黄天柱:参政党视角下中国新型政党制度的主要特征

选择字号:   本文共阅读 2019 次 更新时间:2018-11-20 22:02

进入专题: 政党制度   参政党   多党合作   党际关系  

黄天柱  


内容提要:从参政党视角看,与旧式政党制度相比,中国新型政党制度在党际关系上呈现出自身的鲜明特色,具体表现为平等但不对等、参政但不分权、监督但不制衡、合作但不同一等四个方面,从而这项制度也呈现出自身明显的一些功能优势。从实践情况看,新型政党制度结构特色与功能优势的“应然”与“实然”之间仍存在一定偏差,亟待优化与完善,从而才能使这项制度发挥出自身应有的效能,真正成为中国共产党实现长期执政、凝聚磅礴力量、完成中华民族伟大复兴历史使命的重要制度支撑。

关键词:中国新型政党制度;参政党;多党合作;党际关系;主要特征


政党政治是现代民主制度不可或缺的组成部分,是当今世界各国政治生活中面临的一个普遍性问题。在2018年3月4日的全国政协联组会上,习近平总书记首次指出,多党合作制度“是从中国土壤中生长出来的新型政党制度”。[①]从全球视野看,这项制度有自己独具特色的一面,但它并非完全是“另类”和“例外”,它本身是世界政党政治文明发展的一个重要组成部分,是中国基于本国国情、以自己的方式对政党政治这一普遍性问题作出的回答。新中国成立近70年来,尤其是改革开放40年来的实践,证明了这项制度的有效性与适应性,我们有理由也有底气把这一制度背后的各种道理尤其是它的中国性与世界性或者说特殊性与普遍性之间的关系说清楚、讲明白。[②]


讲清楚中国新型政党制度,首先要讲清楚这一制度与其他政党制度相比,自身具有的主要特征,尤其是在党际关系方面呈现出的主要特点。作为执政党的中国共产党与作为参政党的民主党派构成了新型政党制度的两大主体要素,由此形成了贯穿这一制度的两条主线:一是加强和改善党的领导;二是发扬社会主义民主,充分发挥参政党的作用。[③]鉴于目前国内外主流学界对中国新型政党制度结构特点与功能优势的认识和解读大多集中于中国共产党的领导这一条主线,本文侧重于从参政党的视角切入,分析新型政党制度的主要特征,希望对正确理解和全面把握这一制度有所裨益。


一、平等但不对等


所谓平等,指的是中国共产党和民主党派都必须在宪法和法律框架内开展活动。《宪法》明确规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”[④]《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》(简称1989年14号文件)明确,中共和民主党派都必须以宪法为根本活动准则,负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。[⑤]


所谓不对等,指的是中国共产党和民主党派在政治地位上是不对等的,两者之间是领导与接受领导的关系。毛泽东在1954年12月同缅甸总理吴努的谈话中就讲到,“中国的各种党派是有差别的,并不在一个水平上,有领导和被领导的分别。中国各民主党派承认中国共产党的领导。”[⑥]十九大报告明确指出,中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导,中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导,党是最高政治领导力量。[⑦]中共在多党合作中居于领导地位,是新型政党制度的根本特点,也是这一制度与两党制、多党制为代表的西方竞争型政党制度之间的本质区别。从历史逻辑看,中共的领导地位不是天生的,也不是民主党派与中共一开始打交道时就有的,更不是中共强加的,而是在长期革命和斗争过程中各民主党派自觉选择的结果,其实质是民主党派高度认同中共的纲领高度、充分肯定中共为革命作出的牺牲和贡献以及在革命中展现出来的卓越领导能力。从文化逻辑看,党的领导深深根植于中华文明在长期历史发展过程中逐步形成的“大一统”观念的土壤之上。从现实逻辑看,党的领导是实现国家一体、社会团结、政府有力、政局稳定、发展有劲的体制支撑。从发展逻辑看,党的领导是多党合作坚持正确方向、发挥制度效能、保持生机活力的根本保证,也是中华民族实现伟大复兴的根本保证。


民主党派接受中共领导,但并不因此丧失自身的组织独立性。从制度设计和政策规定看,中共对民主党派的领导是政治领导,即政治原则、政治方向和重大方针政策的领导,领导主体是党委而不是部门、是集体而不是个人,[⑧]主要方式是党制定正确的路线方针政策、党员干部发挥模范带头作用、切实照顾同盟者利益、民主协商以及不断加强自身建设等,主要功能是引领方向、创造共识。对此,毛泽东曾有过经典论述:“所谓领导权,不是一天到晚当作口号去高喊,也不是盛气凌人地要人家服从我们,而是以党的正确政策和自己的模范工作,说服和教育党外人士,使他们愿意接受我们的建议。”[⑨]民主党派在接受中共领导的同时,仍依法享有宪法规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和平等法律地位。[⑩]


“平等但不对等”的党际关系特征,在理论认识和制度设计上是明确的,实践层面当前主要存在两方面问题:一是一些地方的中共党委在具体领导的过程中没有正确把握政治领导的内涵和边界,在领导方式方法上有一些偏差。把民主党派视为一般社会团体的有之,视为下属单位的有之,视为异己力量的有之。[11]其中,把民主党派视为下属单位的现象和倾向,在一些地方尤为突出,结果使政治领导变成了事无巨细的组织管理、包办代替甚至是组织控制。二是一些民主党派成员受西方思潮影响,习惯用西方的政党理论和政党制度来衡量和评价我国政党制度,对中共与民主党派之间这种领导和接受领导的关系存在认识上的偏差。有的人认为政党就是要以掌握政权为目的,一个政党接受另一个政党的领导,在逻辑上说不通;有的人认为西方竞争型政党制度要优于多党合作制度,中国未来也应该往竞争型政党制度方向发展;等等 。这些错误认识的存在,不利于中共与民主党派共同思想政治基础的巩固、和谐政党关系的构建以及多党合作制的健康发展。


针对上述问题,从优化路径看,主要可从三方面入手:一是要把领导和接受领导关系背后的基本道理向党内外讲清楚。在中共党内重点讲清楚习近平提出的民主党派是中共的“好参谋、好帮手、好同事”这一论断的道理,[12]讲清楚维护和尊重民主党派组织独立性的道理,进一步增强中共干部尤其是主要领导干部的多党合作意识,对民主党派在政治上给予重视的同时给予充分的信任,多创造条件把民主党派的积极作用发挥出来。在民主党派内重点讲清楚中国共产党领导地位的历史逻辑、文化逻辑、实践逻辑和发展逻辑以及在中共领导下民主党派发挥参政党作用的制度空间和行动逻辑,从而对坚持中共的领导有更加高度的自觉和认同。二是要不断改善党的领导方式和方法,以宣传教育和民主协商为基本方式,以照顾同盟者利益为基本策略,以具体领导为基本方法,以加强中共的自身建设为领导基础,[13]从而全面提高中共对民主党派和多党合作制度的领导能力和领导绩效。三是要为民主党派依法享有的政治自由、组织独立和平等法律地位提供更有力的制度化保障。1989年14号文件中明确写入的“民主党派享有宪法规定的权利和义务范围内的政治自由、 组织独立和法律地位平等”这句话,属于比较原则性的规定,要真正落到实处,必须把这句话操作化,即要认真梳理民主党派享有宪法规定的权利和义务范围内的政治自由有哪些、民主党派组织建设和发展中哪些事务是可以独立处理的、有哪些平等的法律地位等,在此基础上专门制定一个规范性文件并严格贯彻执行。当然,这个问题需要中共中央从顶层设计的层面予以考虑和解决。[14]


二、参政但不分权


在国家政权中,中共与民主党派是执政与参政的关系。中共作为执政党,整体掌握执政权,但并不因此把民主党派排斥在政权机关之外,恰恰相反,中共历来注重吸纳党外人士参加政权建设。


历史地看,这一传统一直可以追溯至抗战时期根据地的“三三制”政权建设的实践,即在边区政权机关中,“共产党员占三分之一,非党的左派进步分子占三分之一,不左不右的中间派占三分之一”。[15]1949年成立的新中国第一届中央人民政府借鉴和承继了“三三制”的经验与做法,安排了大批党外人士担任国家机关重要领导职务,区级以上国家政权机关中,重要岗位基本上党内党外是对半开的。[16]当然,这样一种结构的形成,是由当时特定的历史条件所决定的,[17]是一种过渡性的安排,不能简单比附当下。[18]1957年反右斗争开始后,实职安排工作受到严重影响,安排人数逐步减少。文革期间,这一传统基本中断,[19]直到中共十一届三中全会之后才逐步恢复。1989年14号文件首次明确了民主党派的“参政党”地位,其参政的一个重要基本点就是参加国家政权,并首次从制度上明确了,“民主党派成员和无党派人士担任国家和政府的领导职务,是实现共产党领导的多党合作的一项重要内容。”[20]


实践地看,民主党派参加国家政权,在参与面上广泛覆盖了立法、行政、司法等国家机关,在参与路径上主要是中共在综合考虑多党合作大局和治国理政需要等因素基础上进行政治资源配置,而在长期实践基础上,这种资源配置已逐步形成了一套制度性安排,民主党派的参政权获得了宪法、法律及中共党内法规和规范性文件的支持和保障。根据统一战线的政策要求和多党合作的制度设计,各级人大的代表、常委,专委会主任、副主任、委员,专职副秘书长,领导班子成员中要安排适当比例和数量的党外人士;各级地方政府、司法机关领导班子成员中要配备党外干部,[21]相关政府部门要配备党外干部,符合条件的可以担任部门正职。[22]据不完全统计,截止2015年底,各级人大代表中共有民主党派成员1.5万余人,占民主党派成员总数的1.5%左右;在各级政府及司法机关中担任县处级以上领导职务的民主党派干部共有8000余人,占民主党派成员总数的0.8%左右。[23]与西方两党制国家中的在野党和多党制国家中参加联合政府的小党派相比,我国民主党派的参政更加广泛、深入和稳定。


民主党派的参政权,不是对中共执政权的分割或分享,而是一种辅助性和从属性权力。民主党派的“参政”,既不是“参与执政”,更不是“联合执政”。党派成员在国家机关中担任领导职务,不是根据中共和民主党派在人大中的代表数量来分配席位,而是由中共统战部门、组织部门和政府人事部门经过考察和培养,经过同民主党派协商,推荐适合任职条件的人选,依法任命的。在国家机关中任职的党派成员,在思想上和组织上当然同民主党派会有联系,实职安排本身也是多党合作制度的体现,有助于加强民主党派与国家机关的联系,[24]但他们在国家机关中的工作,不是代表党派,而是同在国家机关任职的中共干部一样,都是国家公职人员,必须严格遵守政令、法纪,依法履行职权。同样,党派成员当选人大代表,参与人大活动,是以个人名义、以人民代表的身份,代表的是选区的利益,而不是代表党派,在人大中也不存在议会党团。对此,1990月1日11日,时任中共中央总书记江泽民在接见各省、自治区、直辖市和计划单列市党委统战部长时的讲话中明确指出:“中国绝不允许搞议会党团。人民代表就是人民代表,不是代表哪个党派的,你就是人民选出来的人民代表,你对人大负责。”[25]当然,从实践看,各党派为更好发挥担任人大代表的党派成员的作用,一般都会通过一些机制和方式来加强担任人大代表的党派成员与党派组织之间的联系。从这个意义上可以讲,有民主党派身份的人大代表在人大中的活动,“既体现了人民当家作主的权利,又体现了多党合作的内容。”[26]


从发展和优化的角度,需要思考和解决的主要有如下几个问题:第一,进一步从理论和政策上厘清参政党与国家政权的关系。“参加国家政权”是民主党派参政的基本点之一,但民主党派又不能以党派名义参加政权机关,而是以党派成员个人身份参加政权机关工作,这里面的道理要从理论上把它讲明白。与之相关的实践层面的问题是,在发挥参加政权机关工作的党派成员在其本职岗位上的才能和作用的同时,是否可以以及如何发挥参政党组织在其中的作用?比如,在人大会议期间,是否可以允许担任人大代表的同一党派的成员成立临时支部或小组,以便于更好地进行交流,以达到集思广益、凝聚共识、统一行动的效果?比如,在推荐党外实职干部人选时,是否可以赋予民主党派更大的话语权,同时建立党外实职干部向本党派进行工作述职的制度,以密切民主党派与担任实职领导职务的党派成员之间的联系,从而一方面可以增强党外实职干部的多党合作意识,另一方面可以加强民主党派对担任实职领导职务的党派成员履职的支持和监督?第二,切实保障党外干部对分管工作享有行政管理的指挥权、处理问题的决定权、人事任免的建议权。党外干部有职有权的问题,在建国初就提了出来,长期以来一直是多党合作领域中大家都比较关注的一个问题。《统战工作条例》继续重申和强调了保障党外干部“三权”的问题,但属于比较原则性的规定,缺乏具体的制度设计和操作性要求,因此从实际情况看,“三权”的落实情况在各地存在不平衡状况。下一步应在实践探索和经验总结基础上就党外干部“三权”的保障作出更为明确的要求和规范。第三,对政府部门党外正职与本单位中共党组之间的关系作出规范。地方政府部门中党外正职配备的常态化,为党派成员通过政府部门渠道发挥作用提供了更大舞台。但与此同时,如何处理好党外正职与本单位中共党组尤其是党组书记之间的关系,越来越成为新形势下党外干部与中共干部合作共事中的一个重要课题。第四,加强司法机关领导班子中党外干部的配备工作,这是目前党外实职干部配备工作中的一块短板。


三、监督但不制衡


中共与民主党派之间的监督是双向的。一方面,从多党合作制度内在要求看,民主党派接受中共监督是题中之义,主要体现为对于民主党派在开展工作过程中的缺点和问题,中共党组织要抱着“肝胆相照、荣辱与共”的立场,坦诚提出意见建议,并及时给予必要的引导、指导和帮助。从政治资源配置角度看,新中国成立后,中共对民主党派在政权机关和人民政协中的作用发挥、党派机关的编制、经费、干部调动、生活待遇等具体问题从政治发展的高度予以重视,通过国家公共资源的配置予以解决,使民主党派组织运行所依托的主要资源实现了国家化。[27]民主党派经过协商和法定程序掌握的这些政治资源都属于公共资源(包括公共职务资源、公共财政资源、公共信息资源、公共权力资源等)。作为公共资源的使用者,民主党派应该有与执政党共担责任的意识,理所当然应该接受监督,包括执政党的监督、社会的监督和法律的监督。从个体角度看,党外领导干部尤其是在政府和司法机关中担任实职领导的党派成员,本身也掌握着部分公权,更应该自觉接受监督。因为权力腐蚀人,是不分党内和党外、执政党和参政党的。新时代条件下党管干部原则日益凸显、国家监察体制改革全面推开、党外代表人士安排使用力度不断加大,更要求党外干部树立自觉接受监督监察的意识,切实提升自身的提高防腐拒变能力。


另一方面,互相监督的重点,是民主党派监督中共。因为正如邓小平所言,“在中国来说,谁有资格犯大错误?就是中国共产党。犯了错误影响也最大。”[28]从历史逻辑看,发挥民主党派对中共的监督作用,是中共“有意识地”保留民主党派的重要原因,[29]抑或可以说是多党合作制度设计的重要初衷。从实践逻辑看:民主党派成员大多为中高级知识分子,思考问题和提出意见建议往往会更加深入和理性;“政治体系之中、决策核心之外”的特点使民主党派往往可以从比较超脱的立场和视角,摆脱部门利益的影响,对中共“提供一种单靠党员所不容易提供的监督”;[30]民主监督是支持性和建设性的,与竞争型政党制度条件下在野党、反对党对执政党的监督有着根本区别,它的目的不是为了“把你搞下来、把我搞上去”,而是协助中国共产党更好地执掌政权、改进工作;民主监督的性质是政治监督,基本形式是作批评和提意见,因此不具有法律和权力的强制性,是一种“柔性监督”。概言之,民主监督本质上是一种民主权利、民主形式和民主渠道的体现,并不是“分权”,更不是权力对权力的制衡。但也正因为如此,民主监督有效性的实现既要靠民主党派“说得对”,更离不开体制和机制的保障。因为柔性监督如果缺少刚性制度保障,就很容易流于形式、陷于虚置。


从实际情况看,民主监督长期以来是多党合作制度运行的最大“短板”和参政党履职的明显薄弱环节。客观来说,与参政议政、政治协商、社会服务相比,民主监督作用的有效发挥确实需要更多的前置条件,而这一薄弱环节的存在,从大的方面看,是与整个社会和政治生态紧密相关的,要真正解决也必须取决于整个社会和政治生态的优化,包括经济的发展、社会的成长、民主的进步等等。但这并不能成为我们被动等待甚至回避、忽视它的理由。我们不能期望通过民主党派的监督解决中共党的建设和治国理政过程中存在的所有问题,这似乎有些苛求于民主党派;但同时,也不能以民主监督是非权力监督、不具有强制性为理由,降低对民主党派履行民主监督职能的要求,使之流于形式或放任自流。[31]面对当前国际国内环境带来的种种压力,须高度重视、充分开发这一资源。


十八大以来,中共中央高度重视民主监督问题。习近平多次重提“历史周期律”,认为至今对中共仍是鞭策和警示,强调当年“窑洞对”的问题今天并没有彻底得到解决,要求继续加强民主监督,并从制度上保障和完善民主监督,探索开展民主监督的有效形式。《统战工作条例》系统梳理和列举了民主监督的十种形式。十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例(试行)》在制度设计上明确了民主监督与中共党内监督的衔接问题,要求“支持民主党派履行监督职能,重视民主党派和无党派人士提出的意见、批评、建议,完善知情、沟通、反馈、落实等机制”。在监督形式创新上,通过支持民主党派围绕国家和地方的重大改革举措和重要约束性指标开展专项监督,以切实提高民主监督的针对性和有效性。在顶层设计上,2017年全国“两会”期间中办正式印发了《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》,接下来还将出台关于加强民主党派民主监督的专门文件。民主监督正逐步成为新时代多党合作制度发展乃至中国民主政治发展的一个重要切入口。


从发展和完善的角度看,开发民主党派民主监督功能,总体思路是在非权力监督与有效监督之间寻求一个平衡点,既要坚持参政党监督的固有性质,又要使监督形成一定的压力;[32]关键是要使参政党保持相对的独立性;具体推进路径包括制度化、组织化、分层化和弱行政化等方面;[33]具体对策包括明确政党权利、激活政党特征、完善监督机制、创新监督形式、形成监督合力、提高政党素质、拓展信息来源、提高中共党员尤其是党的领导干部接受监督的自觉性等。[34]


四、合作但不同一


新型政党制度的精髓和特色就在于“合作”二字。首先,这种合作是长期的。毛泽东提出“两个万岁”,即共产党万岁、民主党派万岁。[35]周恩来对“两个万岁”的解释是,共产党“寿命有多长,民主党派的寿命就有多长”。[36]宪法序言明确规定,“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”[37]其次,这种合作是稳定的。民主党派作为参政党的政治地位和多党合作制度作为国家基本政治制度的政治定位,具有国家意志和执政党意志的双重保障和维护。中共和民主党派的合作也有明确的制度规范,这些制度规范集中体现在改革开放以来中共中央制定和颁布实施的一系列规范性文件和党内法规中。再次,这种合作是全方位的。既有政党组织间的合作,也有政党成员在政权机关内的合作;既有政治领域中的合作(集中体现为民主党派履行参政议政、民主监督、参加中国共产党领导的政治协商这三项基本职能的活动),也有经济社会领域中的合作(主要体现为民主党派通过开展形式多样的社会服务活动,事实上发挥了协助执政党和政府提供公共产品、推进社会建设、开展社会治理的作用)。最后,这种合作的特色机制是政治协商。具体包括政党协商和政协协商两种形式。政治协商是我国重要的民主形式和制度安排,充分体现了我国团结和谐的政党关系和新型政党制度的显著优势。


通过这样一种长期、稳定、全方位、重协商的合作,中共与民主党派建立起了真正的友党关系,这种关系根本上不同于西方竞争性体制下不同政党间的对立性甚至是对抗性关系。对中共和民主党派而言,合作的出发点和落脚点是共同“把中国的事情办好”。对于这一点,合作双方有高度的政治共识。原民盟中央主席费孝通曾用非常质朴的语言概括民主党派的责任,“就是要协助中国共产党把中国的事情做好”,具体而言就是“出主意、想办法,做好事,做实事”。[38]习近平也明确提出,希望各民主党派要做中国共产党的好参谋、好帮手、好同事,增强责任和担当,共同把中国的事情办好。[39]


民主党派与中共的合作,是“和而不同”,而非“合而为一”。这既是这种合作的主要特点,也是其根本价值所在。民主党派与中共具有共同的思想政治基础,这使双方的合作具有可能;但民主党派与中共在一些具体方面又有差异性,这使双方的合作成为必要。理论上讲,这种差异性主要体现在以下三个方面:一是在利益代表性上,中共代表最广大人民群众的根本利益,各民主党派都联系着特定的阶层和群体,要代表各自所联系群众的合法的具体利益,从而“使各方面的意见都能够充分地得到反映,使共产党的决策更正确,更广泛地代表人民的利益”。[40]二是在意识形态包容性上,中共发展党员强调先进性,强调“纯”,民主党派发展成员突出进步性,允许“杂”,从而使多党合作制度能够适应所有制形式日益多样、阶层结构日益多样、思想观念日益多样的社会发展趋势,协助中共做好更广泛阶层和群体的联系和团结工作。三是在看待问题的视角上,民主党派相对于党委和政府而言,位置更加超脱一些,立场更加客观一些,可以从不同的角度思考问题,并提出意见建议,从而使决策者掌握的情况更加全面,并能及时对工作中产生的一些偏差及时进行纠正。


反言之,民主党派如果与中共一样了,也就失去存在的价值和必要了。对此,中共相关领导人有过直白而深刻的论述。周恩来在1950年的时候就指出,“每个党派都有自己的历史,都代表着各自方面的群众。有人要求各民主党派都和共产党一样,如果都一样了,则共产党和民主党派又何必联合呢?正因为有所不同,才需要联合。”[41]江泽民在1990年的一次讲话中也指出,“我们坚持共产党对民主党派的领导”,但“又不能要求民主党派跟我们共产党一样,那还要民主党派干什么?要把民主党派变得跟共产党完全一样,它就没有作用了”。[42]李瑞环认为,“能够听到一些在我们党内听不到的意见”,“是民主党派存在最重要的理由和根据”,“如果民主党派的意见和共产党完全一样,我们说什么,你们就都说什么,这只是多了一部分而已,多党合作的意义就不存在了。”[43]


从实际情况看,民主党派与中共之间的趋同是一个客观现实,具体体现在指导思想上的一致、发展对象的交叉重叠、政策意见和话语体系的趋同(政策讨论中不同的视角和声音比较少;党派成员的发言、所发表的声明和制定的文件,体现不出知识分子型政党的特点)、理论建设上的趋同(仿中共党建理论构建民主党派自身建设理论)等方面。[44]分析这种趋同现象背后的原因,客观来看,有些原因可以通过政策上的调整予以消解和优化,但有些原因确实是无法避免的,因此这种趋同具有一定的必然性。从比较视野看,政党趋同事实上也是一个世界现象。西方政党经历了从“精英党”到“群众党”再到“全方位党”和“卡特尔党”的演变,在这个过程中,政党形态和功能发生了深刻变化,其中一个重要方面就是政党“趋同化”(“中间化”)。对此,笔者的基本观点是:在西方竞争性体制下,政党在选举中能否获胜,日益取决于中间选民,在此背景下出现的政党“趋同化”,有其必然性和积极效应;但尽管如此,这给西方政党制度带来的冲击是非常深刻的,因为它使政党面临失去自己“身份特征”的危险,从而也引发了西方学者关于“政党衰落”的激烈争论。但在并不凸显竞争性选举功能的中国语境下,政党制度的主要功能是吸纳,即以制度化、组织化方式解决执政党对多元社会群体(尤其是知识精英和经济精英)的包容和整合,并以此巩固和提升执政者施政的合法性和有效性。对于这样一种以吸纳为主要功能和取向的政党体制,政党趋同的弊端会更加明显一些。因为它不符合这一制度蕴涵的“和而不同”的价值理念,也不适应中国社会结构日益分化、诉求日益多元化的现状和趋势,对增强中国政党制度的弹性和包容性,实现公共决策民主化科学化,强化对中共领导和执政行为的监督并进而改善党的领导和执政,都是不利的。


因此,尽管民主党派与中共的趋同有一定必然性,但从多党合作制度健康发展的需要出发,还是要注重保持和加强民主党派在自身建设和履职方面的特色。八个党派作为一个整体,基于参政党的角色定位,在自身建设与履职方面应该与执政党不一样。在分析问题上应该有自己的视角,不应该是简单为政策“背书”,而要从不同角度看问题,尤其是在一些涉及面广、影响深远且有一定争议的重大政策的协商和讨论中,应该有“蓝军”思维,[45]多从“不可行性论证”的角度进行思考、提出意见和建议。在话语表达上应该更加体现知识分子型政党的特色,少一些“官气”,多一些“书卷气”,从而更好地协助中国共产党做好对广大知识分子群体的联系、团结和吸纳工作。在理论建设上,要在适当借鉴中共党建理论的基础上,牢牢立足参政党的角色定位,深入思考参政党建设和运行的规律,着力构建共性与个性相结合的参政党建设理论体系。


综上所述,从参政党视角看中国新型政党制度,其在党际关系方面确实具有一些与旧式政党制度不同的特点,具体表现为平等但不对等、参政但不分权、监督但不制衡、合作但不同一等四个方面,从而这项制度也呈现出自身明显的一些功能特色。包括:执政党有足够权威,实现对国家和社会全面、有效的领导;参政党有畅通渠道,有序参与国家政治生活;执政党能保持战略定力,有能力对国家的长远发展进行规划,并承担责任;各种意见和建议可以通过制度化渠道进入决策者视野,从而推动决策民主化科学化;执政党能够听到一些不同的声音,及时发现和纠正一些工作中的偏差;各种利益关系可以得到协调,促进政治团结和稳定;各种社会力量可以得以凝聚,从而致力于共同目标的实现。但从新型政党制度的实际运行情况来看,上述特点和优势的“应该”与“实然”之间存在一定的偏差。摸清这些偏差,分析偏差的性质和根源,研究制定纠正偏差的有效举措,以努力使新型政党制度的理论、政策和实践尽量保持内在的一致性,从而使这项制度发挥出自身应有的效能,真正成为中国共产党实现长期执政、凝聚磅礴力量、完成中华民族伟大复兴历史使命的重要制度支撑。这应该成为新时代新型政党制度理论研究和实践推进的重点所在。


作者简介:黄天柱,浙江省社会主义学院教授,浙江社院参政党建设研究中心执行秘书长,复旦大学统战基础理论研究基地兼职研究员,中国统一战线理论研究会理事,中央社会主义学院中国政党制度研究中心理事。

[①] 《习近平在看望参加政协会议的民盟致公党无党派人士侨联界委员时强调 坚持多党合作发展社会主义民主政治为决胜全面建成小康社会而团结奋斗》,《人民日报》2018年3月5日,第1版。

[②] 黄天柱:《中国参政党理论研究:学术史考察及体系构建》,《统一战线学研究》2018年第2期。

[③] 中央统战部研究室编:《历次全国统战工作会议概况和文献(1988-1998)》,北京:华文出版社,1998年,第2页。

[④] 《中华人民共和国宪法》,《人民日报》2018年3月22日,第1版。

[⑤] 中共中央文献研究室编:《十三大以来重要文献选编(中)》,北京:中央文献出版社,2011年,第245页。

[⑥] 《毛泽东文集(第六卷)》,北京:人民出版社,1999年,第375页。

[⑦] 习近平:《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》, 《人民日报》2017年10月28日,第1版。

[⑧] 《习近平谈治国理政(第二卷)》,北京:外文出版社,2017年,第303页。

[⑨] 《毛泽东论统一战线》,北京:中国文史出版社,1988年,第93页。

[⑩] 在坚持中共领导的前提下“切实尊重各民主党派在宪法赋予的权利和义务范围的政治自由、组织独立和法律上平等的地位”,作为多党合作的一项重要原则,最早是李维汉在1956年时提出来的,后来被正式写入到了1989年14号文件中。

[11] 陈喜庆:《当代中国党际领导关系研究》,《管理世界》2007年第4期。

[12] 《习近平在看望参加政协会议的民盟致公党无党派人士侨联界委员时强调 坚持多党合作发展社会主义民主政治为决胜全面建成小康社会而团结奋斗》,《人民日报》2018年3月5日,第1版。

[13] “具体领导”主要体现为两方面:一是中共党委围绕当地中心工作对本级范围内的民主党派组织进行政治领导,使民主党派的履职行为紧紧围绕当地党委和政府的中心工作;二是中共党委支持和帮助民主党派开展具体的自身建设和履行活动。参见肖存良:《中国政治协商制度研究》,上海:上海人民出版社,2013年,第138-146页。

[14] 黄天柱:《努力开发参政党民主监督的政治资源》,《中央社会主义学院学报》2015年第2期。

[15] 《毛泽东选集(第二卷)》,北京:人民出版社,1991年,第742页。

[16] 从中央层面看,在中央人民政府委员会6位副主席中,有党外人士3名,占50%;在56名委员中,有党外人士26名,占46.5%。在中央人民政府人民革命军事委员会22名委员中,有党外人士6名,占28%。在政务院4名副总理中,有党外人士2人,占50%;在15名委员中,有党外人士9人,占60%;在34个部委院署行中,担任正职的党外人士有14人(其中郭沫若兼任两个正职),担任副职的有42人。沈钧儒(民盟)担任最高人民法院院长,张志让(无党派)任副院长。蓝公武(无党派)任最高人民检察署副检察长。具体名单参见刘延东:《当代中国的民主党派》,北京:当代中国出版社,1999年,第54-59页。

从地方层面看,在区级以上的国家机关行政人员240万人中,至少有半数是非中共党员。参见中央统战部研究室编:《历次全国统战工作会议概况和文献》,北京:档案出版社,1988年,第31页。

[17] 建国初安排了如此大比例的党外人士在政权机关中担任领导职务,是中共长期以来坚持统一战线政策的惯性选择,是抗日根据地“三三制”政权形态的历史延伸,是中共争取人心、构建新政权合法性的政治需要,是解决中共工作重心逐步实现从农村转移到城市、从革命斗争转移到治国和建设后国家治理、城市管理和经济管理等各方面专业人才紧缺问题的现实需要。

[18] 建国初的这些“实职安排”实际上更像是“政治安排”,因为带有很强的过渡性和策略性。而今天的“实职安排”是有制度化保障的,已成为国家政治制度中的重要组成部分。从这个角度看,历史是在往前走。

[19] 文革期间,“从国务院各部委到地方各级人民政府,原来安排的党外人士除极个别人保留职务外,都没有继续任职。即使个别保留职务的,也难以有效履行职责。”参见陈玉凤:《党外人士实职安排工作历史回顾及启示》,《中国统一战线》2007年第12期。

[20] 中共中央文献研究室编:《十三大以来重要文献选编(中)》,北京:中央文献出版社,2011年,第247页。

[21] 《统战工作条例》明确要求:省、市两级地方政府领导班子应当配备党外干部;县级从实际出发,做好政府领导班子配备党外干部工作。条例虽未对基层政府领导班子配备党外干部作出明确要求,但从实际情况看,不少乡镇政府和街道办事处也配备了党外干部。

[22] 《统战工作条例》明确规定省级政府组成部门中应当配备2名左右党外正职,各省(市、自治区)在制定实施细则时又进一步对市县政府部门中党外正职的配备提出了数量要求。总体来看,在省、市两级政府部门中配备党外正职正逐渐成为一个新常态,而这对县级政府部门中党外正职的配备也有一定的带动效应。

[23] 2015年底,八个民主党派成员总人数为106万多。民主党派成员当选各级人大代表的数量、担任政府和司法机关县处级以上领导职务的数量均系作者根据《中国政党制度年鉴》提供的数据进行汇总所得。

[24] 正如宋平1990年10月19日在党外领导干部培训班学员座谈会上的讲话中指出的,“民主党派和无党派人士参加政府工作,并不是以党派代表的身份参加的,而是作为政府机构的工作人员在那里工作,按照国家的政策方针,来行使自己的职权。但是,由于有人在政府工作,就增进了党派同政府的联系。”参见中央统战部编:《中国共产党统一战线文献选编(第十三卷)》,内部发行,2005年,第151页。

[25] 中央统战部编:《中国共产党统一战线文献选编(第十三卷)》,内部发行,2005年,第5页。

[26] 吴美华:《当代中国的多党合作制度》,北京:中共党史出版社,2005年,第114页。

[27] 黄天柱:《参与性政策主体:民主党派在中国公共政策过程中的制度定位新探》,《政治学研究》2013年第2期。

[28] 《邓小平文选(第一卷)》,北京:人民出版社,1994年,第270页。

[29] 李维汉:《回忆与研究(下)》,北京:中共党史出版社,2013年,第631页。

[30] 《邓小平文选(第一卷)》,北京:人民出版社,1994年,第225页。

[31] 吴美华:《参政党民主监督的内涵、功能和定位》,收于中央社会主义学院政党制度研究中心、北京大学政党研究中心编:《中国政党制度功能与价值研究》,北京:华文出版社,2009年,第163-170页。

[32] 曾宪初:《在非权力监督与有效监督之间寻求平衡点——关于我国民主党派的民主监督问题》,《中央社会主义学院学报》2006年第5期。

[33] 黄天柱:《进一步开发参政党民主监督功能的几点思考》,《广州社会主义学院学报》2014年第2期。

[34] 黄天柱:《努力开发参政党民主监督的政治资源》,《中央社会主义学院学报》2015年第2期。

[35] 李维汉:《回忆与研究(下)》,北京:中共党史资料出版社,1986年,第813页。

[36] 《周恩来统一战线文选》,北京:人民出版社,1984年,第350页。

[37] 《中华人民共和国宪法》,《人民日报》2018年3月22日,第1版。

[38] 《费孝通文集(第14卷)》,北京:群言出版社,1999年,第203页。

[39] 《习近平在看望参加政协会议的民盟致公党无党派人士侨联界委员时强调 坚持多党合作发展社会主义民主政治为决胜全面建成小康社会而团结奋斗》,《人民日报》2018年3月5日,第1版。

[40] 《费孝通文集(第11卷)》,北京:群言出版社,1999年,第435—436页。

[41] 《周恩来统一战线文选》,北京:人民出版社,1984年,第163页。

[42] 中央统战部研究室编:《历次全国统战工作会议概况和文献(1988—1998)》,北京:华文出版社,1998年,第8页。

[43] 转引自中央社会主义学院等编写:《统一战线基础理论研究》,北京:华文出版社,2002年,第149页。

[44] 中国政党趋同现象同时也体现在各个民主党派之间,其中最为突出的是各党派组织发展界别特色模糊的问题,有人形象称之为“八党一面”。但由于本文聚焦的是新型政党制度在党际关系上呈现出来的主要特征问题,所以关于各民主党派之间趋同的问题,此处未做专门讨论。

[45] 孙林:《政党协商需要有蓝军思维》,《中国党政干部论坛》2016年第1期。


原载《中央社会主义学院学报》2018年第5期


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