郭栋 胡业飞:地方政府竞争: 一个文献综述

选择字号:   本文共阅读 1140 次 更新时间:2019-07-23 22:45

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郭栋   胡业飞  

地方政府竞争是理解中国地方政府行为、尤其是中国地方改革与治理模式的重要视角。它源于西方的财政分权理论,在20 世纪七八十年代正式提出后,被广泛应用于各国地方经济发展和公共服务提供的相关研究中,并演化出“市场保护型联邦主义” “为增长而竞争”等新的理论解释,用于增进学界对发展型国家中地方政府竞争现象的理解。这一系列的理论发展成果,为理解中国的治理问题提供宝贵的理论借鉴。

为在理论上更好地厘清地方政府竞争理论的整体发展脉络与研究现状,同时增进学术界对地方政府竞争问题的理解,本文对地方政府竞争理论相关国内外文献进行综述,对地方政府竞争的概念、观点演进、竞争路径、竞争结果与影响等一系列问题进行了细致梳理,并对该理论的未来发展进行了探讨,为学界开展后续研究提供参考。


一、地方政府竞争的概念与理论演进


(一)地方政府竞争的概念辨析

尽管地方政府竞争是一个重要的理论概念,不过值得注意的是,中文的“地方政府竞争”概念在国际学术研究中往往以其他形式出现,类似的学术用语常用的是“辖区间竞争”、“地区间竞争”、“竞争性政府”和“竞争性联邦主义”等。

上述概念用语之中,“辖区”与“地区”相比更强调地方政府在司法层面的含义,“辖区间竞争”指的是政府之间在“追求‘财政利益’的人在不同司法管辖区之间的流动”背景下的竞争。“地区间竞争”在现有文献中多是针对地方政府环境标准制定的相关情景。这一情景主要表现为,地方政府为吸引新企业和创造就业机会,通过降低当地环境标准来降低设在其境内的企业的污染控制成本,在这种情况下,地区间的竞争会导致过度的环境退化,从而形成了破坏性的竞争后果。“竞争性政府”理论具有以下内涵:地方政府作为纳税人与官员议价的工具,官员旨在形成对自身效用最大化的预算方案,而纳税人则通过投票、议会机制与官员进行博弈,博弈的结果是地方政府通过制度内和制度外的各种竞争促进了地区福利。在竞争性政府的分析框架下,横向和纵向的政府之间会产生资源与权力的争夺关系,通过政府的竞争最终决定公共物品的供给。之后,这一理论得到进一步完善,被用以解释美国各州政府利用税收、医疗、教育、养老、环境政策等手段,吸引劳动力、资本等流动性要素进入本地区从而提升自身竞争力的行为,地方政府竞争的前提在于生产要素的自由流动,竞争将有利于地方公共产品的有效提供。“竞争性联邦主义”理论则认为美国的联邦主义类似于市场竞争机制,其核心在于州的退出机制的建立,从而能够限制中央政府的活动范围和地方政府剥削公民的可能性,并促使地方政府提供更为友好的商业环境,进而推动各地区的企业发展和经济增长。这一概念框架也被引入欧盟的研究中并得到进一步细化,政府的角色可以分为“领土企业”(规定并执行适用于其管辖范围内居住和经营的所有人的规则和条件,不论公民或外国人),以及“俱乐部企业”(在各自的政体中定义和执行成员规则和条款),人们面对这两种角色的政府时有着不同的退出机制(退出“领土企业”等同于离开领土,退出“俱乐部企业”等同于放弃自己的成员或公民身份),据此,欧盟在采取竞争原则的时候,必须充分考虑政府在执行不同角色时的不同任务。

综上可知,从概念本义来看,在与国际学术界的对话时,“辖区间竞争”和“地区间竞争”的概念能够更多地与中国的地方政府竞争相对应。本文的地方政府竞争理论涵盖国外“辖区间竞争”和“地区间竞争”相关研究,以及中国的地方政府竞争研究。

(二)地方政府竞争理论的发展:三大观点的演进

地方政府竞争理论的核心内容是解释这种竞争何以发生,并呈现何种竞争格局。相关研究首先发端于西方经济学中的财政分权理论,分权也是地方政府得以开展竞争的基础所在。早在18 世纪,《国富论》中就关注到了这样的现象,“土地是不能移动的,资本则容易迁移,土地所有人必然是他地产所在地的某国公民…… (资本所有者)则能够放弃让他遭受令人苦恼的调查,对他课征重的赋税的国家,他会把资本移往他能够更加容易地进行营业,或享受自己的财富的其他国家”。对类似现象的归纳,开启了地方政府竞争最原初的研究进程。20 世纪中期,随着被学界称为“用脚投票”理论的提出,有关地方政府竞争的研究开始大量涌现。“用脚投票”表现为美国的消费者、投票人身份二合一的公民希望寻求能够使得自己效用最大化的地方公共产品与所征收税收的组合,为此,他们会移居到能满足自身偏好的社区。因此,基于市场经济的基本原理,社区为了吸引具有纳税能力的居民,就需要在与其他社区的竞争中,更有效率地提供人们所需要的公共产品。此后,对于社区竞争的研究扩展到了地方政府层面,地方政府在履行某些职能时会比中央政府更有效率的假设得到论证。之后,Tiebout 模型在现实中的适用性在跨区域的研究中得到进一步验证。在“分权定理”的框架下:一方面,与中央政府相比,地方政府能够更接近民众,更了解其辖区内选民的需求,因此地方政府能够更加有效地提供符合当地居民期待的公共产品,因而,中央政府理应向地方政府放权;但另一方面,分权可能产生负面效应,例如社会福利等不具备直接经济收益的投资项目可能供给水平不足。

以上的理论观点,也被学术界称之为“传统联邦主义”或“第一代财政联邦主义”,这也是地方政府竞争研究最重要的理论基础。“传统联邦主义”的提出,论证了地方政府竞争对于公共服务改善的意义,也体现了分权相较于集权的优势所在。在财政联邦主义有关地方政府竞争动力机制的论述中,对于地方政府竞争动力机制的解释主要包括三个方面。首先,基于资金、资源、技术、人才等要素的流动性,企业和居民能够通过“用脚投票”的方式向政府施加压力,使政府展开地区间竞争,以“财税竞争”“制度竞争”等方式,竞相以更有效率的方式提供公共产品和生产性基础设施。其次,联邦制下的分权通过瓦解中央权威,导致多个权威中心的存在,使得流动性要素所有者能够真正获得类似市场的退出权,从而引发辖区间竞争。再者,由于在采取普选制的国家,政治官员由定期选举产生,为了让本辖区内的选民感知到较相邻地区更好的公共产品与服务,地方官员有意识地通过税收等手段凸显本地在辖区间竞争中的优势。第一个方面更侧重于市场压力,第二个方面更侧重于经济动力,第三个方面更侧重于政治激励。

然而,“传统联邦主义”有很严格的约束条件,例如要素和人员应当具有完全的流动性、信息是充分信息、政府是“仁慈政府”等,选民对地方政府的监督是保证辖区间竞争有效性的一个重要基础。因此“传统联邦主义”对许多发展中国家——尤其是发展型国家——内部的地方政府竞争现象缺乏解释力。事实上,中国在强大中央权力把控下地方政府间关系依然能够体现出一定的联邦主义特质。同时,“传统联邦主义”所强调的“用脚投票”“地方政府信息优势”等仅是地方政府提供公共产品的前提条件,而政治官员提供公共产品并保护市场并不是理所当然的。

因此,钱颖一等学者结合中国政府分权改革的实践,提出了被称为“第二代联邦主义”的“市场保护型联邦主义”,用于解释为何部分发展型国家能够形成有效的地方政府竞争。这一理论关注到了发展型国家政府对经济主导权的掌握,从而将经济管理权力的分配纳入外生的央地分权制度安排中,并重点研究了地方政府保护市场的激励机制。该理论认为:一方面,中央政府将经济管理的权限下放,使地方政府拥有相对自主的经济决策权;另一方面,以财政包干为内容的财政分权改革中,中央向地方下放预算决策权并签订财政包干合同,意味着使得地方政府创造的财政收入越高,其留存就越多,预算外收入因为不与中央分享,对边际财政激励最强,这种中央对地方政府发展行为的可信承诺,使得地方政府有充分的激励保护市场,更多地伸出“保护之手”,扶持民营企业,推动地方经济增长。上述外生制度安排确定后,要素流动性条件下的地方政府竞争由于增加了救助低效项目的机会成本,能够促使政府减少对无效国企的补贴和救助,加快国企的民营化改革,并增加对生产性基础设施的投资。由于“市场保护型联邦主义”不依赖于不同等级的政府间关系,也不涉及个人权利和政治自由,因此西方式的民主并不是辖区间竞争有效性的必要条件。

诚然,“市场保护型联邦主义”扩展了联邦主义理论对发展中国家的适用性,但由于其缺乏地方政府关于制度供给的政治微观基础、难以全面地理解中央政府在整个国家政治经济生活中的作用、忽视了分权有效的必要条件,难以分析分权的负效应,进而无法分析最优的政府间分权、政府层级和分权路径等问题,自提出伊始,就受到了学界的众多质疑。对于中国地方政府竞争的实际情况而言更是如此。尤其是1994年开始的分税制改革的实践,削弱了“市场保护型联邦主义”理论对中国地方政府竞争的解释力度。例如,“市场保护型联邦主义”认为,有效的辖区间竞争来源于分权对于中央权威的削弱和瓦解,然而,有研究发现正是中央集权而非地方分权促进了改革进而推动了中国经济的快速发展,反之,当中央缺乏足够的权威时,分权反而会加大中央对地方的监督难度,制约竞争积极作用的发挥。此外,“市场保护型联邦主义”赖以成立的基础之一,是中央政府具有推动商品和服务自由流动以及确保地方政府不陷入地方保护主义的能力,但由于预算软约束的存在和中国式财政联邦主义制度化的不足,中国政府缺乏相应的能力,地方保护主义大量存在,地方政府间的良性竞争难以实现,因此,中国的改革实践并不完全遵从于市场保护型联邦主义模型。

为呈现“传统联邦主义”与“市场保护型联邦主义”的理论逻辑与不足,图1 进行了概述:

在这种情况下,一种更新后的对中国地方政府竞争的理论认知,即“为增长而竞争”理论成为了学术界重点研讨的对象。相比“传统联邦主义”与“市场保护型联邦主义”,“为增长而竞争”理论将发展型国家的央地分权制度安排纳为地方政府竞争的内生变量,从而重新阐释了地方政府的竞争行为。该理论认为:相较于所谓的联邦主义模式,以中国为代表的一些发展型国家的中央政府选择集中权力,即将部分财税权力的上收,大大削弱了地方政府的“联邦”性质;同时继续下放经济权力,设置明确的、与晋升挂钩的考核指标,使地方政府竞争演变为一种中央驱动下的竞争活动。即,中央通过政治上的权力集中与经济上的继续分权,驱使地方官员为政治晋升开展“标尺竞赛”“锦标赛”。这一模式被认为不仅是中国干部管理制度的重要组成部分,也被发现与地方经济绩效之间具有显著的关联性。并且,由于央地分权制度被“为增长而竞争”理论认为是地方政府竞争的内生变量,因而,当中央对地方政府考核指标发生变动时,新的分权制度安排会重新塑造地方政府的竞争行为。因此,随着时间的发展,我们观察到,学界又相继提出了“为和谐而竞争” 、“为创新而竞争”等用于解释地方政府竞争动力的框架,这些研究不仅丰富了有关中国地方政府竞争行为的动机研究,也反映了近些年来中国政府治理模式的一些新变化。

不过,“为增长而竞争”的晋升锦标赛也受到了学界诸多的质疑,这些质疑主要围绕三个方面展开。首先,在理论假说上,以GDP增长率为判定标准的官员治理机制,意味着对中央政府实施权威空间的否定或削弱,这与中国政治集权现实相矛盾。其次,某些实证研究发现,在实际选拔官员的某些案例中,政治关系对官员晋升的意义似乎还要大于经济增长,使得“为增长而竞争”理论并不能在每一次实证测量中获得相近的结果。但这些质疑也面临挑战,即难以解释中国地方官员对GDP增长率的狂热和中国30多年持续的高速增长。再次,进一步的研究发现官员晋升的机制更像是资格赛而非锦标赛,而经济对于官员晋升的影响仅在一定时期内有效,并需要基于一定的空间基础,例如,政治竞争对手之间的战略互动通常发生在同一省的城市之中。尽管如此,相较于“市场保护型联邦主义”, “为增长而竞争”的理论观点对中国等发展型国家的地方政府竞争现象格局的解释力,仍有着较大的提升。


二、地方政府竞争的行动路径与结果


无论地方政府竞争呈现的是“传统联邦主义”“市场保护型联邦主义”还是“为增长而竞争”的格局,这种区域行政组织间的竞争都会遵循一些特定的行动路径,并对经济社会带来不同的影响。总结地方政府竞争的相关文献,我们发现有3 个主要的竞争路径,分别是财税竞争、制度竞争和标尺竞争。其中:前两者属于地方政府自发的竞争,财税竞争的主要手段是税率的调节,强调竞争的目的;制度竞争的主要手段是规则和制度的创新,强调竞争的内涵;标尺竞争则更多的是自上而下发动的竞争,涉及到上下级政府间关系,主要手段是自上而下的排名,强调竞争成效的比较。而从结果来看,地方政府竞争在带来经济发展的同时,也有可能造成消极影响,进而制约发展。

(一) 地方政府竞争的行动路径

1. 地方政府自发的竞争:财税竞争与制度竞争

财税竞争最早用以解释美国的地方政府为吸引商业投资而将税率保持在较低水平的现象。在学术研究中,财政竞争在概念上又等同于税收竞争,具体表现为税收收入被用于公共产品方面的财政支出,税收竞争可能会以“税收—财政收入—财政支出”的路径影响公共产品的供应。财税竞争源于一个地区选择税收来实质上影响、改变另一个地区的税基的能力,其核心在于地方政府通过降低税率、调节公共支出水平,对稀缺资本进行竞争。

在影响财税竞争的因素方面,地区规模被发现具有重要影响,由于地区对区域间移动资本征税能够资助当地的公共产品,因此,在财税竞争的纳什均衡结果中,相对较小地区(以人口规模为衡量标准)的居民能够得到比大地区的居民更好的收益。亦有研究发现了类似的机制,即当两个地方政府在二者之间流动的税基上设定税率时,人口差异将意味着税收差异,较小地区在较低的税率中处于平衡状态,其居民的福利水平要高于较大的地区。地方政府间财税竞争出现的机制在于纳税人会查看其他社区的税率,以帮助判断他们的本地政府是否在浪费税收收入,是否应该被投票赶下台,由于自私自利的政府官员了解纳税人会进行这种比较的情况下选择税率, 由此就形成了地方政府在税率选择时的战略互动。地方政府财税竞争被认为能够提升政府的服务水平,减轻或加剧私营部门和公共部门的低效率,并产生不同的福利结果,同时也被发现有利于限制垄断。

财税竞争在中国通常以非正式的方式进行,例如地方政府通过向企业返还部分税收收入(即退税)来竞争投资,由于干部考核制度把招商引资放在首位,因此地方官员有很强的激励来进行税收竞争以吸引投资。但财税竞争在中国情境下的作用也有可能受限,尤其是各地有可能采取相似的税收优惠政策,在这种情况下土地就会成为影响各地政府竞争外商直接投资(FDI)的关键。土地本身属于固定要素的范畴,其背后的各个地区开展竞争的手段是土地政策或者是土地制度。因此,以土地制度为代表的制度竞争的提出,是对财税竞争的重要补充。

制度竞争被认为是各地区利用制度范畴的固定要素(产权、专利、土地)对资金、资源、技术、知识等流动要素进行的竞争,简而言之就是地方政府提供相应的规章制度以吸引流动要素。制度竞争有如下好处:(1) 制度竞争能够提供有关监管机会成本的更好信息,并打破国家制定的法规僵局;(2) 制度竞争是一种降低利益集团政治权力的机制,它还是限制寻租者和寻租操纵空间的工具,有利于减少寻租并纠正政府政策失误。然而,制度竞争也可能导致“利维坦”式的地方政府,这类地方政府为保持其征税垄断地位,选择对固定要素征税,这样一来,公共产品的供应者之间就不会产生真正的竞争,为克服这一弊端,必须引入禁止对固定要素征税的竞争规则。

在影响制度竞争发挥作用的因素方面,学界认为“对外开放度”具有重要意义:由于经济主体会通过“退出”的方式给政治主体传达信息,政治主体接受后才会实现制度的适应性改革,因此“对外开放度”有利于为制度改革积累知识,也有利于提升主体间信息传递的效率,从而强化退出机制,从而有利于推动地区制度改革和制度竞争。制度竞争能否提高正式制度的交易成本质量,还取决于私人行动者的理性选择动机以及正式与非正式制度相互作用的演进,特别是私人行动者对良好制度的需求,已经越来越多地在制度竞争的过程中具有影响力。

制度竞争在中国情境下十分常见。制度竞争的发生,则是通过区域政府控制的经济体中的官员(委托人)和实际管理者(经理人)之间的相互作用来诱发,这一以制度竞争为目的的制度变迁诱发机制存在一个问题,即由于经理人的努力是不可核实的,因此地方政府可能不得不向经理人发放全部或部分剩余股份,在这种情况下地区之间激烈的产品竞争会刺激私有财产制度的兴起。中国地方政府间广泛存在着以产业规制政策调整为主要内容的制度竞争,这类竞争的影响通常较为负面。例如,在中国的烟草行业,地方政府竞争虽然在削弱或打破国家垄断方面发挥着重要作用,但会引发地方保护主义的现象,即地方政府会实施贸易限制来保护本地企业。此外,地方政府倾向于向效率较低的公司提供更多补贴或保护,从而影响了市场竞争的有效性。

2. 自上而下发动的竞争:标尺竞争

与财税竞争和制度竞争着重描述地方政府间竞争关系不同的是,标尺竞争更多地涉及上下级政府间的关系,即除了竞争的主要参与者地方政府之外,一般还有一个监管者或者裁定者来对竞争成效进行比较。

标尺竞争的概念最早见于企业监管的相关文献中,在地方政府的研究中,标尺竞争理论常用于政策试点的分析当中。这一概念通常指的是上级政府会根据一套标准化的绩效标准进行比较和评估地方政府,这些标准可能包括当地公民满意度的一些衡量标准。可见,标尺竞争是上级政府自上而下发动的下级政府(部门) 间的竞争。这种竞争源于对自下而上监督局限性的弥补:公民不能直接观察公共官员所付出的努力或公务员的能力,如果结果不佳,公职人员总是可以辩解说,他们已经在这种情况下尽了最大的努力。但如果在努力和结果之间造成隔阂的原因是相互关联的,那么衡量竞争的标准就可以作为委托方(上级政府)考察当地代理人(下级政府)相对努力的指标。财政分权和标尺竞争相结合,就使得以提供某种公共服务的方式进行试验,然后对其他地区进行示范成为可能。

研究者们发现,标尺竞争理论解释了Tiebout模型中可以“用脚投票”的公民如何在信息相对不对称的情况下获知地方政府的绩效表现。公民可以观察本地联邦拨款的情况来预测公共支出。如果看到邻近的地区获得了本地没有得到的拨款,他可能就会认为本地官员的能力很差,对未来公共支出的预期下降。不过,标尺竞争发挥作用所需的信息传递面临一系列条件的约束。例如,在意大利各地财产税设置方面的标尺竞争中,对于市长面临不确定竞争环境例如竞选连任的辖区,税率存在空间自相关关系,而对于市长面临任期限制或已经得到多数人支持的辖区,税率则不存在相互作用。在挪威,通过地方官员对本地对比其他地区的绩效比较评估的态度调查,发现地方政府的生产效率会表现出与标尺竞争假设相符合的空间模式,即比较绩效评估在当地效率指标中产生了积极的空间自相关性。此外,标尺竞争理论还解释了中央(上级)政府对地方政府竞争的把控。除了前文提到的中央政府有意识地发动“标尺竞争”,中央政府还会有意识地进行政策调节,从而削弱甚至消除标尺竞争的影响。以英国的社会服务绩效评估降低了各地在社会服务方面的标尺竞争为例,中央政府对地方政府绩效的评价,能够通过减少地方之间的信息外溢程度来缩小地方绩效比较的范围,从而降低地方政府支出之间的空间自相关程度。

在中国情境下,标尺竞争常常与政策试验相结合。在中国市场改革的早期,分权与标尺竞争就使一些沿海地区得以成为政策试点。在标尺竞争模式下,中国的中央政府(而不是地方选民)以提供公共服务方面的相对表现为依据来奖励或惩罚地方官员,从而在地方官员之间创造竞争,相关实证研究发现,在地理和经济上接近的中国省份之间存在战略互动,从而体现了中央集权体制和垂直官僚控制体系对中国各省间的标尺竞争形成的作用。地方政府标尺竞争还被认为是中国地方政府推进城市化的原因,城市扩张作为一个以土地为中心的过程,旨在为地方财政带来收入,对于地方政府来说,城市建设已经成为一项具有竞争力的事业,因为地方政府希望在“选址”方面超越彼此,既有助于吸引投资,又能创造出引人注目的标志性项目。此外,标尺竞争还被认为是地方政府投资激励的重要因素,在中国的基础设施建设领域,地方政府在“招商引资”上的标尺竞争和政府治理的转型会影响各地的基础设施投资决定。

(二) 地方政府竞争的结果

除了关注地方政府竞争的行动路径,学界也关注了地方政府竞争对地区发展的影响。尽管竞争对于地方经济增长、地方公共服务提供效率提升等具有积极作用,然而越来越多的研究发现了地方政府竞争所具有的负面效应。

例如:地方政府竞争可能带来负外部性,竞争可能促使地方政府利用溢出效应,向相邻地区输出污染;竞争可能带来资源浪费,美国地方政府常常会做出比邻近地区更快地建设基础设施的竞争行为,这通常是地方政府受到了税收收入和新公司提供的就业机会的激励,然而初始较低的基础设施水平会阻碍基础设施竞争的效果,使得这种竞争更多地成为资源浪费,中国也存在类似的地方重复建设行为;竞争还可能减少本地福利,考虑到跨辖区外部性的存在,各地对资本的竞争可能过于激烈,会影响本地在福利提供或者以公园或图书馆等公共产品为基础的消费性公共项目供给方面的投入,所以一般而言,地方政府存在着对生产性公共项目投入的偏好,而对消费性公共项目则投入不足,或者可以说是“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”。因此,地方政府之间的竞争并不必然带来经济的良性增长,保护性策略和掠夺型策略可能被选择,从而增加地方之间贸易的交易成本,损害经济增长。

在环保领域,学者们发现了“逐底竞争”现象的存在。例如,地区政府在环境规制竞争的过程中,为了吸引更多的企业入驻以增加就业和税收,会采取各种措施降低企业的生产成本,尤其是会放松对企业污染行为的监管,使本地区的监管水平显著低于邻近区域。鉴于环境污染的外部性,这一规制竞争无疑会对地区环境造成负面影响。

地方政府竞争结果的好坏也被认为取决于一些先决条件。例如,竞争的类型对竞争的社会效应存在显著影响。旨在以低成本提供适当服务,并设计有效和公平的税收制度的竞争是有益的,但辖区间为吸引资本或高收入居民而提供低税率的竞争,则呈现出不同的情况:从短期来看,一个地区出台的政策,可能引起其他地区被迫效仿,从而导致作为整体的国家的收益不足;此外,税收竞争还可能会将资本转移到效率较低的用途上,虽然这种政策可能使任何一个地区受益,但从国家的角度来看,这依旧可能会以效率损失为代价。此外,地区之间的同质化程度也会影响竞争,只有同质化的情况下(自然资源、地理位置、人力资本或基础设施方面的禀赋和发展水平都较为相似),地区间为吸引流动资本而展开的竞争,能够约束政府,激励政府加大对基础设施的投资,减少浪费和腐败,减少对非生产性公共产品的支出,但如果地区间异质性明显,资本流动往往会削弱资源贫乏的地区的纪律性,这或许有助于解释俄罗斯和撒哈拉以南非洲地区资本流动自由化带来的令人失望的结果。还有研究认为,地方政府竞争与地区发展间没有因果关系。例如,基于美国大都会地区的研究,地方政府竞争被发现只是与地方税收、公共支出和债务的增加等方面存在相关性,但没有证据表明地方政府竞争能够促进地区经济增长。我们认为,这类研究实质上是从侧面尝试检验地方政府竞争所带来的实质性社会资源浪费。


三、地方政府竞争研究:评论与展望


经过数十年的发展,地方政府竞争理论已形成一个框架较为明晰、内容细节相对丰富的理论系统。总的来看,地方政府竞争研究肇始于“传统联邦主义”理论。这一理论将中央(联邦)与地方政府的分权安排看作外生的前置条件,从而面向地方政府在争夺选民上展开竞争的现象,提出相关解释。但该解释对发生于以中国为代表的发展型国家内部的地方政府竞争缺乏解释力。之后产生的“市场保护型联邦主义”针对发展型国家政府掌握经济主导权力的现实情况,在外生的央地分权制度安排中加入了对经济管理权力的考察,更新了地方政府竞争的前置条件,提升了“联邦主义理论”对发展型国家的解释力,但依然无法很好地解释分税制改革后中国地方政府的一系列竞争行为。因而,“为增长而竞争”的地方政府竞争理论应运而生,该理论将发展型国家的央地分权制度安排纳为地方政府竞争的内生变量,时刻动态调整的央地分权安排向地方政府传递了“标尺竞争”的信号,从而驱动地方政府生成一系列竞争行为,并形成一定的经济社会后果。

不过,地方政府竞争理论依然有发展延伸的较大空间。第一个研究发展空间在于:尽管“传统联邦主义”“市场保护型联邦主义”“为增长而竞争”这一系列理论为地方政府竞争的动机与形式提供了丰富的阐释,但学界对地方政府竞争“结果/影响”的关注,却过于集中在微观层面,例如官员晋升、资本流动、环境污染,等等。实际上,学者理应在更为宏观的层面,思考地方政府竞争与国家能力问题的潜在关联。作为国家学派提出的一个重要概念,国家能力是国家作为经济社会的重要行动者,在执行其政策目标时所体现出的能力。拥有并施用这种能力的目的是为维护国家自主性,即国家得以独立自主形成政策并完成对这一政策的贯彻实施。地方政府竞争作为一种分权制度安排塑造下的政治现象,理应对国家能力的变动存在影响。原因在于,正如福山所指出的,要获取强国家能力,国家须有效地解决行政官僚组织的设计与管理问题。国家能力的研究者业已意识到,政府内部的一致性,即“官僚组织形成政策偏好的一致性”,决定了国家能力的大小;但地方政府竞争的研究者虽关注到了地方政府竞争带来的“不一致性”,但没有将其与国家能力联系在一起展开讨论,缺少通过实证方式探讨地方政府竞争对国家能力的影响。党的十八届三中全会将“国家治理体系和治理能力现代化”纳入改革目标,这实质上是对国家能力构建问题的密切关注与现实表述。在未来,地方政府竞争研究者理应对国家能力研究议题有所回应。

地方政府竞争理论的第二个研究发展空间,在于:对地方政府竞争的研讨,应在未来进入一个更为复杂的地方政府关系情景中。即,地方政府关系不是单纯的竞争关系,也不是单纯的合作关系,而是竞争与合作并存的复杂关系。在既有研究中,对地方政府竞争关系与合作关系的研究是两组独立议题。以理查德·菲奥克、拉米罗·贝拉多与约翰·斯科尔茨、锁利铭等为代表的研究者提出,地方政府是从“成本效益分析”角度理解合作事宜。当他们预期,特定事项上开展合作所可能带来的潜在收益显著大于契约失效等潜在风险,那么,地方政府将有意愿与其他政府构建合作关系。但实际上,地方政府之间合作关系的构建,是基于这些地方政府对于其所处环境的感知与判断。在央地分权制度安排下,地方政府间的竞争自然发生,其形成的竞争格局则成为地方政府所能感知到的环境要素之一。因此,竞争理应对合作施加一个显著的影响:竞争格局的变动会影响地方政府对其与其同侪关系的判断,决定是否将一部分竞争关系转化为合作关系,以集中资源应对更具挑战的竞争情景。这种研究视角有望进一步丰富人们对复杂的地方政府间关系的理解。

(文章有删减)

文章来源:《公共行政评论》,2019年第3期



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本文责编:陈冬冬
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