徐健:相对人不履行行政协议的解决路径

选择字号:   本文共阅读 101 次 更新时间:2020-12-24 22:29:32

进入专题: 行政协议   相对人不履行  

徐健  

   摘要:  行政协议对当事双方具有受法律保护的拘束力。当相对人不履行协议时,因协议的高权性及行政诉讼的单向性,行政机关无法寻求诉讼解决;又因协议的对等性,行政机关也不能强制执行或申请法院强制执行。司法解释确定的转介强制执行,容许行政机关另行作出要求协议相对人履行协议的书面决定,进而申请法院强制执行。因协议关系的对等性及“两种行为并行禁止原则”,转介强制执行的正当性并不充分。根据功能及基础关系,行政协议可以分为等级关系协议和对等关系协议。等级关系协议旨在通过对具体行政行为的替代来便宜地实现行政目的,相对人的不履行将使该目的落空,行政机关应回转至原有的具体行政行为模式。对等关系协议旨在通过公私合作共同履行行政职责,当相对人不履行协议时,应根据不履约是否影响协议目的分别加以处理。

   关键词:  行政协议;相对人不履行;转介强制执行;程序回转;监督指挥权

  

   一、问题的提出

   行政协议是为实现行政管理或者公共服务目标而由行政机关与相对人协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于高权行政的手段。为防止高权行政活动“遁入私法”,将行政协议纳入旨在强化高权行为说理义务之行政法的统摄范围,应属当然。行政诉讼亦应承担起审查规约行政机关之协议行为的职能。2014年修改后的我国《行政诉讼法》便是在此逻辑上将“行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除协议”的“行为”纳入了行政诉讼的受案范围。不过,我国的行政诉讼被定位为单向诉讼。[1]它只能由相对人提起,且被用以专责审查行政机关之行为的适法性。这使得相对人不履行行政协议的处理成为了理论与实践中面临的新难题。对于该问题,学理上有民事诉讼救济论、行政强制执行论等不同的观点,[2]但支撑上述观点的理论基础并不充分。为此2019年12月公布的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(以下简称:《审理行政协议规定》)尝试确立转介强制执行制度,以期在现行法有关非诉执行程序中对此加以解决。[3]

   在现行法设有针对相对人不履行行政法义务之非诉执行程序的情况下,转介强制执行似乎能够以较低的制度成本来解决相对人不履行行政协议的难题。然而,意定的行政意志是否容许迳由行政机关转换为单方表达的强制性意志,进而付诸强制执行,却存在颇多的疑问。众所周知,具体行政行为之所以能以单方面的行政意志直接作用于私人而产生法律效力,乃在于它是作为社会合意之产物的立法指令的执行行为。[4]作为单方支配性意志的自然延伸,由具体行政行为为相对人设定的义务,也便具有了强制实现(执行)的法效基础。然而,行政协议所生之作用力却源于双方意定的共同行为,其间包含着相对人的意志协同。它不能延伸出类似于具体行政行为的执行力。与此同时,具体行政行为和行政协议,属于两种法效原理不同的法律行为,其所形成的也是两种不同的法律关系。在两者的关系上,学理上认为应当遵从“两种行为并行禁止原则”。[5]也就是说,行政机关在选择行政协议这一行为方式后,便不能再通过具体行政行为作为促使或强制相对人履行协议的手段。[6]转介强制执行中的要求相对人履行协议的决定实质上是以单方面的行政命令去取代双方法律行为中的“履行请求”,进而实现了两种法律关系互替上的“暗度陈仓”。这无疑在制度的正当性上会招致诘问,对此做法应予再行检视。

   二、应对相对人不履行行政协议的制度困境

   行政协议是以行政机关与相对人之间发生公法上的债权债务关系为目的的法律行为。当事人应当按照协议的约定全面履行义务。其中,行政机关不依法履行或未按约定履行协议的,依我国《行政诉讼法》12条第11项的规定,相对人可以向法院提起行政诉讼,以判定其适法性。然而,在相对人不履行协议时,因我国行政诉讼的单向诉讼定位,行政机关却不能寻求行政诉讼的救济。针对相对人不履行协议的情形,容许行政机关参照具体行政行为对相对人的协议义务予以强制执行,或者容许其向法院提起民事诉讼,是两种学理上经常被提及的方案。

   (一)强制执行方案及其问题

   基于法律关系主体地位的平等性,在私人之间的关系中,并不容许任何一方以其自身的力量来强制另一方履行义务。然而,在行政作用的领域,长期以来的观点认为,由行政机关强制相对人履行其行政法上的义务,是以单向度的“命令服从”为表征的等级化行为模式(具体行政行为)在行为内容实现上的一种自然延伸。在这种等级化的行为模式中,行政机关以其政治上的优越地位,可以在不经相对人认可甚至违反相对人意思的情况下,以其自身的力量实现行政的意志。[7]由此,行政机关强制执行成了确保行政上的义务之履行的重要手段。随着时间的推移,这种执行力的内生性观念逐渐消弭。行政机关强制执行及具体行政行为的执行力已不再被认为是行政权当然包含的力量,而是仅仅存在于法律所认可的情形和限度之内。[8]具体而言,行政机关原则上不能以其自身的力量来强制实现具体行政行为为相对人设定的义务,但考虑到在部分义务的实现过程中行政性判断的需要,以及维持社会秩序进而增进公共利益的目的,可以由法律授权的行政机关以行政力量直接确保相对人义务的履行。[9]我国《行政强制法》便是在此观念的基础上进行的制度建构。我国《行政强制法》13条规定:“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”不过,追溯执行力理论的演进可以发现,容许行政机关在法律认可的情况下以其自身力量强制相对人履行义务,其根本原因仍然是,基于等级化的行为结构,行政机关得以其单方意志强行施加于相对人而产生法效上的拘束。以法律的认可为要件,仅仅是在保护相对人权益的角度上要求立法对行政机关的意志在强制实现上所施加的特别限制。要言之,行政机关强制执行,除了有法律上的授权外,执行名义也仅限于具体行政行为设定的义务。行政协议是行政机关和相对人共同意志的功能化表达形式,任何一方不得以其意志强加于人,亦不得以其自身力量强制实现共同意志之内容。

   在法律没有认可行政机关可得强制执行的情况下,为规约行政权的运用并保障相对人的合法权益,通过申请法院强制执行来确保行政上的义务的履行,是普遍采行的做法。我国《行政强制法》第五章和我国《行政诉讼法》97条规定了申请法院强制执行制度。行政协议也为相对人了设定了行政上的义务。有观点据此认为,在相对人不履行协议时,可以通过申请法院强制执行来确保其义务的履行。具体而言,法院在受理行政机关的强制执行申请后,应当对协议的合法性、有效性及双方履行约定义务等情况进行审查。经审查准予执行的,法院作出具有执行内容的裁定。[10]然而,申请法院强制执行尽管肩负有规约行政权合法行使的司法监督功能,但在本质上,申请法院强制执行仍然是行政权之执行权能的体现,是行政机关强制执行权的延伸和继续。[11]申请法院强制执行的核心功能是,通过第三方的司法的力量,在适度审查行政合法性的基础上,确保等级化的行政行为为相对人设定的行政上的义务的履行。从这个意义上说,申请法院强制执行只是在等级化的行政法律关系中,用以确保行政上的义务履行的替代性手段。它甚或可以理解为是“由司法辅助的行政强制执行”。我国《行政强制法》2条第3款对“行政强制执行”的定义、强制执行对象的限定以及对两种强制执行的一体规定,集中反映了此种观念。行政协议则是旨在纾解原本等级化之行政行为模式的反思性产物,它不具有容许行政机关强制执行或者申请法院强制执行的单向度、等级化的法律关系结构。因此,在相对人不履行协议时,行政机关不能就行政协议的内容直接强制执行或者申请法院强制执行。

   (二)民事诉讼方案及其问题

   行政协议具有契约的对等性和相对性的一般特质,因此,协议当事人似应就相对方的不履约情形拥有对等的诉讼权利。与此同时,“在行政契约的运作中,行政机关自身的解决纠纷能力有限,必须依靠法院的力量来推动行政契约纠纷的解决和行政契约的履行”,[12]因此,针对相对人不履行协议的情形,在制度上否定了提起行政诉讼及行政反诉的情况下,行政机关通过民事诉讼获得救济渠道,便成为了一种可得讨论的方案。[13]在现行法上,《国有土地上房屋征收与补偿条例》25条第2款关于“补偿协议订立后,一方当事人不履行补偿协议约定的义务的,另一方当事人可以依法提起诉讼”的规定,经常被用来作为论证支持民事诉讼方案的立法例。该条款确认房屋征收部门可以就被征收人不履行协议的情形提起诉讼。由于补偿协议属于我国《行政诉讼法》12条第1款第11项规定的行政协议,在逻辑上似乎可以认为,在房屋征收部门不履约时,被征收人可以提起行政诉讼;在被征收人不履约时,房屋征收部门可以提起民事诉讼。

   不过,前述结论能够成立的逻辑前提是,补偿协议在该条例中被定性为行政协议。然而,从当时的国务院法制办及住房城乡建设部对该条款所作的关于“补偿协议订立后,一方不履行的,另一方当事人可以向人民法院提起诉讼,要求对方承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任”的释义可以发现,[14]彼时的立法者应当是将补偿协议定性为民事合同。既然是民事合同,房屋征收部门自然可以民事主体的身份提起民事诉讼。然而,在2014年修改的我国《行政诉讼法》将房屋征收补偿协议确定为行政协议之后,此前制定的《国有土地上房屋征收与补偿条例》25条第2款的适用基础已然发生了根本性的变化。它不再能够作为支撑房屋征收部门可以提起民事诉讼的法规范依据。从这个意义上说,《国有土地上房屋征收补偿条例》的有关规定丧失了用以证成“行政机关可以就相对人不履行行政协议提起民事诉讼”的例证功能。更为重要的是,基于行政协议的高权行为定性,以民事诉讼对行政协议纠纷加以解决,在公私法二元论的制度与法释义框架下,面临着根本性的正当化论证困境。并且,同一协议引起的纠纷需要根据当事人的身份分别适用民事诉讼和行政诉讼,也并不符合纠纷解决的一般原理。众所周知,民事诉讼和行政诉讼在制度理念、诉讼程序、法律适用、证据规则及裁判方式等方面存在明显的差异。如果就同一协议引起的履约纠纷,需要按照起诉者的身份不同而分别适用民事诉讼和行政诉讼加以解决,无疑将导致两种裁判在重心上的偏移、结果上的不一致,进而衍生次生性纠纷,损害司法权威。与此同时,两种不同类型诉讼的并行运作,也不可避免地会导致纠纷解决过程的繁复与拖沓,使得审判机关或审判组织面临两类案件审理过程中的协调难题。这与减少当事人讼累、降低司法成本以及实质性解决纠纷的诉讼目的背道而驰。由是观之,在相对人不履行行政协议的处理议题上,民事诉讼方案同样存在明显的缺陷而应当被摈弃。

  

   三、作为权宜之计的转介强制执行及其问题

   (一)转介强制执行是司法政策上的权宜应对

   单方面、强制性的等级化行为结构及其特殊的效力逻辑,是具体行政行为为相对人设定之义务可依法强制执行的根本原因。然而,行政协议是一种需要仰赖相对人的认同参与,并与行政机关共同分享决定权的行为结构,无法产生已如具体行政行为的行政上的执行力。因此,行政强制执行不能作为协议义务之履行确保的手段。为了扫除行政协议在强制执行上的障碍,有人认为,在相对人不履行协议时,行政机关可以另行作出限期履行的行政决定,并在决定中把行政协议中的权利义务内容转化为具有可供执行的内容,以此导入现行法上的行政强制执行框架。[15]因行政机关强制执行需以法律的授权为依据,在法律未作授权的情况下,限期履行协议义务的行政决定,只能申请法院强制执行。《审理行政协议规定》有关转介强制执行的规定,便是循着这一思路进行的设计。

《审理行政协议规定》作此规定的基本考虑是,尽可能地挖掘现行法上既有制度的资源和潜力,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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