的背景下多边主义至关重要,各国应加强合作应对全球挑战。此外,“印度—巴西—南非对话论坛(IBSA)”以及由印度、德国、日本和巴西组成的旨在推动联合国改革的四国集团也在持续活动。

与反对一切形式结盟的不结盟及含有相互安全保障、联合作战等内容的正式同盟不同,当前印度的对冲性外交倾向于有限结盟或议题式结盟。不断加强的印美安全合作就具有有限结盟性,而印度在中美之间、在中俄印合作和美日印合作之间、在美日印澳“四国集团”与金砖国家合作之间的左右逢源则属于议题式结盟。

(一)印美安全合作的有限结盟性

除美日印澳“四国集团”具有军事同盟的趋向外,印度与美国在“四项基础性协议”上所取得的进展也表明印度外交已背离不结盟。所谓“四项基础性协议”,是指美国与其防务伙伴为更好开展防务合作签署的协议,其目的是增加彼此军队间的协同性(interoperability),同时规范高精尖技术的转让。早在2002年,出于印美联合军演增多的需要,两国就签署了《常规军事信息安全协定》(GSOMIA)。协定允许双方分享军事情报,但要彼此保护对方的秘密信息。但由于印方担心被绑上美国战车而失去战略自主,其他三项协议长期被搁置。近年来,印美谈判取得突破性进展,双方于2016年和2018年先后签订《后勤交流备忘录协定》(LEMOA)和《通信兼容与安全协议》(COMCASA)。前者允许双方使用对方基地进行补给或维修,后者允许美国向印度转让安全的通信和数据设备,从而使美国能够通过安全渠道与印度军队分享实时数据。剩下的一项《地理空间情报基本交流合作协定》(BECA)也有望近期签署。该协定将允许印美双方分享包括敏感测绘和水文地理数据等在内的地理空间产品,可用于瞄准和导航。2016年,美国还认定印度为其“主要军事伙伴”,允许印度在军事技术上享受美国“最紧密盟友的待遇”。

尽管印度国内有声音批评上述协议是对印度长期坚持的“战略军事中立”的根本性背离,但这些协议并不等同于同盟性质的相互安全保障承诺。同美国与其他防务伙伴所签订的类似协议相比,印度拥有更多的自主权。就《后勤交流备忘录协定》而言,印度强调其并非自动生效的(同盟)义务,也不涉及在对方建立基地的安排,所谓后勤支持只涵盖“经过授权的港口访问、联合军演、联合训练、人道主义援助和灾难救援等行动”,其他则需要基于双方磋商的一事一批。就《通信兼容与安全协议》而言,该协定有效期仅为10年且印度可以提前6个月提出终止要求。在协议有效期内,美国不得关闭任何加密通信系统,未经印度同意也不得向第三方分享从印度平台上获得的数据。

(二)印度的议题式结盟

印度同时作为“民主国家”和新兴经济体的双重身份是其开展议题式结盟的重要基础。如印度外交部部长苏杰生(Subrahmanyam Jaishankar)所言,印度是一个“西南方”国家。一方面,作为“民主国家”,印度在安全和价值观领域与西方国家是“志同道合(like-minded)”的;另一方面,作为新兴经济体和人口大国,印度在发展和全球治理领域与新兴经济体和发展中国家有更多共同利益。

首先,印度近年在中美间采取了议题式结盟,即安全上明确选择美国,在发展议题上则与中国开展务实合作。以中印发展合作为例,2014年中印已将两国关系定位为“更加紧密的发展伙伴关系”,标志着中印基于两个最大发展中国家和新兴经济体的身份认同,努力克服领土边界和地缘政治等方面的分歧与争议,在发展领域拓展务实合作的共识。近年来,中印发展合作不断深化。其一,两国经济互动内容日益丰富。除双边贸易额继续创下历史新高外(2018年达到955亿美元),中印在制造业、基建、能源和投资等领域的合作都取得不同程度的进展。截至2019年12月,中国在印累计投资已超80亿美元。其二,中印在气候变化问题上一直保持协调与合作。如何保持发展与减排方面的科学平衡是中印面临的共同课题。继在2009年哥本哈根联合国气候变化会议上成功合作后,中印于2015年签署了《中印关于气候变化的联合声明》,为深化双边气候变化伙伴关系指明了方向。其三,在全球经济治理层面,中印两国不断协调立场、凝聚合作共识。在2018年中印领导人武汉非正式会晤上,双方承诺“共同推进国际关系民主化,提高发展中国家和新兴市场国家的代表性和发言权,支持多边贸易体制,反对保护主义,推进开放、包容、普惠、平衡、共赢的经济全球化”。这再次表明在发展问题上印度的立场和利益更接近中国,与特朗普执政时期的美国则存在较大矛盾。

其次,印度同时参与中俄印三边合作以及美日印三边合作,但其议程各有侧重甚至存在较大的矛盾性。中俄印合作远早于美日印合作,可溯源至1998年俄罗斯外交部部长叶夫根尼·马克西莫维奇·普里马科夫(Yevgeny Maksimovich Primakov)提出的“中俄印战略三边”倡议,其初衷是应对冷战后形成的美国单极霸权,联手推进多极世界。近年来,中俄印合作的主要共识包括推进多边主义,加强全球治理,包括改革联合国、世界贸易组织等国际机构。美日印合作始于2011年的三国司局级对话,其背景是美国推进“亚太再平衡”、印度加强“东向政策”以及日本寻求太平洋与印度洋的两洋交汇。2015年,三边对话升格为外长级,同时日本也正式加入美印两国的马拉巴尔军演,美日印合作机制自此具备了政治对话与联合军演两个支柱,其合作焦点是推进“印太战略”、海上安全和地区互联互通合作。同年7月,时任印度外交秘书的苏杰生提出印度期待多极世界和“多极亚洲”。对印度而言,如果说中俄印合作意在推进多极世界、主要针对美国霸权,那么立足于印太地区的美日印合作则追求多极亚洲、主要针对中国的快速发展。自2018年起,中俄印峰会与美日印峰会每年在二十国集团峰会期间同步举行,也体现了印度外交的对冲性色彩。

最后,印度同时参加美日印澳“四国集团”和金砖国家合作,充分体现其分别以安全和发展为议题所参与的不同类型多边组织。如前所述,“四国集团”之所以引发关注,主要是因为其一开始就以民主价值观画线,并以构建两洋/印太地区秩序为主要责任。2020年10月6日举行的第二次“四国集团”外长会议,其核心议题就是如何构建后疫情时代的印太地区秩序。相较而言,金砖国家合作机制诞生于2008年国际金融危机前后,其合作宗旨是改革和完善全球经济治理,提升新兴经济体和发展中国家在全球经济和金融治理机构中的话语权和代表性,建立更加公平的国际经济新秩序。2014年,金砖国家决定建立新开发银行和应急储备安排,成为现有西方所主导的多边金融机构的补充。作为世界第二大新兴经济体,印度一直积极参与金砖国家合作,认为这有助于提升其国际地位,也是推进其自身议程的重要平台。如果说“四国集团”与上合组织具有抵消性和潜在对抗性、体现了印度两面下注式的对冲性政策,它与金砖国家合作机制间则不具备直接的矛盾性和抵消性,两者是基于不同议题的国家间组织:前者带有“民主”和安全同盟的色彩,后者带有新兴经济体发展联盟的色彩。


印度的战略模糊和政策弱稳定性

近年,印度对美国的印太战略采取了模糊立场,看似是为了维护印度的战略自主,本质上却是一种战略模糊,是在世界权力转移过程中和大国竞争形势不甚明朗的情况下,有意避免过早选边站队和过早政策摊牌,从而保证自身具有足够的战略选择空间。然而,随着中美战略竞争日益加剧,印度在中美间对冲的空间正被不断压缩。

(一)印度对美国印太战略的模糊立场

2017年版《美国国家安全战略》报告臆断“中国试图在印太地区取代美国,推广其国家驱动的经济模式,以构建有利于中国的地区秩序”,因此号召美国与其盟友和伙伴加强合作,包括加强美日印澳四边合作、支持印度成为“全球性大国”以及扩大美印战略与防务合作,以维护共同利益和美国的领导地位。由此可见,美国“印太战略”本质上是与中国进行战略竞争的战略,美日印澳“四国集团”、美印战略与防务合作是其重要支柱。印度如果全盘接受美国“印太战略”将意味着自己在中美战略竞争中明确选边美国。

然而,以莫迪2018年6月在香格里拉对话上的讲话为标志,印度虽全面接受了“印太”概念,但却提出了有别于美国“印太战略”的印度“印太构想”。一方面,与美国试图构建遏制中国发展的同盟不同,印度的“印太构想”强调该地区的包容性与开放性。莫迪明确指出,“印太”不是遏制性同盟,不针对任何一个国家;“印太”不是少数几个国家的俱乐部(即不搞小圈子),而是涵盖区内所有国家以及在该地区有利益关切的域外国家;“印太”不是战略,而是一个自然区域。另一方面,与美国“印太战略”强调美国在维护和构建地区秩序中的领导作用不同,印度的“印太构想”强调东盟的地区中心地位,认为东盟一直在引领地区和平与安全架构的构建,为印太地区的一体化打下了基础,因此印度支持印太以东盟为中心。此外,印度对于“四国集团”的同盟化和军事化一直采取谨慎态度。印度在吸收澳大利亚加入美日印马拉巴尔海上联合军演问题上有所保留,就是担心美日印澳四国机制过早演化为军事同盟。当然,印度的“印太构想”并未影响印度与美国双边战略合作的日益紧密以及美日印澳四国协调的不断深化,印度之所以与美国“印太战略”拉开距离,主要还是通过战略模糊来避免在中美战略竞争中过早选边站队。

(二)印度在中美间对冲的逐渐弱化

如前所述,印度在中美间的对冲表现为议题式结盟,即安全上与美国密切互动、发展上与中国务实合作。但是,2020年以来中印发展合作正在经受严峻考验,而美印的安全合作却不断加强。2020年4月,印度出台限制中国对印直接投资的政策。同年5月双方在中印边境西段发生军事对峙后,印度又单方面封禁200余款中国手机应用程序,撕毁与中国的部分合同,并在政府采购中排斥中国公司,出现对华经济“脱钩”的苗头。与此同时,特朗普政府明确在中印摩擦中“选边”印度,美印针对中国的政治与军事互动开始加码。拉贾戈帕兰认为,由于领土争端和地缘政治因素,印度视中国而非美国为直接威胁,当需要在中美之间做选择时,印度无疑会选边美国。不过,印度战略界对2020年11月大选后美国对外政策调整的可能性一直保持警觉,担心拜登上台后美对华政策会趋于理性,中美关系可能缓和。因此,印度近来在中美间过于偏向美国的政策也可能回调。


结论

印度的对外战略属性与原则发生重大调整,“多向结盟”取代了不结盟,其在强调战略自主的同时,更多体现为有别于制衡、追随或中立的对冲性政策选择。首先,印度左右逢源、两面下注的外交行为是一种典型的“方向相反、盈亏相抵”的对冲性政策。大国外交层面,印度主要在美俄间进行战略对冲,同时加强与美俄的战略安全关系。多边外交层面,印度一方面依托其新兴经济体身份,积极参与金砖国家合作、中俄印三边对话和上海合作组织;另一方面以“民主国家”自居,回归美日印澳四国机制,密切与美日间的三边互动。这种两面兼顾实际上是印度在多边层面有意打造的一种对冲性合作格局。与此同时,在大国战略竞争不断加剧的背景下,印度开始重视中等强国外交,有意构建中等强国联盟以补充大国外交,对冲可能出现的两极格局。

其次,与不结盟不同,印度的对冲战略并不排斥结盟,但更多表现为议题式结盟和有限结盟。在美中之间,印度安全上明确选择美国,发展上则寻求与中国务实合作,构建“更加紧密的发展伙伴关系”。尽管2020年6月加勒万河谷对峙发生后,印度出现与中国经济“脱钩”的苗头,但也从一个侧面反映出双方近年经济联系的大幅增加。印度将自己定位为“西南方”国家,表明在安全和价值观领域与以美国为首的西方国家站在一起,在发展领域仍会坚持与新兴经济体和发展中国家保持协同。印度在与美国的基础性协议谈判中提出诸多限定性条件,一方面是为尽量维持战略自主,另一方面也是保留进退自如的空间,防止与美国完全绑定。有印度学者很早就指出,印度绝不会像英国和日本那样甘愿成为美国的“小伙伴”,也不会像法国那样在正式的同盟框架内寻求技术性独立。

最后,印度的对冲战略是一种战略模糊,是在世界特别是亚洲权力转移过程中所采取的权宜之计,通过避免选边站队获得自身战略选择空间的最大化。这或许也是20世纪第二个十年印度外交从不结盟走向“多向结盟”即对冲的最主要原因,因为它与美国以“亚太再平衡”战略开启的大国竞争时代几乎是同步的。可以预见,当权力转移完成后,印度的对外战略会走向明朗,印度将根据新的世界格局的特点选择结盟或是不结盟。因此,对印度外交的认识必须突破不结盟的传统视角,理解其当前战略的对冲性特点,并对其未来可能出现的战略转向有所预期和准备。


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