赵明昊:“美国优先”与特朗普政府的亚太政策取向

选择字号:   本文共阅读 598 次 更新时间:2018-12-18 00:12:10

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赵明昊  

   内容提要:特朗普政府上台以来,以“美国优先”为纲持续调整美国对外政策,呈现出“经济民族主义”、“以实力保和平”等若干取向,战略态势上总体有所收缩,政策手段上以获取实利为导向。上述特点在美国亚太政策调整中也有所体现。特朗普政府倾向于“从中国看亚太”,以“互惠”等为原则寻求推进“以结果为导向”的对华政策。在处理与亚太盟友关系方面,特朗普政府采取“交易主义”思维和策略,将安全承诺更多视为“商品”,对同盟的价值观基础的重视程度有所下降。“军事优先”成为特朗普政府亚太政策调整的突出特点,面对朝鲜核问题等地区安全挑战,美国更趋强化战略威慑。特朗普政府的亚太政策仍未定型,未来发展将受到国内执政状况、热点问题走向、与亚太国家互动等多重因素影响。

   关 键 词:特朗普政府  美国优先  美国外交  亚太政策  中美关系

  

   2017年1月,特朗普正式就任美国第45任总统。作为“政治素人”和“反建制派”,特朗普上台后以“美国优先”作为施政总路线,对国家内外政策进行显著调整,包括决定退出“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)、退出《巴黎协定》等等。这些政策变化对亚太地区的影响也引发各方关注。一方面,特朗普执政至今,尚未针对美国的亚太政策整体构想和战略发布官方文件,国务院、国防部等机构负责亚太事务的高级官员职位大多仍处于空缺状态。①2017年3月,负责东亚和太平洋事务的代理助理国务卿董云裳直言,奥巴马政府时期采取的“亚太再平衡”战略已经结束。②但特朗普政府的亚太战略仍很不明朗。另一方面,特朗普政府重要阁员如副总统彭斯、国务卿蒂勒森、国防部长马蒂斯等人相继访问亚太地区国家,并就同盟关系、朝鲜核问题等政策议题发表讲话。参议院武装力量委员会主席、参议员麦凯恩等人则提出“亚太稳定倡议”(Asia-Pacific Stability Initiative)等构想,联邦众议员斯蒂芬妮·墨菲等人抛出“亚太防务委员会法案”(H.R.2176),试图影响特朗普政府的亚太政策制定。③

   美国战略界也积极呼吁特朗普政府对美国亚太政策进行全面审议和新一轮规划,包括美国如何增强对亚太地区的经济影响力。④如今,亚洲在美国出口总额中所占比例超过60%,美国对亚太地区的直接投资存量逾6200亿美元,2030年前全球三分之二的中产阶级消费群体将集聚亚洲。考虑到上述经济利益以及亚太地区对于美国安全利益的重要性,未来数年特朗普政府势将增强对该地区的关注和投入。⑤本文拟从“美国优先”这一核心施政理念出发,通过梳理和分析近期美国政界、智库有关外交特别是亚太政策的思考和辩论,结合美国政府层面的相关政策实践,探究特朗普政府的亚太政策取向。

  

一、“美国优先”与特朗普政府的外交政策调整


   美国亚太政策从属于其总体对外政策,体现美国决策层在战略思维和取向方面的偏好与特点。在奥巴马总统执政时期,“亚太再平衡”战略与美国政府对国家安全和外交政策的“再平衡”一脉相承,如审慎使用武力进行对外干预、推动美国同盟体系从“辐辏”结构向“网络化”发展、采取协调运用外交、军事和发展三种国家力量的“3D”战略等。⑥在战略思维和理念方面,约翰·伊肯伯里等人倡导的“新自由国际主义”对奥巴马政府具有较深影响,如强调善用权力维护和巩固“以规则为基础”的国际秩序。上述取向在奥巴马政府的“亚太再平衡”战略中也有突出体现。⑦同样,分析特朗普政府的亚太政策,也需要从总体上把握其战略思维和取向,在辨明美国对外政策调整的大轨迹之下予以探究。⑧

   “美国优先”(America First)是特朗普政府的施政总纲,其对未来一个时期美国外交政策包括亚太政策的演进将具有深刻影响。⑨2016年10月,时为共和党总统候选人的特朗普在宾夕法尼亚州葛底斯堡发表演说,详细阐述其若当选将在上任百日内实施的政策,又称“百日计划”。如特朗普所言,他之所以选在此地宣布施政承诺,是希望像亚伯拉罕·林肯那样挑战美国政治中的“建制派”,为国家带来必要的全面变革。特朗普用“美国优先”概括自己的执政理念,其“百日计划”包括废除奥巴马医改法案、解除美国国内油气开发管制、退出TPP、取消对联合国应对气候变化项目的资金支持等内容。⑩可以说,特朗普展现出一种“逢奥巴马必反”的姿态。实际上,“美国优先”理念体现出特朗普对全球化和“全球主义”式美国外交的反感。在特朗普及其支持者看来,奥巴马、希拉里等政界和商界的“建制派”精英以支持全球化和“全球主义”为旗号,任由美国企业迁至海外以获得巨额利润,使美国国内产业尤其是制造业“空心化”。他们宣扬“自由贸易”的重要性而忽视“公平贸易”,导致美国的贸易赤字飙升,国家债务不断增高。他们宣扬全球气候变暖的危险性,进而阻碍美国国内石油、天然气和煤炭资源的开发,致使美国普通民众的生活成本上升。在竞选期间,特朗普对上述倾向全球化的政策路线大加抨击,声称自己“不代表世界,只代表美国”,不接受“全球主义的虚假欢歌”,其当政后要把美国人的自身利益放在第一位。(11)

   2017年1月,特朗普在总统就职演说中再次阐述了“美国优先”的施政理念。他宣称,“长久以来,华盛顿的一小群人攫取了利益果实,代价却要由人民来承受……建制派保护的是他们自己,而不是我们国家的公民。”特朗普继而表示,“从今天开始,只有美国优先。每一个关于贸易、关于税收、关于移民、关于外交的决定,都会为了美国工人和美国家庭的利益而做出。我们要保护我们的国界不受其他国家的破坏,他们生产了本属于我们的商品,偷走了本来要投资在我们国土上的公司,毁掉了我们的工作机会。”在特朗普治下的美国,“我们会拿回属于我们的工作。我们会重新守卫住国界。我们会夺回我们的财富和我们的梦想。在我们辽阔伟大的国土上,我们要建立新的道路、高速公路、桥梁、机场、隧道和铁路,人民不再依靠福利,而是回到工作岗位,依靠美国人的双手,美国人的劳动,重建我们的国家。我们将遵循两条最简单的原则——买美国商品,雇美国工人。”(12)

   应该看到,特朗普所宣扬的“美国优先”理念是过去数十年尤其是金融危机以来美国国内矛盾持续积累的产物,具有较强的社会和民意基础,对特朗普政府对外政策调整的影响也将是深远的。(13)《乡下人的悲歌》的作者万斯、布朗大学高级研究员斯蒂芬·金泽等美国学者生动描述了特朗普胜选背后很多美国民众对全球化的愤怒情绪,“全球化被说成是将使所有人获益的事情,结果却成为很多工薪阶层的噩梦。因为‘破坏’(disruption)与‘全球供应链’,很多曾经可以凭着稳定收入养活家人的美国工薪族现在只能期望去沃尔玛当接待员。与此同时,少数超级富有的金融家操纵我们的政治体系,巩固他们对国家财富的掌控。”(14)面对美国国内经济不振、就业岗位流失、族群矛盾上升等现实,很多美国民众认为应减少美国对全球事务的参与。2016年5月,皮尤民调结果显示,57%的美国受访者认为美国应管好自己的事情,让其他国家尽力应对它们自己的问题。这一比例为“二战”结束以来最高,凸显了美国国内强烈的“内向”情绪。(15)在这种情况下,促进美国经济增长、恢复制造业优势、增加国内就业岗位等成为特朗普政府的核心政策议程。为此,特朗普政府提出了在未来十年创造2500万个新的就业岗位,使美国经济增长达到年均4%的水平等一系列施政目标。面对一个“分裂的美国”,要想实现上述核心政策目标,需要特朗普政府将有限的政治资本更多地向国内事务倾斜。(16)

   与奥巴马执政后不断强调要恢复美国在世界上的“领导地位”不同,特朗普上台后并不愿过多宣扬“美国领导世界”的理念,而更为注重“领导实力”,主张美国在战略态势上要有所收缩,进一步突出外交重点,减少“领导成本”,调动各种力量为实现“美国优先”的施政目标而服务。通过分析特朗普政府上台数月以来的政策宣示和政策实践,可以看出,在“美国优先”理念之下,美国新政府在国家安全和外交政策方面表现出以下四个突出取向。(17)

   第一,国际经济政策呈现“经济民族主义”或“重商好利”特征,坚持“以利为先”,全力应对缩小贸易赤字等问题。2016年美国贸易逆差超过5500亿美元,特朗普政府认为巨大贸易逆差是造成美国国力下降的核心问题,其原因在于美国过度追求“自由贸易”而忽视了“公平贸易”。(18)2017年3月,特朗普签署总统行政令,要求美国商务部和贸易代表办公室牵头对贸易逆差问题展开全面调查,同时加强贸易执法,对违反“公平贸易”规则的国家加大惩罚力度。特朗普表示,“数以千计的工厂被从美国偷走”,颁布上述总统行政令是为了使“美国的制造业实现伟大复兴”,“终结对美国繁荣的掠夺”。特朗普称,“美国和美国工人的福祉就是我的方向”。(19)为在国际经贸政策上落实“美国优先”理念,特朗普政府宣布退出TPP,并表示将就“北美自由贸易协定”(NAFTA)、“美韩自贸协定”等展开重新谈判,以期充分利用美国作为世界第一大经济体的实力地位和大国优势,达成能使美国人更多受益的经贸协议。在筹办二十国集团汉堡峰会期间,美国与其他主要经济体在如何看待“保护主义”的问题上分歧明显,特朗普政府高官甚至要求降低支持贸易自由化的调门。(20)

   第二,以“交易方式”对待美国同盟关系,将美国提供的安全保障承诺视为商品,要求美国的盟友和安全伙伴增加“付费”并切实承担自身责任。竞选期间,特朗普曾多次强调美国不会再当世界警察,认为美国的盟友长期以来习惯于“搭便车”。特朗普曾公开表示北约组织“已经过时”,批评北约成员国没有尽到自己的义务,要求这些国家大幅提高军费支出,而不是让美国继续承担约70%的北约支出。(21)虽然执政后,特朗普及其内阁成员多次表示美国仍支持和重视北约,但依然要求北约成员国尽快提升军费支出,否则美国将重新考虑对其安全承诺。2017年5月特朗普参加北约峰会期间拒绝在演讲中明确重申北约的集体防卫条款,却公开指责北约28个成员国中有23个仍未能完全履行其防务开支义务。(22)此外,特朗普政府在调整对俄罗斯政策等方面表现出单边主义倾向,对美国同盟之间的共同价值观基础重视程度有所下降,造成了欧洲盟国的普遍担忧和不满。为了减少美国在国际安全方面的负担,特朗普政府将打击“伊斯兰国”作为外交政策的首要优先议题,旨在尽量减少美国的对外军事干预,避免在海外进行耗资甚巨的“国家建设”。(23)2017年5月,特朗普选择沙特作为其上任后首次外访的目的地,在中东地区大力推动建立以打击伊斯兰极端主义和恐怖主义、遏制伊朗为主要目标的“阿拉伯版北约”,并借此向中东盟友大卖军火,包括与沙特签署高达3500多亿美元的军售合同。特朗普还特别强调这一“交易”对增加美国国内就业的巨大利好。(24)

第三,信奉“以实力保和平”(Peace Through Strength)和“强人”哲学,主张恢复美国的“军事荣耀”,更有力地巩固美国在军事安全方面的主导地位,提升军事手段在对外政策中的地位。(25)早年曾毕业于纽约军事学院的特朗普,认为军事实力是“让美国重新伟大”的基本保障,他严厉批评奥巴马政府时期进行的军费削减损害了美国的国家安全。特朗普政府提出应大幅增加美国军费,扩大军队规模,研制和装备更先进武器,升级导弹防御系统和核武库,强化网络战能力,努力实现最高水平的军事准备状态。(26)特别是,特朗普政府欲大力增强美国海军力量,使美国海军拥有的舰船数量从目前的270多艘增至350艘。在特朗普政府提出的2018财年联邦政府预算纲要中,军费支出高达6030亿美元,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《外交评论:外交学院学报》2017年 第4期

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