刘守英:农村土地承包经营权流转与市场发展

选择字号:   本文共阅读 5406 次 更新时间:2020-12-20 22:57

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刘守英 (进入专栏)  

内容摘要:自家庭联产承包责任制改革于20世纪70年代末80年代初从贫困地区发轫,农村土地承包经营权流转政策不断演进。过去30年,由于经济发展的不平衡性,农村土地承包经营权市场的发展具有明显的区域性和阶段性。2000年以后,影响中国农村土地流转的政策和制度因素发生了很大变化,特别是由于税费改革和《中华人民共和国农村土地承包法》的实施,中国农村土地流转出现了一些新的趋势和问题。



一、 农村土地承包经营权流转的政策演进

(一)农村土地承包经营权流转的政策演进

家庭联产承包责任制改革于20世纪70年代末80年代初从贫困地区发轫,1982年中央1号文件予以认可,1984年在全国普遍化,到该年年底,全国已有99%的生产队、96.6%的农户实行了包干到户。

随着土地承包到户,农民自发的土地流转相继出现。为此,1984年中央1号文件明确规定:“在延长承包期以前,群众有调整土地要求的,可以本着‘大稳定,小调整’的原则,经过充分商量,由集体统一调整。”同时,“鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内,因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的,可以将土地交由集体统一安排,也可以经集体同意,由社员自找对象协商转包”。1986年中央1号文件明确规定:“随着农民向非农产业转移,鼓励耕地向种田能手集中,发展适度规模的种植专业户。”

20世纪80年代中期以后,乡镇企业在发达农区和大城市郊区勃兴,这些地区有相当比例的农村劳动力“离土不离乡”,出现一部分农民舍不得放弃土地但又不好好种地、另一部分农民想多种地又得不到土地的状况。1987年中央政治局在《把农村改革引向深入》中提出,“在京、津、沪郊区,苏南地区和珠江三角洲,可分别选择一两个县,有计划地兴办具有适度规模的家庭农场或合作农场,也可以组织其他形式的专业承包,以便探索土地集约经营的经验。”同年国务院作出建立农村改革试验区的决定,并允许在江苏的苏锡常都市圈、北京的顺义区、广东的南海区进行适度规模经营,以及山东的平度市进行两田制试验。在这一时期的中央和国务院文件中,也提出了在稳定和完善家庭联产承包责任制的基础上,在发达地区的农村和大城市郊区进行适度规模经营。

20世纪90年代初以后,对家庭联产承包责任制缺陷的讨论和推进集体经济规模经营的主张不断升温,在一些地方出现集体以多留机动地、搞两田制,以及农业结构调整名义减少甚至收回农户承包地的现象。尽管如此,中央关于土地流转和发展适度规模经营的政策一直没有改变过。1993年11月,中央明确规定:耕地承包期再延长30年,提倡“增人不增地、减人不减地”。在坚持土地集体所有和不改变用途的前提下,经发包方同意,允许土地使用权依法有偿转让。允许少数第二、三产业比较发达,大部分劳动力转向非农产业并有稳定收入的地方,可以从实际出发,尊重农民意愿,对土地作必要的调整,实行适度规模经营。

党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》提出,在坚持土地集体所有的前提下,延长耕地承包期,允许继承开发性生产项目的承包经营权,允许土地使用权依法有偿转让,也允许少数经济比较发达的地方,本着群众自愿原则,采取转包、入股等多种形式发展适度规模经营。

为了防止地方政府和集体经济组织以两田制和规模经营的名义侵犯农民的承包经营权,1995年国务院文件强调,在进行土地调整时,严禁强行改变土地权属关系,不得将已经属于村组级集体经济组织所有的土地收归村有。严禁发包方借调整土地之机多留机动地。要求原则上不留机动地,确需留的,不得占耕地总面积的5%。建立农村土地承包经营权流转机制,在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下,经发包方同意,允许承包方在承包期内,对承包标的依法转包、转让、互换、入股。针对有的地方发展适度规模经营操之过急的苗头,中央领导明确表示,土地使用权的流动最终会形成土地的适度规模经营,但是这是一个长期的发展过程。1997年中央文件提出,在根据实际需要,进行“大稳定、小调整”时,“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户,不能对所有的农户进行普遍调整;绝不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地。中央不提倡两田制,对预留机动地必须严格控制。1997年中央领导同志在中央农村工作会议上指出,强调稳定土地承包关系,并不是不让流转,而是说流转一定要建立在农民自愿的基础上。发展适度规模经营,必须坚持有条件、适度、多样、引导和服务的原则。8月,针对有的地方第一轮土地承包期到期后没有及时开展延长土地承包期的工作,有的地方以各种名义随意改变土地承包关系,强行收回或部分收回农民的承包地,有的地方违背农民意愿,强行推行土地规模经营等问题,中央提出了进一步稳定和完善农村土地承包关系的指导意见,要求认真整顿两田制,明确提出不提倡实行两田制,严格控制和管理机动地等。

2001年,中央发18号文件对土地流转的主体、原则进行了更严格的规定,明确提出:农户承包土地使用权流转的主体是农户,土地流转必须坚持“自愿、依法、有偿”的原则,并且明确提出不准搞两田制,对农村集体留机动地的比例进行了严格限定,为防止企业到农村圈地,还提出了不提倡企业到农村大规模包地。这一文件关于土地流转的规定又被写入2002年的《中华人民共和国农村土地承包法》,明确规定:“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”土地承包经营权流转应当遵循“平等协商、自愿、有偿”的原则,“任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转”。“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。”

2005年1月农业部颁布《农村土地承包经营权流转管理办法》,对农村土地承包经营权流转的原则、当事人权利、流转方式、流转合同、流转管理等进行了可操作性规定,从此,农村土地承包经营权流转进入规范和法律轨道。

2008年党的十七届三中全会文件对土地承包经营权流转市场进行了更系统的规范。在保留“依法自愿有偿原则”和“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营”基础上,提出要“加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场”,“有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”,并且强调了土地承包经营权的流转要做到三个“不得”,即“不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益”。

(二)农村土地承包经营权流转的阶段性和区域性特征

过去30年,由于经济发展的不平衡性,农村土地承包经营权市场的发展具有明显的区域性和阶段性。

第一阶段是改革初期。随着包产到户制度的激励效应释放完毕,农村剩余劳动力开始显现,部分剩余劳动力到农业以外寻找就业机会,农村内部也涌现出一些种植专业大户,农地的自发转包开始在全国各地农村出现。这个时期的农地流转具有自发、非正规、短期性和政策不明朗的特点。

第二阶段始于20世纪80年代中期,结束于90年代初期。土地流转主要发生在沿海发达地区和大城市郊区。随着乡镇企业的发展壮大,这些地区的大部分农村劳动力转向乡镇企业做工,但是由于国家粮食定购任务继续存在,村集体仍承担完成国家粮食定额上缴的任务,于是出现村集体将农民承包地集中并辅之以一定补贴的规模经营,一般村集体集中村庄80%以上的土地承包给几十个大户经营,每个大户种植的土地面积为50~100亩不等。合约条件是:村集体免租为种田大户提供土地,免费或低额收取农机、农技服务费,外加一定量的生产资料补贴,种田大户则必须替村集体完成全村的国家粮食上缴任务。这一阶段土地流转的特点是:农户因承包土地变成负担而使村集体收地交易成本低,村集体组织是土地集中和流转的主体,规模经营户因靠补贴维持而难以为继。

第三阶段始于20世纪90年代中期,结束于21世纪初的农村税费改革前的时期。这一时期土地流转的总体规模仍然不是很大。农业部抽样调查显示,1992年全国共有473.3万承包农户转包、转让农地774千公顷,分别占当年承包农户总数和承包地总面积的2.3%和0.9%。农业部农研中心对近3万户农户的抽样调查结果为,4.09%的农户将自己承包的部分土地转包,只有1.99%的农户全部转出承包地,10.68%的农户转包给他人耕地。

在这一时期,中西部粮产区和农业劳动力外出多的地区与沿海及大城市郊区呈现完全不同的特点。在传统农区,一方面,由于土地负担越来越重,一些地区出现土地税负过高致使土地净收益甚至为负的现象,导致农民种地的积极性大大下降。另一方面,由于除沿海以外的农村地区乡镇企业大量倒闭,“离土不离乡”的兼业模式难以为继,大量农村剩余劳动力到位于珠三角或长三角的企业做工或到大城市打工,于是出现土地大量抛荒。在中部一些农区,土地抛荒率达到30%以上。在这一时期,这些地区的土地流转出现多样化的特征,一种是农民自发流转,其合约形式为,租出户不收任何地租将承包地交由租入户使用,租入户上缴土地负担;或是租出户不收任何地租将承包地交由租入户使用,并且替租入户承担部分土地负担。另一种是村集体组织将这些抛荒的土地收回(有些向原承包户打招呼,大多不打招呼),再转包给其他承租人,承租人直接交地租给村集体组织。两田制和反租倒包在这些地区十分普遍,其中以推行两田制最为普遍。从1986年开始,两田制已成为全国分布最广的形式。1992年全国170万个村组实行两田制,占村社总数的32.3%,比1990年增长了42.6%;实行两田制的面积为39597千公顷,比1990年增长了7.3%。

在沿海和大城市郊区,由于高速的工业化和城市化,当地农业产值和就业份额大大下降,农业已成为副业,一般农户或村集体将土地承租给外地人经营,规模经营户逐步形成,且以种植高价值的经济作物和服务城市的作物为主。自1987年中央第一次明确提出在有条件的地方有计划地探索土地集约经营以来,土地适度规模经营的推进分为两个阶段:1991年以前进展一直缓慢,1992年以来,土地流转和适度规模经营速度明显加快,特别是在沿海地区。到1993年,无锡县、常熟市和吴县劳均经营土地面积1公顷以上的土地规模经营单位已发展到2816个,经营面积达15000公顷,占责任田总面积的比重从1988年的1.1%提高到22.4%。

第四阶段为农村税费改革以后至今。由于2002年《中华人民共和国农村土地承包法》的制定,农民的土地承包经营权进入被法律保护阶段,2003年国家决定取消农业税后,承包农户从此不再交纳农业税,县乡两级的搭车收费没有依托了,土地负担取消,加上这之后实施的直接发放到农户的各项惠农补贴政策,使得种地变得有利可图,因而出现原来因土地负担重放弃土地的农民纷纷回到村里重新要回承包地的现象。这一阶段的农村承包地流转在不同农区也表现出不同的特征。在大多数传统农区,承包地流转仍以农户之间的自发流转为主,但与前一阶段相比,租出户一般除获得种粮补贴外,还从租入户收取一定量的租金。这一阶段的另一个重要现象是,在劳动力流出较多的农区以及在沿海发达农村和大城市郊区,出现企业到农村大面积包地的现象,少则几百亩,多则上千亩。企业大面积包地获得土地的途径有直接和一家一户农民签合同的,但大多数是村集体组织在中间扮演重要角色,有的村集体组织提供土地信息平台,充当农户和企业之间的桥梁,收取一定的中介服务费,更多的村集体组织是以行政力量将承包给农户的土地集中,由企业与村集体组织直接签订合同,租给企业使用,这些企业一般将地租交给村集体组织,村集体组织再将一部分地租发放给各承包农户,村集体组织自身还留一部分用于公共使用。


二、《中华人民共和国农村土地承包法》实施以来的土地流转状况


2000年以后,影响中国农村土地流转的政策和制度因素发生了很大变化,特别是由于税费改革和《中华人民共和国农村土地承包法》的实施,中国农村土地流转出现了一些新的趋势。由于官方没有进行全国土地流转的统计,我们只能对2000-2006年主要报纸、杂志有关农村土地流转的资讯进行检索和初步分析。

(一)土地流转的区域特征

第一,全国农村土地流转的比例约为10%。这一比例要高于官方统计的4%~5%。

第二,地区之间农村土地流转差异拉大,呈东高西低的特点。参看东部地区的几个个案,宁波和苏州土地流转比例分别达到27%和23%,福建几个个案低的为12%,高的达到23%,大多在15%以上。在中部地区搜集到的个案的土地流转比例要低得多,大多在7%-8%。西部地区更低,一般在4%-5%。

第三,土地流转形式在地区之间和个案之间呈现很大差异。在东部地区的苏州和宁波,反租倒包是主要形式,其中苏州以此形式流转的土地占86%,宁波为49.1%,北京以租赁和反租倒包形式流转的土地占82%,天津北辰区反租倒包的比例也很高。另外,土地入股形式也在东部地区出现,如苏州、宁波、北京、广东、福建、辽宁等。中部地区和西部地区仍以农户之间的转包、租赁为主,但转让形式在中部个案中频繁出现。

(二)土地流转的几种形式与制度特征

1、土地转包

土地转包是指在承包期内,承包方(农户)将承包期内的部分或全部土地的使用权,以一定条件转给第三方从事农业经营,原承包方与发包方(集体)的权利和义务关系不变。但是,在农村税费改革之前,由于各种税费加重负担、摊派附着在承包地上,所以土地净收益下降,甚至为负。这样,出外打工的农民或者无偿甚至倒贴将土地转给本村人或亲戚耕种,或者干脆弃耕撂荒。于是,村委会将这些外出户的承包地集中转包:(1)请本村大户经营(见案例1);(2)请外村人来承包(见案例2);(3)转给企业经营(案例3)。随着税费改革的进行,土地务农收入上升。《中华人民共和国农村土地承包法》的实施对农民土地承包权益的法律保护增强。随着各种惠农政策的实施,保有土地的农民可以得到很多实惠。于是,在传统农区,广大农民又重燃种田热情。部分外出的农民甚至卷起铺盖回家,打算重操旧业,重新种田,因而出现“要田种”乃至“抢田种”的现象。但承包户的田地早已被村委会转包给别的农户经营,现在种田预期收益增加了,谁也不肯主动把地交出来。这就使过去隐藏的、未被理会的土地经营权归属问题从幕后走到台前,成为各村村务工作中的“火药包”,发生大量纠纷。

案例1:湖北省监利县白螺镇的一起土地纠纷

L村人口共有1147人,224户,耕地1619亩,其中计税面积1169亩,机动田450亩,出外打工人员500人左右(约有100户在外面)。2001年监利县白螺镇L村村民D某承包了L村土地1070亩,占全村总耕地的66%,其中D某自有的承包地有22亩,D某承包的1070亩都于2001年与村委会签订了合同,合同到期时间为2010年。与D某大量承包土地相对应的却是全村223户只耕种549亩,占总耕地的34%。这个落差是很惊人的。在税费改革之前,由于农业税费负担沉重,土地对于农民而言只是一种负担,谁承包多少土地他们并不关心。但是随着农村税费改革,农民又重新看到了土地的价值,因此L村村民纷纷回乡要求村集体重新分田。但是D某却认为自己在土地抛荒严重的时候承包大片土地完成国家税收,这些年来又花费了大量的人力和财力去改善农田的生产环境和条件,如果退田,他的损失又怎么办?因此D某坚决要求按照与村委会原来签订的承包合同执行。

案例2:湖南省涟源市枫坪镇金家村的“编外村民”

金家村有15个村民小组,312户、1208人,人均耕地0.72亩,人均水田0.65亩。自1996年开始,该村许多农民纷纷出外打工、经商,劳动力大量转移导致耕地大量抛荒。到1998年,全村312户有15户举家外出,130亩水田撂荒,其上交款只得由村干部垫交,几位村干部一年就垫交了12000多元。面对这个形势   ,1998年年底,村支两委会分别召开党员会和组长会  。大家认为,农民不愿种田而去从事第二、三产业,这并没有错,但上交不能不交,土地不能荒芜,唯一的办法是请人来种。于是他们决定采取优惠措施到人多地少、生活比较贫困、地域比较偏僻的新化山区请人来种田;同时规定,这些人来后,由村里统一安排,免费提供住房、家具、农具;每亩田只要向原户主交纳30元水费或40公斤稻谷,其他费用如农业税、三提五统均由原户主承担,新来种田人家的抗旱放水、小孩入学等与当地村民享受同等待遇。村支两委会的决定很快付诸实施,新化县炉观镇云溪村的38岁农民阳安伯首先带着全家老少到金家村安家落户。到1999年年底,共有18户、32人来到金家村,成了金家村的“编外村民”。

金家村的社会结构随之发生了变化,村里有了三个层次的村民:一是“在编不在岗”的“名誉村民”,他们常年在外打工经商,原承包的土地已由他人耕种,其收入水平比较高,约占全村总收入的70%;二是“在编又在岗”的“基本村民”,其主要成员是老人、小孩和年龄偏大的妇女,他们大约耕种着全村60%的土地,其收入约占全村总收入的20%;三是“在岗不在编”的“编外村民”,包括集体和农户自发请来的外地农民,他们大约耕种着全村40%的土地,其收入约占全村总收入的10%。

案例3:土地转包给企业

湖北省监利县龚场镇迎风村有8个组,共1960人,耕地面积为2929亩,陈盛洪是龚场镇迎风村2002年12月底招商引资进来的老板,陈盛洪承包了该村一、二、四组435亩低湖田4年时间,每亩承包价为140元,双方签订合同,作了公证,陈盛洪投资30多万元改造低湖田,改成回型鱼池。头一年,陈盛洪因投资较大,亏了本,2004年持平,准备后两年回本赚钱,但是从2004年年底开始该村村民开始找陈盛洪要田种,陈盛洪当然不给。2004年12 月,该村村民态度坚决,行为过激,坚持要“赶走陈盛洪,要回责任田”。陈盛洪无奈,只好退出来,但是要求村民赔偿,但是除四组农民答应赔偿给陈盛洪10万元以外,一组、二组的农民不答应给予赔偿,并且强烈要求陈盛洪恢复农田原貌,否则不允许陈盛洪撤走,个别群众睡在陈盛洪的车子前面,死活不让路。

从案例1、案例2和案例3我们可以发现,在土地转包关系发生时,有如下几个特征:(1)承包地农户在出外打工弃耕时,原来附着在土地上的义务也没有了着落,导致村集体难以完成任务,自身的利益也受损,这也成为集体集中回收农户土地的诱因。(2)承包农户在离开村庄时,没有和村委会就土地转包和任务上缴签订任何委托代理关系。(3)转包户在接包土地时,与村委会签订了土地转包合同,而当外出农民回来要田时,纠纷也恰恰集中于这几点:第一,一个没有承担土地义务的农户的承包地,村委会是否有权将其收回?第二,在没有征得原承包农户同意的情况下,村委会是否有权将其承包地转予第三方?第三,村委会与转包户签订的土地转包合同是否具有法律效力?由案例1引出的政策含义是:第一,在农村税改之前,L村放弃承包地经营的农民将土地抛荒,在需要上缴农村税负的情况下,是否应追究其责任?第二,在这些农民出外打工,将土地抛荒又不承担土地义务的情况下,村委会是否有权将这些外出村民的承包地收回?第三,村委会是否有权将收回的承包地再发包?村委会与承包大户签订的土地转包合同是否具有法律效力?第四,在农村税改后,土地价值提高,原承包户是否有权继续主张其原有的承包权?如果有权主张,承包大户的土地相关投资由谁来补偿?按照《中华人民共和国农村土地承包法》,村委会无权代替农民与D某签订土地流转协议。如果坚持向法院起诉的话,种田大户肯定会败诉,不得不归还承包田。但随之就会引起另一场官司——种田大户和村委会之间的官司,而村委会十有八九都会败诉。

外出打工的农民回乡要田,其直接行为对象是村委会,因此也就导致村民与村委会之间的利益博弈。村委会认为出外打工人员长期弃田外出,不负担农村公粮税费,也不参加村中的公益事业,导致村中形成巨额债务,没有尽到作为村民的义务,那么也就没有权利回乡种田。但是土地二轮延包的政策却明确规定任何组织和个人都不能以欠缴税费和土地撂荒为由收回农户的承包地,因此农户认为村委会侵犯了自己合法承包土地的权益,要求村委会按照法律分田给自己,由此导致了制定政策和执行政策的两难处境。

2、反租倒包

反租倒包是由乡镇政府或村集体经济组织将农民手中的责任田以一定的租金反租过来,再倒包给农业大户或农业企业从事规模经营的土地流转和农业经营行为。

案例4:公司包地建基地

1997年福建省惠安县走马埭进行了近1000公顷的农田保护区首期工程建设,村委会向农民承租土地117公顷,然后与中绿(福建)农业综合开发有限公司签订合同,以每公顷年租金1.2万-1.5万元和年提供3000个工日(每个工日不低于12元)的条件成片出租,由企业集中经营,建设农产品出口基地。

案例5:公司在租村里的地后再反租给农民

安徽省润禾棉业有限公司与安徽省灵璧县的镇、村联合通过土地流转模式推动棉种产业化工程。该公司在该县制种基地冯庙镇沟涯村实现了5000亩的土地流转。其做法是,村里先召开村民代表会议、村民大会、一事一议会议等,进行广泛宣传动员,将5000亩农民零散承包地经营权流转到润禾公司,用于发展棉花杂交制种;润禾公司实行集中租赁、农民返租的方式,以300元/亩集中租赁农民的土地,由润禾公司与村委会将租赁的土地按250元/亩返租给农民,每亩50元的差价作为扶持资金。返租对象原则上以该县冯庙镇沟涯村村民为主,其他单位和个人也可参与返租。每户租地面积不得超过15亩。

案例6:农技部门租地改造后再租给农民

云南省宣威市老堡村由村委会将农户承包的土地反租过来,村委会只负责每年付给农户每亩400元的租地费,不履行原土地承包合同的权利和义务。村委会共集中连片面积6.67公顷,随之投入150万元进行基础设施建设,共建钢架大棚8个,竹架大棚92个,做到水、电、路通达每一块土地、每一个大棚。村委会在建好基础设施后,向大棚能手、科技能手、种地能手出租发展蔬菜产业,将92个竹架大棚分别以每个500元的价格倒包给6户种植,并将8个钢架大棚留由镇农机站和村委会作新科技、新品种实验基地,指导其他农户种植蔬菜。

案例7:江西省永丰县“反包倒租”的几种主要模式

一是“培植大户”模式。一户或数户农户与村委会签订承租协议,向村集体承担较大面积的耕地,形成少数农户经营的规模经营方式。该县潭头村村民郭训则等4人按每亩100元的价格合伙租赁了本村30多亩耕地,用于种西瓜和蔬菜。规模较大的一例是该县梅溪村村民李作仁与潭头村村委会签订了100亩耕地的承租协议,租期为三年,承租方式是村委会选择相对集中连片的100亩耕地,分别与农户签订承租协议,按照第一年每亩100元,第二、三年每亩150元的租价租出,另负担每亩40元的农业税、村提留款、水费三项费用。

二是“乡镇示范基地”模式。某乡镇政府统一从农民手中承租一定面积的连片土地,然后倒包给部分村民统一耕作,实行统一规划、统一管理、统一耕种、统一销售的工厂化管理模式,建成乡镇示范基地。如沙溪镇政府按每年180元的价格与村民签订租赁合同,在该镇拱江背村城南村小组承租集中连片的23亩耕地,再按照“一人一亩示范田”的模式,倒包给乡镇全部统一耕作。由镇领导负总责,采取工厂化的管理方式,实行统一经营,对每个人承包的田块,根据品种下达指标。

三是“科技示范园”模式。由乡级农技部门向村集体承租一定面积的耕地,运用农业科技对耕地进行改造,形成科技示范园,再以一定的价格倒包给农户。如瑶田乡农技站在该乡三龙村按150元/亩的价格承租3.5亩耕地,投资1.1万元,建成5座高标准轻质骨架大棚。在完成相关设施后,按250元/亩的价格再倒包给农户。大棚与四周蔬菜及瓜果连成一片,形成相对集中的乡农业科技示范园区。目前,棚内已种植了10多个蔬菜及瓜果品种。种植的蔬菜普遍比一般的大棚蔬菜提前上市,产出效益十分突出。

从以上反租倒包的土地流转形式中,我们可以总结出以下几个特点:第一,不再是农户直接面对第三者承包方,而是由乡村集体行政组织直接介入。第二,乡村集体行政组织甚至乡镇政府在反租农民的土地过程中,很难达成以自愿为基础的合约。第三,反租倒包目前主要是为了搞规模经营或现代农业,农业经营规模一般较大,农业经营主体发生了很大变化,企业、农业科技单位等开始介入农业。第四,乡镇政府或村级组织在中间不是简单的中介角色,而是扮演了土地出租者的角色。它们不仅是土地流转合同中转包土地的一方,而且获得地租(即它们直接向转包者收取地租,并获得在支付原承包农户租金后的差额部分)。第五,租出土地承包权的农业经营者还得向倒包方再租地从事农业。这样,在反租倒包过程中,集体组织或政府将农民手中的土地反租回去,也就是将农民手中的土地使用权反租回集体组织手中,形成土地使用权和所有权在集体组织手中的合一。这种土地流转形式容易造成农民失去土地承包经营权,造成土地收益权的流失。尤其是当新农业经营主体出现经营困难,无力支付租金时,村或乡政府也无法支付农民的地租,形成农民与集体或政府的利益纠纷,侵犯农民土地承包经营权和收益权。

3、土地股份制

土地股份制是指在承包期内,承包方将土地承包经营权量化为股权,农民凭股权组成合作社或股份有限公司,合作社或股份有限公司对土地实行招标承包,或对外租赁,或直接开发,农民按股分红。这种模式按股份合作形式管理,经营利润按股分配,股权可以继承、转让或抵押。

案例8:陈埭镇洋埭村的耕地股份合作董事会

福建省晋江市陈埭镇洋埭村早在1994年就成立了耕地股份合作董事会。该村95%以上的耕地由董事会管理,248公顷的耕地集中于42户种田能手手中,经营0.67公顷以上的有91户,户均2.67公顷,有2个大户承包规模达66公顷以上,每年为国家提供商品粮达20万-25万千克。

案例9:江苏省邳州市将农民土地承包经营权变成准土地股权

江苏省邳州市把家庭联产承包责任制所规定的农户拥有的集体土地承包经营权作为一种特殊的财产权利赋予农户,有偿转让土地使用权或以土地使用权入股,组建股份制农场企业。这种特殊的财产权利在当地被称为“准土地股权”。

农民转让准土地股权的方式有两种:一种是根据股数的多少(一般666.7平方米土地折为1股)事先确定好年收益,到年底由股份组织按事先确定的方法分配其收益,农户对股份组织的经营不予干涉,类似于企业中的优先股;另一种是事先不确定收益,到年底根据股份组织的经营情况确定每股收益,再根据股数的多少分配其收益。在后一种方式下,农户对股份组织的经营有干涉权,尤其对股份组织的经营方向有决定权,当然平时的经营管理由股份组织负责。

案例10:苏州市吴中区的土地股份合作社

在苏州市吴中区横泾街道上林村,农户过去采取各家单干的形式,每亩土地年均纯收益仅为250元左右。2006年,上林村180户农户将240亩土地承包经营权作价入股,作价原则是将前3年每亩平均产值(250元)乘以土地承包经营权证上的剩余年限(20年),最终确定了每亩土地5000元的作价标准。经会计师事务所验资,工商部门确认上林村土地合作社的注册资本为120万元,全部由入股社员的土地承包经营权构成。现在,土地股份合作社将240亩土地统一承包给种田能手,农户每年可获取每亩保底600元的土地收益分红,出工劳动的农民另有每天25元的雇用费,从而大大提高了农民的经济收入。2006年7月,上林村土地股份合作社率先办妥注册登记手续,领取了江苏省颁发的首张土地股份合作社执照。

案例11:延安市的土地股份制

延安市形成了一套新的农村基本经营制度。以人定股,解决公私问题;以股定地,解决地块分散问题;以地定权,解决产权不清问题;以权定心,解决承包权不稳定问题。重建利害分配制度,全面推行村民变股民、分光不吃尽的股份合作政策。

这项工作包括以下改革步骤:

以户籍为依据,确定股民资格,量化股民的经济地位。在限定的人口入户注册之日内,凡具有该村正式户口的村民,都可以由原来集体经济组织的村民身份,转为现在股份合作经济组织的股民身份。股份合作社只设A型原始股和B型商品股,不设集体公共股。每位出生在本村的股民,每两岁享有一股A型股权;正常迁入本村的股民,从正式入户注册之日算起,每两年享有一股A型股权。对年龄超过70周岁的股民,以35股A型股权封顶,最后,集体以农户为单位,根据每户股民享有的总股份,颁“×××村股份合作社股权证”和通过《×××村股份合作社章程》。以每200股为一票表决权,选举产生董事会和监事会组织。

以股权为依据,明确股民权利和义务。“×××村股份合作社股权证”是农户在共有经济组织当中的地位象征。它既是股民分地、分物、分钱的受益凭证,也是缴税、纳费、出工的法定依据。新安户通过购买B型商品股即可入社,价格由股民民主讨论决定。按股明确到股民名下的资产、地产占有权,依法受到保护。股民可以继承转让。

以股权为依据,公平合理地分配农村土地。一是地分上、中、下三等,并按一种主要农作物在不同等级耕地上的亩产值,计算出全村一年的总产值;二是用全年的总产值除以全村总股份,求出每股原始股股值;三是农户根据自己全家的总股值和今后生产需要,只得认领一个等级的一块耕地;四是签约发证、依法稳定承包权,长期“增人不增地、减人不减地”。这种土地制度安排有利于家庭小农场、小林场、小牧场的规模经营。

案例12:杭州市萧山区的土地股份合作制

潘山村在推行土地股份合作制中坚持了三条原则:一是坚持家庭联产承包责任制30年不变的原则,以每个农民拥有的土地承包权入股,切实维护农民的承包权益。二是坚持土地“三权”分离的原则,在明确土地所有权是集体的前提条件下,采用农户承包权或使用权入股的办法,承诺每年每亩土地分红不低于200元。三是坚持群众自愿的原则,并允许部分农户留存一定比例的土地自行经营。潘山村农业股份发展公司独立核算、自负盈亏,每半年预分一次,年终决算分红。公司在初创时期由村经济合作社采用补农、贴农的办法实行保底分红;在效益稳定时期按照净收入分红,净收入包括土地发包收入、土地经营收入等。

案例13:浙江省温岭市的土地股份合作制

温岭市有14个村实行了土地股份合作制,按照股份量化依据和分红方式的不同,分为三种类型:

一是以在册农业人口的基分为基础进行股份量化的原始型土地股份合作制。松门镇远景村根据本村在册农业人口的性别、年龄测算出农户基分,以100基分为1股量化到人,全村人口计股1450股。再按基分确定各户的土地承包面积,以农户的土地承包经营权入股,组建农业发展股份合作公司。公司可以按基分的变化调整股份,该村土地资产由公司统一经营管理开发,所得的净收入50%用作集体积累,50%用作股东分红。

二是以集体土地承包经营权为基础进行股份量化的单纯型土地股份合作制。泽国镇牧南村以土地承包经营权为基础,0.1亩为1股,把农户的第二轮土地承包面积折成股份,全村入股土地面积202.65亩,折成股本2027股,并建立牧南村土地股份合作公司。入股的土地由公司统一经营管理开发,经营的净收入50%用作集体积累,50%用作股东分红。

三是以村集体财产和土地为基础进行股份量化的综合型土地股份合作制。大溪镇郎村将全部集体资产(固定资产、货币资产、土地资产和其他资产)经清产核资后量化折股,组建村集体资产股份合作公司。农户的承包土地根据当年土地征用价格以货币形式来体现,按承包面积测算折成个人分配股;固定资产、货币资产、其他资产折成集体积累股和机动调节股,经民主评估后公司的净资产为661.5万元,总股本为18000股,其中集体积累股为9600股,占53.33%,个人分配股为7600股,占42.22%,机动调节股为800股,占4.44%,每股股值为367.5元。全村的集体资产由公司经营、管理、开发,公司经营的净收入提取资本公积金和公益金后按股份进行分红,公司股份每5年用机动股微调。

案例14:江苏省绍兴县新风村的土地股份合作社

江苏省绍兴县新风村从2001年开始组建了村级土地股份合作社。在股权上,设置了三种股份,即农户承包权股、村集体所有权股和现金股三种。农户承包权股根据农户入股申请和土地承包权证的承包面积(每人0.4亩)折算,每0.4亩为一股,全村的土地共折合成882股;村集体所有权股参照当地土地征用办法,为农户承包权股的两倍,共1764股;现金股以现金投入计股,按照农田基础设施现有水平和追加投资预计尚需投入的资金,每100元为一股,共7354股,这部分由村集体和欲投资的工商企业提供现金入股,三种股份相加刚好是10000股。由村级农地股份合作社集中起来的土地,通过向社会公开招标高效农业开发项目的形式,与各农业经营大户签订合同,进行效益农业的建设。

案例15:苏州市胥口镇的土地股份合作社

苏州市胥口镇经过多次研究和讨论出台了《胥口镇土地股份制试点方案》、《胥口镇土地股份合作社章程》和《胥口镇农村土地流转中心实施办法》,召开了苏州市吴中区胥口镇土地股份合作社首届股东代表大会。

《胥口镇土地股份合作社章程》规定成为股东的有两种情况:一是本镇农民以土地承包经营权入股本社者;二是镇、村集体经济组织向本社入股者。在股权设置上分为个人股和集体股,每股1万元人民币。其中,以农户入股的土地每亩初始作价为1万元人民币,不足1亩的同比例折算。个人股可继承、馈赠,经镇相关部门批准可转让,但不得退股提取现金。

合作社的资本来源,一是镇、村集体经济组织投入的货币资本,二是农民入股的土地开发后转为土地补偿金充入的货币资本。

在分配方面,合作社实行保底红利分配和视效益再浮动红利分配的两段分配办法,个股每年每股的保底分红为500元,集体股3年内暂不参加红利分配。

首期确定入股的有1360亩农田、农民自留地和山坡地,并已同9个村的883户农户签订了土地入股协议。胥口镇也从镇有资金中拿出100万元作为启动资金。此后合作社建立土地发展基金,实行市场化运作,具体包括投资建造、购买经营性房产,获得出让、出租收益;委托证券公司、保险公司等机构进行资本运作,获取可靠收益;采取其他投资方式获取收益。

从以上案例可以总结出股份合作制的如下特点:第一,通过土地股份制,原来承包给每个农户的承包经营权转化成股权。第二,在土地股份制中,土地由村委会转包给公司从事大规模的附加值更高的农业生产,农民获得保底收入。第三,在大多数土地股份制中,村庄一般为了进行以非农为主的土地经营,入股资产除了村庄土地,还有其他集体资产,分红的主要来源是土地非农经营以后的收入。因此,土地股份制只是整个村级股份制的一部分,有的甚至只是兑现股权的形式。

4、土地流转信托

土地流转信托是指土地流转信托服务组织受理土地承包者的委托,在土地所有权和承包权不变的前提下,按照土地经营权(使用权)市场化的要求,通过一定程序,将其土地经营权在一定期限内依法有偿转让给其他个人或单位的行为。

案例16:湖南省浏阳市的土地流转信托

湖南省浏阳市土地流转信托主要采取以下土地流转办法:

一是股田式,即将土地折股到户,农民变股民,无论外出打工与否,均可享受土地收益,降低打工风险。种田大户或涉农企业通过适度规模经营,获得长期稳定收益。淖口镇鸭头村与湖南省烟草公司合股创办浏阳市金叶农业开发有限责任公司,422户农户以76公顷承包地5年经营权入股。农民成股民后,分别按其特长从事专业育苗、机械操作等。

二是转包式,转包费为每亩每年200元或稻谷200公斤,期限为1-15年。淖口镇南冲村所有耕地转给129户农户进行烤烟立体开发,80%的劳动力转向非农产业,全部农地田园化并带动周边村组3556户农户连片发展烤烟1793公顷。

三是租赁式。镇头镇涌现西满、良田等6个花卉专业村,发展花卉1720公顷,其中外地人租地开发占八成。

四是拍卖式。荒山、荒沟、荒丘、荒滩等闲散土地资源,适宜公开拍卖承包。大瑶镇通过拍卖荒地,建成三纵四横的农民街,集镇区扩至3平方公里。

土地流转信托在湖南省浏阳市已较为成熟。以市级为土地流转信托服务中心,40个乡镇办事处全部建立土地流转信托服务站,746个村的流转信托服务由村级合作经济组织或村委会承担。土地流转信托为有形组织、无形实体,具有非营利性,所有人员均兼职,不收任何费用,完全为农民提供无偿服务。

案例17:宁夏平罗县土地信用社

2006年5月19日,宁夏回族自治区平罗县启动了土地信用社试点工作。当地的农户按照自愿的原则,在保留土地承包权的基础上,将土地像银行存款一样存入土地信用社,土地信用社根据土地的地理位置、肥沃程度、升值潜力等确定级差性的“存地租金”,定期向农民发放。由“储蓄”集中起来的土地经过土地信用社的整理和公开招标竞争,出租给种田大户或乡镇企业进行规模经营,用于办企业、建市场、搞规模化种植和养殖等,这些用地大户要按照所贷土地的地质地力差异和期限的长短缴纳贷地租金。贷地租金高于土地信用社向存地农民支付的“存地租金”。土地存贷租金的差额归村镇集体支配,一部分用于土地信用社的日常运营开支,一部分作为集体的公共基金用于村镇的基础设施建设或其他公益项目开支。

案例18:绍兴的土地信托中心

绍兴柯桥镇的土地信托运作有三大环节:一是土地流转前的土地使用权供求登记和信息发布。登记、汇集可流转土地的数量、区位、类别等情况,接受土地供求双方的咨询,多渠道、多形式向辖区内外及时发布土地储备和可开发土地资源的信息,推荐可开发项目。二是土地流转中的中介协调和公证。协调流转双方提出的有关事宜,在平等协商并取得一致的基础上,落实契约关系,办理合同公证手续。柯桥镇通过信托服务,已有3548户农户的10840亩土地进行了土地流转,占全镇可流转土地的53%。三是土地流转后的跟踪服务和纠纷调处。主动帮助土地经营者进行开发项目的可行性论证,在信贷、技术、物资等方面开展横向联系,并在法律和政策范围内协助调处土地经营引起的纠纷,维护土地所有者、承包者、经营者三方的合法权益。不过在实际操作过程中仍然存在一些“钉子户”不愿意进行土地流转。对于这种情况一般是通过村干部做工作的方式来处理的,如果农户实在不愿意放弃土地,就通过强制置换的方式,用规划流转区以外的土地与农户的土地进行置换。

从以上几个案例可以看出:第一,土地流转信托服务组织实际上是一个中介和服务平台,其功能为:一是流转前的土地经营权供求登记和信息发布。二是流转中的中介协调和指导鉴证。三是流转后的跟踪服务和纠纷调处。四是流转期满实施评估,对培肥或降低地力的分别予以奖惩,确保农民承包地复耕能力和地力持续提高。第二,土地流转信托的目的是推行土地的规模经营,为土地的股田经营、土地转包制和租赁提供方便。希望借用政府和基层组织的权威为土地流转确立可信的仲裁机构和流转中的各种标准。但事实上,它不可能不影响农户土地使用权和承包经营权的行使。由于其明显的行政色彩,它很难仅仅保持土地流转中的中立角色,难免有行政的强制。


三、当前土地流转的现状与存在的问题


2007年,我们对浙江、湖南、湖北、四川、安徽、重庆、黑龙江和辽宁进行了调查。我们发现:

(一)农户土地承包经营权朝物权化方向发展

经过1994年的二轮延包、1997年的土地延包完善和2003年的《中华人民共和国农村土地承包法》的实施,农民与土地的承包关系进一步稳定和长期化。

自2003年《中华人民共和国农村土地承包法》颁布以来,地方政府采取了一系列措施来稳定农民与土地的承包关系,明确农民对土地的权利,归纳各地的做法,包括:(1)规定在农户承包期内的土地,发包方除了《中华人民共和国农村土地承包法》所允许的情形外,不得随意收回或调整承包地。(2)完善和规范了土地承包合同。各地对于未签订合同的,重新签订了承包合同;对于合同内容不完善的,采取了签订补充合同的补救办法,确保合同全面签订到户。(3)颁发农村土地承包经营权证书。

到2007年,各省市已获得农村土地承包经营权证书的户数占总农户数的比例分别为:四川92%,重庆95%,湖南86%,湖北95%,黑龙江98%,辽宁98%,浙江93.5%,安徽绩溪99.6%。

(二)农村土地流转仍以自发为主,但地方政府和集体经济组织介入流转的倾向明显增强,业主和企业包地的数量和规模有加大之势

以土地承包经营权流转面积占总承包耕地面积的比重计,浙江省是所调查省市中最高的,达19.8%,其次分别为:重庆10.84%,四川10%,湖北10%,黑龙江8.9%,湖南6%,辽宁2%。农户自发的流转仍然是主要形式,农户以转包、出租、互换、转让等形式流转的土地占80%以上。

近几年,地方政府或集体经济组织主动介入土地流转的倾向有所强化。浙江省建立土地流转信托中心,县、乡镇一级设立土地流转信托(托管)中心,村一级具体负责土地流转信托服务。全省有254个乡镇、4344个村建立了这种土地流转服务组织。2006年绍兴县土地流转面积为72500亩,其中通过土地流转信托实现流转的土地面积达49200亩。四川的成都、绵阳、遂宁、南充、内江等地成立了各种形式的中介组织或农村土地流转服务中心,主要功能是集中农户土地,选择业主,谈判承包合同和价格,整体招商引资。重庆也在积极发展土地流转服务的中介组织,该市九龙坡区村社集体组织流转面积16229亩,占88%。湖北在前几年搞结构调整强迫农民流转,在二轮延包时被纠正后,现在改为股份制形式,在流转形式中,入股比例提高了71.4%。

由于集体组织和地方政府的主动介入,土地出租也有向业主和企业方向发展之势。浙江通过流转,全省形成10亩以上规模的有292.1万亩,占总流转土地面积的74.3%,其中10-50亩规模的有170.42万亩,50-200亩规模的有86.7万亩,200亩规模以上的有35万亩。绍兴的规模经营大户有652户,面积达4.91万亩,占流转总面积的67.72,户均75.43亩,100亩规模以上的有63户。在自贡市,部分乡镇对农户待转包土地实行竞标承包,或集中部分土地进行农业招商,或将农民土地入股与业主合作。该省的富顺县也推行了业主租赁搞规模经营,2007年,全县租赁面积达1.24万亩,占流转面积的12.5%,占流转农户数的14.4%。重庆九龙坡区的业主租赁土地面积普遍较大,如重庆腾翔实业有限公司兴建体育休闲中心涉及两个镇的土地,租地面积达4000多亩。在重庆的忠县,土地流转中心集中的土地也以公司租赁、大户承包、农民公司等形式出租,实现土地流转19.4万亩,占全县耕地面积的24.3%。在湖南也出现了越来越多的种田大户、工商企业和行政事业单位,租用农户的成片土地集中规模经营。

(三)影响农村土地市场化流转的因素仍然存在

从实地调研中我们发现,尽管有《中华人民共和国农村土地承包法》对农户土地承包经营权实施物权保护,但是到了村社内部,农民对集体所有制下的成员权观念根深蒂固,他们认为,既然土地是集体所有的,每个村社成员就应享有土地承包经营权,由此带来土地纠纷增加,影响农村土地承包关系的稳定和土地承包经营权的市场化流转。

其一是根深蒂固的集体成员权成为土地行政性调整的动力机制,妨碍土地承包经营权的市场化流转。

一是已弃耕的外出务工人员要求重新索回土地承包经营权。主要在传统农区,20世纪90年代末以后,大量农村劳动力外出打工,当时由于农业负担重,土地收益为负,这些务工人员有一部分人将承包地委托给亲戚或邻里经营,或者干脆弃耕撂荒,被村组织收回。随着农业税费的取消以及各种惠农补贴直接到户,农地效益提高,他们又回到村里要求索回原来的承包地。襄樊市2007年时有15249户就属于这种情形,他们绝大部分未获得二轮承包权,现在又要求集体组织分地。

二是小城镇落户户回村要承包地。近几年,各地相继进行了小城镇户籍制度改革,农民在小城镇购房或投资就可以落户,由此吸引部分农民在小城镇落户,并放弃了原来的承包地。在土地效益提高后,他们也回村要求索回原来的承包地或承包经营权。

三是人口增加户要求调整承包地。按照《中华人民共和国农村土地承包法》的规定,在承包期内,不得因人口变动调整承包地。但是,在村社内部,人口增加户仍然要求调整承包地,造成与人口减少户之间的矛盾。

四是土地征占引发承包地调整和利益分配纠纷。在一些已发生土地征占的地方,有的村社采取土地补偿款在村社成员内分配,同时对全村土地进行再分配,有的将土地补偿款直补给被征占户,不再进行土地调整,前一种情形因与相关法律冲突,引发未被征占土地户上访,后一种情形导致农户之间土地占有不均,引发被征占土地户向村委会要地,因而引起纠纷。

五是城郊村的出嫁女问题。在城郊村,出让土地的收益很大,妇女出嫁后仍然住在娘家,这虽然符合分地的国家政策,但是城郊村的乡规民约却不给这些妇女土地承包经营权以及其他社会福利收益权。这种问题解决起来难度较大。

其二是集体组织介入流转,存在侵犯农户土地承包经营权现象,也成为妨碍土地承包经营权市场化流转的因素。

集体经济组织的主动介入提高了土地流转的效率,为土地规模经营提供了载体,但也出现了流转农村土地不尊重农民意愿的情形,如有的村社集体组织或村社干部直接与业主签订土地承包经营权流转合同,或者以村民代表多数通过的办法代村民签订流转合同,有的集体经济组织还把农民的承包地收回,由村委会或村民小组代农民对外出租,例如四川省三台县由集体代签合同的流转面积达2855亩。中央2001年18号文件已明确提出,土地流转的主体是农户,土地承包经营权流转必须建立在农户自愿的基础上,任何组织和个人都不得强迫农户流转土地,也不得阻碍农户依法流转土地。《中华人民共和国农村土地承包法》也明文规定,土地承包经营权流转应当遵循平等协商、自愿、有偿原则,任何组织和个人都不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权的流转。但近几年来,无论是发达地区还是内陆地区的一些农村,都出现了集体经济组织甚至乡镇政府出面,为推进规模化农业经营,强迫或半强迫农户流出土地的现象。这类情形与20世纪90年代中后期农民弃耕撂荒后村组织集中土地再包有本质差别,中央应当出台文件,对这种情形予以制止,尤其强调不能以城乡统筹试验的名义搞土地的集中和公司经营。


四、土地流转与规模经营的几个政策问题


在农村承包经营权市场发育过程中,土地经营规模过小一直广受诟病,对家庭承包经营制度的批评阶段性出现,农村承包地流转速度一直被认为过慢。关于土地承包经营权流转问题,必须在政策上有更加明确清晰的界定与澄清,以免引起混乱,尤其要防止地方和基层误读中央政策,借机侵犯农民土地承包经营权,削弱农民的承包土地收益权。为此,我们提出如下政策建议。

(一)落实农民土地承包经营权长久不变,是保证土地流转的制度前提

党的十七届三中全会提出农村土地承包关系长久不变具有重要的政治经济意义,它有助于制约地方政府和基层组织借承包期和发包权动农民的承包地,稳定农民对土地的预期。土地承包关系的长久化是进行土地流转的前提,必须在制度上尽快落实:

第一,明确成员权时点。既然承包关系已经长久,在集体经济组织内部,农民会就成员权时点进行讨论,建议农业部门出台农村集体经济组织成员权界定办法。

第二,明确集体土地所有权主体、边界,并确权发证,以保护集体土地的所有权。鉴于农村土地的90%为过去的小队所有的情况,所有权边界和权能行使一直以队为基础,建议明确集体土地所有权为自然村,并进行以自然村为单位的包括四至、土地面积、权属状况、成员人口等的确权发证试点。

第三,进行以地块(而非农户)为单位的农村土地确权、发证。

(二)完善农民土地承包经营权权能,切实保护土地流转中承包农户的主体地位

第一,在推进土地流转的过程中,坚持农户是土地流转的主体。中央政策文件明确强调农村土地承包经营权流转的主体是承包农户,之所以强调这是土地流转的前提,是因为《中华人民共和国农村土地承包法》已经赋予承包农户长期而有保障的土地使用权,土地的流转权是这个权利束中最重要的权利,只有坚持了农户土地流转的主体地位,才能形成稳定有序的承包权流转市场,才能既保护土地承包者的权益,也能稳定承租户的投资预期和合约关系。

第二,必须由农户与土地转包者签订合同。既然土地承包经营权属于农户,党的十七届三中全会提出,要完善土地承包经营权权能,依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利,而产权权能中最重要的两项权能就是使用主体的排他权和转让权,赋予农民排他性的转让权是完善农民土地承包经营权权能的最重要内容。而土地流转中排他性的最主要体现就是,土地的流转必须由承包农户与土地接包者直接签订合同,村委会甚至乡镇政府切不可为了土地流转的便利和效率,替代承包农户与接包者签订合同,也不可由村委会先与承包农户签订反租合同以后,再倒包给接包的农业经营者。

第三,土地流转的地租归农户。地方政府对转包农户的长期地租收益负有保护责任。由于土地承包经营权属于承包农户,《中华人民共和国农村土地承包法》规定的土地流转的有偿原则就应该明确是承包农户有收租的权利,土地出租的地租只能由农户与承租者协商决定,而且地租只能归属土地出租农户。不仅承包农户对转出土地有足额收租权,而且未来地价提升以后,原承包农户有权按一个合同期限和地价上升幅度获取一定比例的级差地租。鉴于小农在谈判和合约执行中的弱势地位,地方政府负有保护承包农户公平合理地获取长期地租的责任。

(三)关于集体经济组织的角色定位

之所以在不同时期出现集体经济组织收地替代农户出租土地,很重要的一个制度原因是对土地集体所有制中集体经济组织的权利限定还不明确和严格,尽管《中华人民共和国农村土地承包法》规定了集体经济组织不能收农民土地,但在实际操作中往往很难实施。应该在法律上明确集体经济组织在土地流转中只是起中介服务作用,它不得收地转租,不得代替农户与承租者直接签订土地流转合同,不得截留属于承包农户的地租。

(四)正确对待规模经营和公司进入农业

很多人认为是家庭联产承包责任制妨碍了土地流转和规模经营,事实上早在1984年中央政策就鼓励农户承包地流转,土地流转面积之所以未能如愿扩大,一个重要的原因是目前阶段承包农户还不能完全脱离土地,主要是我们缺乏让农户离开土地的制度条件,如他们即使进城了,村集体也不能对承包地进行处置,还有就是我们也没有设置让农民在城市永久落地的制度。这样,在农民无法主动割断与土地的关系的情况下,土地只能以短期出租的方式流转,这无疑形成了土地规模经营的高昂制度费用。应该承认,我国大城市郊区和沿海一些已经高度工业化及城市化的地区已经具备规模经营的条件,规模经营户或农业企业通过从事高价值作物生产和加工可以获得丰厚的回报,因此,可以在这些地区出台促进土地流转和规模经营的政策。但是,由于小农的弱势,规模经营的推进,尤其是公司进入农业,还是要采取谨慎的态度,政府不能只热衷于同资本的联合而忽视了小农的权益,切不可剥夺和侵犯农户的土地承包经营权。在小农与公司或规模户的关系中,地方政府负有保护小农的责任。

(五)建立土地承包经营权流转市场,促进土地承包经营权规范流转

第一,进行农村土地承包经营权流转市场试点。试行以区县或镇为单位,建立农村承包地流转交易平台(交易机构),制定交易规则。

第二,建立第三方的、有土地评估经验和能力、有独立资质的土地评估机构。

第三,允许除农户以外的其他组织包括合作社、农产品营销户、农业企业等经营农业。但对在农地上从事非农经营、变相囤地或进行土地投机的行为要依法惩处。(作者:刘守英,中国人民大学经济学院党委书记、院长,中国人民大学全国中国特色社会主义政治经济学研究中心学术委员会委员,教授)

注:本文节选自土地制度与中国发展 。

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本文责编:陈冬冬
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