侯欣一:法院向人民代表大会报告工作制度的形成及发展:以最高人民法院年度报告为例

选择字号:   本文共阅读 177 次 更新时间:2020-12-11 23:37:13

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侯欣一  

   摘要:  法院向人民代表大会报告工作的做法是一项富有中国特色的政法制度。[1]长期以来,法学界大都只是从人民代表大会制度或者法院制度本身审视该制度的形成缘由及其影响。若要深刻理解法院向人民代表大会报告工作这一制度,必须注意到该制度的形成与发展乃是执政党、全国人大和最高人民法院共同作用的结果,三者缺一不可。法院向人民代表大会报告工作制度,是在党的领导之下,发挥人民代表大会制度的引领作用,通过人大代表整合社会大众对司法工作的意见,促使法院系统自觉地将自身的工作与党和国家的工作重心紧密结合的特色制度。为适应时代的发展变化,应在坚持该制度的前提下,尊重司法活动的规律,通过不断对其加以完善,以使其能够更有效地发挥整合社会的重要作用。

   关键词:  法院向人民代表大会报告工作制度;中国共产党;人民代表大会;法院;中国政法制度

  

   引 言

  

   法院向人民代表大会报告工作的做法,始于中华人民共和国建制之初,是一项富有中国特色的政法制度。由于曾有一段时间司法权在国家政治生活中的实际作用相对有限,加之人民代表大会制度本身也在不断发展,该做法的存在及运行状况先前并未引起学术界的充分关注。2001年2月,辽宁省沈阳市第十二届人民代表大会第四次会议期间,沈阳市中级人民法院的工作报告在表决时未能获得通过,引发很大的社会反响。[2]此类事件后来在其他地方也有发生。在“依法治国”方略已被写入《中华人民共和国宪法》的特定背景下,类似事件的发生自然吸引了学者们的目光。我国的法学研究者们主要以“法院依法独立行使审判权”为立场,从不同的角度,特别是从宪制的层面,对法院向人民代表大会报告工作制度的意义、作用和问题加以研究。[3]“法院向人民代表大会报告工作制度”于是逐渐从政治话题、舆论话题转变为一个现今已在学界受到不少关注的重要学术话题。不过,先前的那些研究成果大都只是从人大制度或者法院制度本身展开讨论。

   法院向人民代表大会报告工作制度分为年度报告和专项报告两种。鉴于专项报告较少发生,本文拟以最高人民法院向全国人大作年度工作报告为观察对象,从执政党、全国人民代表大会、最高人民法院三者互动的视角,探寻这一制度是如何形成的及其对中国政法制度的影响。本文之所以选择最高人民法院向全国人大作年度工作报告作为考察对象,既是由最高人民法院在全国法院系统中的地位所决定的,也有一些技术方面的考虑。在当下中国,法院向人民代表大会报告工作这一制度实行于几乎所有的四级法院(直辖市的中级法院除外),工作报告的结构内容又大同小异,因此对所有的各级法院工作报告都进行搜集研读,既不大现实,亦无不可或缺的必要性。

  

   一、执政党探索新政权特色的需要

  

   (一)人民当家作主的政治考量

   新中国建立之初,执政党需要从各个方面厘清新旧政权的差异,以强化新政权的正当性与合法性。彼时,旧法院已被取缔,而新法院正在陆续创建之中。但新法院的运行机制与执政党、政府的关系,特别是与即将设立的人大的关系,则正在不断摸索之中。

   1949年9月27日,中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中央人民政府组织法》,组建了中央人民政府委员会,选举毛泽东为中央人民政府委员会主席。中央人民政府设政务院为国家政务最高执行机关,任命周恩来为政务院总理;设最高人民法院、最高人民检察署行使司法权,对中央人民政府负责。鉴于当时人大尚未召开,法院与政务院之关系的构建,便成了首先需要处理的问题。政务院下设政治法律委员会、人民监察委员会等委员会,以及内务部、公安部、司法部、法制委员会等与法制工作有关的机构。同年10月21日,政治法律委员会召开第一次会议,主任委员董必武对该委员会的任务进行了说明,即“指导内务部、公安部、司法部、法制委员会、民族事务委员会的工作,并受毛泽东主席委托,联系和指导最高人民法院、最高人民检察署;受周恩来总理的委托,联系和指导政务院人民监察委员会的工作。”[4]在董必武所作的上述说明当中,对前者使用“指导”一词,而对后两者则使用“联系和指导”这一表述,用语极为讲究。董必武就此解释说:“它(指政治法律委员会——引者注)和政府部门是‘指导与联系’的关系。对这几个字的解释就是:当指导者指导之,当联系者联系之。这样做,从政府组织法上讲,从实际工作上讲都不受影响,并不因此影响各政法部门在政府中的地位,也不影响各部门的独立业务……”[5]这是新中国建立后有关法院与政府之关系在制度层面的最早安排。鉴于法院与政府这两类组织在性质上不同,当时在构建其关系时作了不同的安排。

   为了将这种认知上升为全党以及司法系统内的共识,1950年7月,最高人民法院、最高人民检察署、司法部和法制委员会联合召开第一届全国司法工作会议。司法部部长史良称,此次会议是要“统一对人民司法工作方针、政策、任务与制度的认识”。[6]法制委员会主任陈绍禹在会上作了《关于目前司法工作的几个问题》的报告,其中专门强调了新旧法院的根本区别:

   首先表现在两种法院对人民的两种不同关系上面。第一,反人民法院实行所谓三权鼎立的司法独立制和无理的法官终身制,在组织上表示自己高高在上,对人民不负责任。人民法院是人民政权的组成部分,人民法院的院长和审判员由人民代表机关或人民政府委员会任免,并对其任免机关负责和报告工作,……其次,这两种法院组织制度的原则不同之点,表现在两种法院内部的两种不同组织原则上面。反人民法院内部实行各自为政、互不相谋的组织原则。[7]

   该报告回答了即将创制的最高人民法院年度报告工作制度中两个最核心的问题:法院为什么要向其他组织报告工作;最高人民法院报告工作的内容应是全国法院系统的工作,而不能仅限于最高人民法院自身的工作。同时,该报告还提出了一个新的问题,即司法机关究竟应该向谁报告工作?是向人民代表机关,还是向人民政府?抑或是向执政党?

   与此同时,全国民政工作会议、全国治安工作会议也在陆续召开。1950年8月6日,董必武将上述三个会议的情况向毛泽东、周恩来汇报时称:“政法部门三个会议均已结束,都开得很好……治安会议着重解决划清界限、分清敌我、加强对敌斗争问题;司法会议着重解决对人民司法的认识……”[8]同年8月17日,周恩来作出批示,为建制工作指明方向,强调“建政工作应以开好各界人民代表会议及逐渐做到经过协商推选各级人民政府为中心。城市建政工作亦应以民政部门为主管部门。目前各省市民政部门,应注意把县一级人民代表会议开好,各大城市民政部门应注意把区级人民代表会议开好。”[9]

   1951年9月,华北第一次县长会议召开。董必武在会上指出,应尽快成立或健全人民代表会议,并对建制工作做了具体部署。对于当时一些人们心中存在的顾虑或担忧,董必武说:“个别坏分子当代表是可能的,但在一个县内县各界人民代表会议的代表有几百人,其中即有个别坏分子应不会起很大的作用。我们如不麻痹,在实际工作中也有可能揭露坏分子的真面目,那岂不是能更好地教育群众?”董必武还强调不能用干部会议替代人民代表会议,“人民代表会议是政权机关,是人民当家作主的机关,干部会议是推动工作的方式。不能把这两个会合在一起开”。[10]按照此说法的逻辑,行政机关、法院只能对人民代表会议直接负责。至于能否直接向执政党各级党委负责,董必武也坦率地谈了自己的看法,认为“不应把党机关的职能和国家机关的职能混同起来。党不能因领导政权机关就包办代替政权机关的工作,也不能因领导政权机关而取消党本身组织的职能”,“党对国家政权机关的正确关系应当是:(一)对政权机关工作的性质和方向应给予确定的指示;(二)通过政权机关及其工作部门实施党的政策,并对它们的活动实施监督;(三)挑选和提拔忠诚而有能力的干部(党与非党的)到政权机关去工作”。[11]显然,在周恩来、董必武等人看来,对谁报告工作并非一件小事。

   上述这些讲话为理解法院报告工作制度的形成提供了一条较为可靠的路径。但要在此具体做法上形成共识,则并非易事。1951年9月,《法院组织暂行条例》出台。该条例的第10条规定:“下级人民法院的审判工作受上级人民法院的领导和监督;其司法行政由上级司法部领导。各级人民法院(包括最高人民法院分院、分庭)为同级人民政府的组成部分,受同级人民政府委员会的领导和监督。省人民法院分院、分庭受其所在区专员的指导。各级人民法院院长领导并监督全院工作。庭长领导并监督庭内工作……”

   该条例将新法院确定为一个整体,并规定法院为同级人民政府的组成部分,受同级人民政府委员会的领导和监督。之所以如此规定,既与当时人大尚未召开的现实有关,也与当时党内一些人的担忧不无关系。档案材料显示,1954年社会各界在讨论“五四宪法”草案时,仍有人提出“共和国主席是否有权要最高人民法院报告工作”、是否应该增加“人民代表大会闭会期间法院向地方政府报告工作”等问题。[12]

   新中国建立初期,执政党内围绕着法院建设这一问题主要存在着如下几种观点:党领导一切,法院当然也不能例外;人民当家作主,国家的一切权力归人民;必须对法院的审判权进行适当限制;保障法院依法从事审判工作。这些观点最终体现在人大制度之中。1954年,第一届全国人民代表大会召开,《中华人民共和国宪法》(下文称为“五四宪法”)正式诞生。“五四宪法”第1条规定“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家”,第2条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”,第78条规定“人民法院独立进行审判,只服从法律”,第80条规定“最高人民法院对全国人民代表大会负责并报告工作;在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会负责并报告工作”。执政党、人大和法院三者的关系,由此被制度性地关联在了一起。按照“五四宪法”的上述相关规定,党的领导、法院依法独立审判与接受人大监督三者之间并行不悖,其逻辑是“中共建国—人民选举代表—代表组成代表机关—代表机关将执政党的意志上升为国家法律,并依据执政党的建议选举产生法院—法院向代表机关负责(报告工作是负责的具体方式)—代表机关向人民负责”,形成一个循环闭合系统。同年出台的《法院组织法》,亦在其第14条中就法院向人大报告工作作出了同样的规定,其用语与“五四宪法”基本一致。至此,法院向人大年度报告工作的做法有了正式的法律依据。就此而言,法院年度报告工作制度的形成,与执政党对人民当家作主原则的强调和重视有着密切的关系。

   (二)应对守法精神不足之国情

法院向人大报告工作制度的形成,也与执政党对中国法制国情的判断有着一定的关系。政治法律委员会副主任彭真的话可谓其代表。在第一届全国人大讨论“五四宪法”草案时,彭真发言指出,彼时中国社会中守法意识不足,例如一部分国家机关工作人员错误地认为,“法律是只管老百姓或者只管‘小人物’的,至于‘大干部’‘大人物’,只要注意执行党和国家方针政策就够了,对法律遵守不遵守,是无关重要的”,一些工人、农民认为“人民既然已经当家作主,就用不着再遵守什么法律”,当时此类错误思想不一而足,在各个层面、各个行业、各种社团之中皆有不同程度的存在,有鉴于此,必须依靠人大制度对包括执政党、行政机关、司法机关在内的各种组织以及社会各界进行监督,即“人民群众是专政机关的依靠,专政机关是人民群众的武器,二者必须紧密地结合起来,才能巩固我们国家的法制,维护宪法和法律的实施”。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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