李巍:历史进程中的国际经济制度与中国的角色

选择字号:   本文共阅读 728 次 更新时间:2019-10-22 22:32

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李巍  

内容提要:国际经济制度建设与发展的历史较早可以追溯至二战结束之际布雷顿森林体系的建立。此后70余年来,在贸易、金融与投资等不同经济领域,以及在全球与区域等多个层次上的国际经济制度不断新建、改革与进化,形成了当前国际经济制度林立的景象。在此期间,中国在国际经济制度中扮演的角色也发生了渐进式变化,总体上经历了从旁观者、融入者、参与者到引领者的转变。中国角色的演进既是促成国际经济制度变迁的原因,反过来也是国际经济制度变迁的结果,二者存在相辅相成的密切关联。在国际经济制度的演变过程中,中国的角色逐渐由边缘走向中心,这对于中国而言既是机遇也是挑战。


关键词:国际经济制度;制度变迁;制度战略;中国角色


国际经济制度是中国开展经济外交和参与全球经济治理的重要平台。自二战结束以来,国际制度建设主要集中在经济领域,以世界银行、国际货币基金组织(IMF)、关税与贸易总协定(GATT)为代表的三大国际经济组织的成立,正式开启了国际经济制度建设的历史进程,也奠定了此后制度变迁的基础。而伴随着国际经济制度体系的发展,中国在其中扮演的角色或发挥的作用也不断演变,这既是中国基于对自身实力与国际形势的判断而主动作出的战略选择,也是国际经济制度变迁的客观要求和必要条件。


国际经济制度的兴起与中国的旁观性角色


从二战结束至20世纪70年代,正值国际经济制度的初创时期,中国在这一阶段参与制度建设的积极性并不高,在其中主要扮演的是“旁观者”的角色。


在二战结束之际成立的布雷顿森林体系是最早形成的真正意义上的全球性经济制度体系,它确立了战后资本自由化、外汇自由化与贸易自由化的全球经济治理原则。该体系以世界银行与国际货币基金组织两大国际金融组织为支撑,并辅以贸易领域的关贸总协定,它们对于维持战后全球金融与贸易秩序稳定发挥了重要作用。其中,国际货币基金组织的职责是监察各成员国货币汇率和贸易情况,提供技术和资金援助,世界银行的宗旨则在于向成员国提供发展所需的贷款和投资,而关贸总协定则是以降低关税和其他贸易壁垒、消除国际贸易中的差别待遇、促进国际贸易自由化为目标。在这一时期,美国凭借其超强的实力成为整个国际经济制度体系的核心,在制度建设与规则制定方面掌握着绝对的主导权,其中最为典型的表现是布雷顿森林体系所确立的以美元为中心的“双挂钩”原则(即美元与黄金挂钩、其他国家的货币与美元挂钩)与固定汇率制。相比较而言,此时中国国内“百废待兴”,其所奉行的自给自足和国家计划的经济发展模式也决定了中国对于参与国际经济制度建设与全球经济治理不具有较强的实力支撑与迫切需求。


与此同时,二战后的国际社会由于美苏对峙形成了浓郁的“冷战”氛围,世界大多数国家被划入界线分明且针锋相对的东西两大阵营,中国也不例外。在此背景下,中国参与国际经济制度的空间极其狭小,其有限的经济外交也仅限于与苏东社会主义国家建立经济互助关系,以及对亚非发展中国家提供经济援助等活动。而冷战对立的意识形态也自然而然地催生了中国对于由美国主导的一系列国际制度的排斥心理。


基于此,在20世纪40年代至70年代这30年间,中国参与国际经济制度的积极性并不高。对于上述三大机构,虽然中国一开始便以创始成员国的身份参与其中,但由于国际政治环境的限制,自20世纪50年代后实际上一直游离于这些制度之外。中国长期作为“旁观者”观望着这些机构的运作效果与影响,直至20世纪70年代至80年代国际形势有所缓和,同时确认这些国际经济制度对于改善中国经济发展外部环境的重要意义之后,才开始主动为恢复在这些机构中的合法席位作出外交努力。


国际经济制度的发展与中国的融入性角色


自20世纪70年代末开始,随着国际货币基金组织、世界银行与关贸总协定三大制度发展的日趋成熟,以及在区域层次新国际经济制度的不断涌现,中国开始对参与国际经济制度表现出较高的热情,并主动寻求融入既有的国际制度体系。中国在国际制度中扮演融入性角色的主要表现是开始或重新申请加入各种国际经济组织。


1980年是具有转折性意义的一年。在这一年间,中国先后恢复了在国际货币基金组织和在世界银行及其所属机构中的席位,开启了中国金融外交的新篇章。国际货币基金组织在中国重新加入后随即通过决议,将中国份额从5.5亿特别提款权增加到12亿特别提款权;1981年起,世界银行也开始面向中国贷款,并逐步推进双方在基础设施和人才培养方面的合作。以此为起点,中国在国际经济制度框架下开展经济外交活动的广度和深度与日俱增。比如在金融领域,中国参与国际制度的层次开始由全球层面延伸至区域层面。1986年,中国成为亚洲开发银行(ADB)的会员国,还于次年的亚洲开发银行董事会改选中当选为董事国并获得单独的董事席位。在贸易方面,中国也于1986年7月正式向关贸总协定提交复关申请,从而开始了漫长而曲折的复关以及后来的入世谈判。此外,中国还突破了过去经济外交的局限,开启了双边层面的制度建设历程。在20世纪80年代美国全面放宽对华技术管制,同时对华技术出口转让也大幅增加的背景下,中美商贸联合委员会于1983年正式成立。该制度是两国在经贸领域最早建立起来的外交对话机制之一,也成为此后中国在双边层面开展制度建设的有效“模板”。


由于这一时期中国经济改革刚刚起步,对国际经济游戏规则尚不熟悉,同时整体经济实力也非常有限,中国在这一阶段对国际经济制度的参与主要表现为规范自我、融入其中,而且中国并非上述国际经济组织的活跃角色,也未能发挥太多创造性的作用。但通过一系列接触性经济外交活动,中国进一步了解了各种国际经济制度的运作规则,初步培育了在经济外交中运用制度战略的意识与能力,为此后进一步增强自身在国际经济制度与全球经济治理中的影响力与话语权奠定了基础。


进入20世纪90年代后,中国更加坚定和积极地寻求融入既有的国际经济体系,在经济活动上表现为融入国际生产分工体系。尽管在这一时期中国因“八九政治风波”曾遭到国际经济制裁,但中国采取了各个击破的方式,以经济合作为突破口,先同日本改善关系,再与欧共体、加拿大等西方国家加强交流,并最终改善了与美国的关系。在这一过程中,中国主动学习和融入既有国际经济规则和制度的积极表现发挥了关键作用,这不仅使中国摆脱了“特立独行”的国家形象,而且彰显了中国与世界各国形成稳定良性的经济与政治互动关系的强烈意愿与不懈努力。


首先是对区域性国际经济制度的参与和融入。中国于1991年应邀加入亚太经合组织(APEC),并于1993年参加首届峰会,从此开启了在APEC框架下的各层次经济合作。APEC是中国在亚太地区开展经济外交的重要平台,参与每年一度的APEC会议也成为中国经济外交的重要内容。1997年,东盟—中日韩(“10+3”)合作机制在经济全球化和后金融危机时代的背景下应运而生,中国不仅积极参加该机制各个层次的对话活动,而且积极推动该机制走向成熟和完善。


其次是在全球层面,中国在20世纪90年代围绕“复关”和“入世”进行了旷日持久的外交谈判,其中最主要的是中美双边经济谈判,历时长达13年。最终,中国于2001年11月正式加入世界贸易组织,开启了中国参与国际经济制度的新纪元。“入世”谈判对于中国而言是一个难得的学习与适应国际贸易规则的机会与过程,成功塑造了此后中国在国际社会上所坚持的自由贸易的基本立场与理念。总体而言,这一阶段中国对参与国际经济制度表现出强烈的“学习”特点,即为全面融入国际经济体系而不断学习“游戏规则”,为此后中国进一步参与国际经济规则的制定奠定了坚实基础。


在全球或亚太区域层面,中国倡导筹建金砖国家新开发银行、上合组织开发银行和亚洲基础设施投资银行等国际金融机构,动摇了国际货币基金组织、世界银行与亚洲开发银行等既有国际金融组织在全球与区域金融治理中的垄断地位。图为2019年7月12日,亚投行理事会第四届年会在卢森堡开幕。这是亚投行成立3年多来,首次在亚洲以外地区召开理事会年会。(图片来源:新华社)


国际经济制度的壮大与中国的参与性角色


以加入世界贸易组织为标志,在21世纪的前10年,中国开始成为国际经济体系中的正常成员,也成为国际经济外交舞台上的积极参与者,参与国际经济制度建设和全球经济治理在中国整体外交中的地位进一步提升。一方面,随着中国对国际经济游戏规则的进一步熟悉,中国参与国际经济制度的水平或运用国际经济制度战略的能力进一步增强;另一方面,随着中国经济实力的提高,世界各国对中国在国际经济制度建设中发挥建设性作用的期待也与日俱增。正是在这一时期,中国在国际经济制度中的融入性角色逐渐转变为创造性、参与性角色。


首先,中国积极参与推动全球层面的国际经济制度建设。作为最大的发展中国家,中国在全球经济治理中的立场和表态备受关注。不断提升的国际地位使中国必须尽快从“入世”过渡期中的适应状态转变为积极参与的状态,以推动形成国际经济体系中更加公平合理的新规则和新制度。在多哈回合谈判中,中国展现出多边贸易体制坚定的维护者和践行者的形象。在全球金融治理中,2008年国际爆发金融危机之后,中国积极推动二十国集团部长级会议升级为首脑会议,并在其中发挥了建设性作用。


其次,中国在区域层次推动自由贸易区(FTA)建设,同时积极推动建立东亚区域金融秩序。2000年,中国首次提出中国—东盟自贸区(CAFTA)的构想;2010年,该自贸区正式建成,成为当前全球第三大自由贸易区,也是由发展中国家组成的规模最大的自由贸易区。在该自贸区的谈判与筹建过程中,中国发挥了不可替代的作用,其中最为突出的表现是亚洲金融危机之后中国对受危机冲击的东盟各国给予大力支持,东盟国家由此产生了对区域合作的信心,这极大地加速了CAFTA的建设进程。此外,2003—2004年间,中国在东亚系列峰会的多个场合中提出建立东亚自贸区的构想,这也成为2011年东盟第19次峰会最终决定实施“区域全面经济伙伴关系协定”(RCEP)的重要源头之一,该自贸协定也是当前东亚乃至亚太地区最受瞩目的区域性国际经济制度之一。截至目前,中国已与东盟、智利、新西兰、瑞士等国家和地区签署了16个自贸协定;与澳大利亚、海合会、韩国等14个国家和地区的自贸协定也正处于谈判过程中;而与加拿大、哥伦比亚等6国的自贸协定则在研究当中。缔结自由贸易协定是中国经济外交的重要组成部分,也是拓展中国对外开放的广度和深度,提高经济开放水平,并深入参与经济全球化进程的重要举措。


在区域金融制度建设方面,中国积极参与“10+3”机制下的清迈倡议。这份关于建立区域性货币互换网络的协议,实质性地促使地区资金救助机制得以形成,并已成为东亚乃至亚洲国家在金融货币领域取得的最为重要的制度性成果。这也进一步表明,以地区合作为起点,伴随着经济实力的增强和金融管理经验的累积,中国在国际经济制度中逐步超越参与性角色,开始更多地发挥与其实力相匹配的经济领导力。


不仅如此,在这一时期,中国和美国围绕人民币汇率问题展开了长达数年之久的外交纷争,但也带来了诸多的积极因素,其中中美在金融和更广泛的经济领域中的双边制度建设,以及中国建立面向国际的货币制度进展就是最为突出的表现之一。一方面,为了解决中美两国在汇率上的分歧,双方在2006年建立了副总理级的战略经济对话机制,每半年轮流在对方首都举行双方经济团队对话。该机制经过多轮演变,最终发展为全面经济对话。另一方面,中美人民币汇率纷争也促使中国反思货币制度所存在的一些问题,中国在货币制度改革上不断取得进展,尤其是人民币的渐进式升值,促进了中国经济的健康发展。


国际经济制度的变革与中国的引领性角色


以2008年国际金融危机和2010年中国成为世界第二大经济体为标志,中国开始成为国际经济外交的领导者之一。受金融危机和债务危机所累,美国和欧盟的传统领导地位遭到削弱,中国由于巨大的经济体量和对世界经济的影响,在国际经济外交舞台上开始成为与美欧并肩的三大领导者。而这种领导性地位在2013年之后更加明显,并主要表现为中国在国际经济制度建设中引领性作用的日益凸显。


从具体途径看,中国引领国际经济制度建设的方式主要包括:引领创建新制度与改革旧制度,主动发起议题,向国际经济机构输送人才,以及参与乃至引领国际经济规则制定等。


第一,引领创建新制度与改革旧制度。近年来,美国等西方大国建设国际制度意愿有所下降,中国则主动承担起推动全球经济治理的责任,积极引领创建了诸多国际经济机制。在周边地区,中国提出建设“中巴经济走廊”“中孟印缅经济走廊”与澜湄合作等区域经济合作倡议,其中澜湄合作机制自2016年成立以来,在短期内已发展成为中南半岛乃至东南亚地区最具影响力、成效最为显著的次区域经济合作机制之一。在全球或亚太区域层面,中国倡导筹建金砖国家新开发银行、上合组织开发银行和亚洲基础设施投资银行(简称亚投行,AIIB)等国际金融机构,动摇了国际货币基金组织、世界银行与亚洲开发银行等既有国际金融组织在全球与区域金融治理中的垄断地位。与此同时,中国在贸易领域也正在引领创建以RCEP为代表的区域自贸协定。在当前贸易保护主义上升的国际背景下,以RCEP为代表的自贸协定被寄予了维护自由贸易秩序的希望。中国创建新制度的另一项重大成就是举办“一带一路”国际合作高峰论坛并将其发展成为常设性的国际会议制度。中国于2017年和2019年分别在北京主办了第一届和第二届论坛,两次都吸引了100多个国家的积极参与,而且第二届与第一届相比,办会规模明显扩大,会议成果也明显增多。论坛的成功举办与不断发展标志着“一带一路”倡议作为全球经济治理的新模式愈发得到世界大多数国家的认可、支持与参与。


中国在推动既有国际经济制度的改革中也发挥了积极作用。首先是国际货币基金组织的变革,其焦点在于成员国份额权和投票权的分配、特别提款权分配与货币篮子扩容、调整执行董事会构成等。而中国在其中的推动作用表现为与其他新兴市场国家及发展中国家联合起来敦促国际货币基金组织执行董事会增加上述国家的份额权与投票权。与此同时,通过外交交涉等多种手段促使国际货币基金组织董事会同意对特别提款权货币篮子进行扩容,将人民币纳入其中。中国推动世界银行变革的案例与国际货币基金组织相似,最为主要的成就在于为新兴市场国家与发展中国家以及转型国家争取了更多的权益(如提高3.13%的投票权)。相比较之下,世界贸易组织改革的议题更为复杂,其中最为核心的是对等贸易、国家干预与争端解决的问题。对此,中国也提出了自己的立场并积极联合相关国家推进世界贸易组织的改革进程。中国坚持改革必须遵循协商一致的决策机制,坚持“所有制中立”的世界贸易组织传统立场,主张以发展为核心,这与大多数发展中国家或转型国家的立场一致;在争端解决方面则主张尽快打破上诉机构成员遴选僵局,并对上诉机构的权限予以必要澄清和限制等,这与除美国外的大多数世界贸易组织成员观点相同。基于上述立场,中国为推动世界贸易组织改革作出诸多努力,比如向世界贸易组织提交《中国关于世贸组织改革的建议文件》,提出关于世界贸易组织改革的“中国方案”,并与欧盟等世界贸易组织成员展开积极沟通与联合行动等。但总体来看,由于成员立场分歧严重,世界贸易组织改革目前仍处于困局之中。


第二,在国际经济制度平台上主动发起议题。历史上,中国在国际经济制度舞台上缺乏议题发起的能力,更多地作为欧美议题倡议的被动应对者,最为典型的就是面对美日欧联合发起的人民币汇率问题,中国只能被动接招。如今,中国开始提出自己的议题,比如2009年二十国集团伦敦峰会前夕,时任中国人民银行行长周小川提议创建“超主权国际储备货币”以替代现行的“单一国际储备货币”,并进一步提出应提升特别提款权作为国际货币的功能,并积极推动国际金融体系改革;在2016年二十国集团杭州峰会上,中国正式提出全球经济治理的“中国方案”;在对美经济外交中,中国提出在美外汇资产安全问题以及投资保护主义问题。这一系列改革和合作倡议的提出,标志着中国开始成为国际经济制度中的议题领导者。


第三,积极向国际经济机构输送人才。在成为诸多国际经济组织的正常甚至核心成员之后,中国开始努力向这些国际经济组织输送更多的人才,从而加强中国在其中的领导作用。在贸易领域,中国原常驻世界贸易组织总代表易小准成为首位来自中国的世界贸易组织副总干事;在金融领域,中国经济学家林毅夫被任命为世界银行高级副行长兼首席经济学家,这是发展中国家人士首次出任这一要职;中国人民银行副行长朱民也成为首位中国籍国际货币基金组织副总裁。此外,在农业领域,中国原农业农村部副部长屈冬玉在2019年成功当选为联合国粮食及农业组织(FAO)的总干事,成为首位FAO的中国籍总干事。中国面孔在多个重要国际经济组织中亮相,打破了欧美国家对主要国际经济组织领导权的垄断地位,也是国际社会对中国在国际经济机制中发挥领导性作用的认可和期待。通过输送人才,全球经济治理必将更多体现中国理念。


第四,参与并引领国际经济规则的制定。早在1955年万隆会议上,中国提出的和平共处五项原则就成为中国进行国际规则引领的首次尝试。虽然现今中国在国际规则制定方面总体上仍处于不利和弱势地位,但在某些领域的国际规则制定上已经开始发挥了领导作用。比如中国在环境和气候外交中提出公平、“共同但有区别的责任”和各自能力原则,得到世界很多国家的认同,并成为国际气候谈判的重要原则。而国际气候制度的“新生性”、气候治理发展的“不确定性”为中国重塑国际气候制度准备了良好契机。2008年国际金融危机爆发之后,中国提出要加强金融领域的监管,反对美国式的放任自由,这也成为国际金融治理领域的共同基调。此外,上文提及的中国引领创建的诸多国际经济制度,如金砖国家新开发银行、亚投行、“一带一路”国际合作高峰论坛等也包含了在国际规则上的创新,这些机制实际上打破了现行由欧美日等国主导的全球金融与经济治理格局,建立起以中国为代表的新兴市场国家所引领的一套新型国际金融与经济规则体系,并形成当前两种规则体系共存的局面。


从历史发展趋势来看,国际经济制度的变迁日趋多元化与复杂化。尽管自2017年以来,美国一系列“退群”举措在一定程度上削弱了国际经济制度在全球经济治理中的效力,但对于国际货币基金组织和世界银行等核心国际经济制度,美国一直坚持“守成”策略,甚至还寻求创建美日欧自贸协定等新的制度框架,这充分说明了国际经济制度尚未退出历史舞台。相反,其在未来的全球经济秩序构建中还将继续发挥不可替代的作用。在国际经济制度的演变过程中,中国的角色逐渐由边缘走向中心,这对于中国而言既是机遇也是挑战。前者表现为中国在全球经济治理中的影响力与话语权正在显著提升,后者主要包括中国所应承担的国际责任在增加,以及来自其他大国的战略竞争压力逐步增大。


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文章来源:本文转自《当代世界》2019年第10期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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