何增科:中国政治监督40年来的变迁、成绩与问题

选择字号:   本文共阅读 2170 次 更新时间:2018-09-18 22:35

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何增科  


政治监督是对政治权力主体及其权力行使过程的控制和约束。政治权力的扩张性、腐蚀性和政治权力主体的自利性等特征使得对政治权力的控制和约束成为必要。政治监督包括主体、客体、内容、方式和标准等基本要素,重点回答谁来监督、监督谁、监督什么、如何监督和依据什么来监督的问题。政治监督是国家治理的一个重要组成部分,也是政治学研究的一个重大学术问题,有学者倡导建立政治监督学。政治监督既是一种政治行为,同时又是一种制度体系和能力。政治监督现代化是国家治理现代化的重要组成部分。建设现代政治监督制度体系,提高政治监督制度执行能力,是监察监督体制改革的基本方向。

本文旨在研究自1978年改革开放以来40年间中国政治监督方面的制度变迁与制度绩效,分析中国现行的政治监督体系存在的问题及原因,展望中国政治监督现代化的前景。


改革开放以来中国政治监督的制度变迁


新中国成立初期,从1949年到1956年,国家政权建设取得长足进展,政治监督也受到重视。政治监督的基本制度框架逐步建立起来。党的纪律检查机关、行政监察机关、审计监督机关、人民代表大会、民主党派和政协制度、新闻舆论监督制度、群众监督制度等相继建立并初步发挥作用。1957年到1976年是政治监督受到削弱和领导人个人权力不受约束最终酿成悲剧的时期,党内外各种政治监督机构日趋萎缩并陷于瘫痪。

改革开放近40年来,在汲取“文化大革命”惨痛教训的基础上,以邓小平为核心的中央领导集体先后恢复了我国政治监督的基本制度框架,纪律检查机关、行政监察机关、审计机关先后恢复重建,人民代表大会和政治协商会议恢复正常运作,新闻舆论监督和群众监督受到重视。随后历代中央领导集体继续完善各种政治监督机构。在现代化转型和市场化改革过程中,新的社会阶层逐步形成,公民意识逐步觉醒,政治监督增添了来自社会的新力量。在党和政府主动变革和社会力量积极推动的合力下,中国在政治监督方面出现了一系列重要变迁。


(一)政治监督主体多样化,政治监督体系基本形成


改革开放以来政治权力主体日益多样化,政治监督主体也日益多样化,各个不同政治监督主体在党的统一领导下发挥各自的作用,初步形成了一个政治监督体系。

在纵向权力结构中,上级党委和政府作为法定授权主体对下级党委和政府发挥着政治监督的重要作用。纪委和监察机构合署办公,作为专门的党纪政纪监督机构在政治监督中发挥核心作用。审计机构在维护财经纪律进行经济责任审计和绩效审计方面发挥着不可替代的作用。按照党内民主理论和人民民主理论,党代会及其全委会、人民代表大会及其常委会、作为选民的公民和党员都是重要的授权主体和政治监督主体。在建设法治国家过程中,检察院、法院等司法机关在实行法律监督的过程中作用日益重要,党内和政府内部法制办、人大常委会法制委员会及行政复议机构在党内法规、行政法规和国家法律制定和实施过程中发挥着重要的作用。据统计,截至2017年第4季度,全国共有社会组织75.5万个,它们关心公共事务,对公共政策决策发挥着建言献策和批评监督作用。新闻媒体及其从业人员既是党的喉舌又是人民利益的代言人,他们在舆论监督中发挥着重要作用。截至2017年12月,我国网民规模达到7.72亿,互联网普及率达到55.8%。公民作为网民和自媒体人获得了一种政治监督的新的身份,网民监督成为信息时代政治监督的一种新的力量。政治监督主体多样化和社会化成为重要趋势。

政治监督主体相对独立于监督客体是政治监督发挥效力的必要条件。深化纪律检查体制改革,加强对派驻机构的统一领导和对下级纪委的垂直领导。深化监察体制改革,组建监察委员会,使监察机关脱离行政机关序列,使之独立于行政机关这个监察对象,这些都是增强政治监督主体独立性的重要举措。各级党委也在努力强化统一领导,整合监督资源,以形成政治监督合力。当然,这种统一领导的边界是不能损害各个政治监督主体必要的独立性。


(二)政治监督内容日益丰富,逐步向纵深拓展


政治监督的内容是对政治权力主体及其权力行使过程中的不良行为、犯罪行为和突出问题的控制和约束。政治权力主体行使权力的行为可区分为抽象政治行为和具体政治行为,前者指制定法律法规政策的行为,后者指具体执行法律法规政策的行为,两者都属于政治监督的重要内容。《中华人民共和国行政诉讼法》1989年颁布,并于2014年进行了修订,在法院设立行政法庭,为公民监督政府具体行政行为和实行权利救济提供了重要的司法渠道。1994年通过并于2013年修订的《国家赔偿法》则为公民合法权益在国家行政机关及其工作人员行使职权过程中受到侵犯的行为提供了赔偿依据。行政复议制度为公民针对具体行政行为的申诉提供了行政救济渠道。对于抽象政治行为,党内和政府的法制机构主要通过党内法规和行政法规备案制度进行审查,约束力有限。唯有良法才能保证善治。中共十九大报告明确提出要“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作”,建立合宪性审查制度将为针对抽象政治行为的政治监督提供制度保障。

政治权力主体行使权力的行为根据其触犯法律和纪律的差异可区分为不良或不端行为与违法犯罪行为,在当前中国语境中被区分为不正之风和职务犯罪行为特别是贪污贿赂等腐败犯罪行为。政治监督的内容应当既包括不良或不端政治行为,又包括违法犯罪行为。改革开放后中国的政治监督的内容从纠正不正之风到预防和打击职务犯罪特别是贪污贿赂犯罪,日益全面和广泛。

政治权力主体不良行为或者犯罪行为既可能表现在公务行为中,也有可能表现在工作之外的生活和交往活动中。政治监督的内容适应新的不断变化的形势,也在不断延伸,既包括政治权力主体履行职责的公务行为,也包括个人乃至家庭的重大事项。中央办公厅、国务院办公厅1995年发布《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》,2006、2010、2017年相继发布《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》、《关于领导干部报告个人有关事项的规定》,增加了抽查核实的内容,将监督内容聚焦为与领导干部的权力行为密切关联的家庭事务和家庭财产等内容,增强了针对性和威慑力。

政治权力主体的职务行为应合乎合法性和廉洁性要求。相应地,政治监督的内容包括合法性和廉洁性监督。改革开放以来政治监督的重点曾长期放在廉洁性要求上,纠正不正之风和预防惩治腐败犯罪成为专门监督机构工作的重中之重。中共十八大后随着全面依法治国日益受到重视,是否守规矩、守法日益成为专门监督机构工作的重要内容。


(三)政治监督法规体系日益完备,监督依据和标准逐步清晰


法治化是政治监督现代化的题中应有之义。依据权威性和约束力的标准,政治监督可以分为宪法监督、法律监督和党纪政纪监督。从监督法规体系的完备程度和可操作性程度来看,目前党内监督法规体系较为完备,法律监督次之,宪法监督缺乏专门的审查监督机构,尚未实现可诉化。

目前,党内监督法规体系基本形成,具体包括:为党内监督提供基本规范的《中国共产党章程》;《关于党内政治生活的若干准则》和新修订的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》(2016年);制定纪律规范,如1997年、2003年和2016年先后修订《中国共产党纪律处分条例》;为党内监督提供具体规范的《中国共产党党内监督条例》(2004年试行、2016年正式实施)、《中国共产党巡视工作条例》(2009年试行、2015年修订后实施)、《中国共产党问责条例》(2016年施行)、《中国共产党党员权利保障条例》等一系列党内监督法规。这些法规体现了党内监督的制度化、规范化和程序化。随着监察体制改革从试点到全面推行,新的《国家监察法》颁行,为国家监察委员会和地方各级监察委员会履行职责提供了法律依据。全国和地方各级人民代表大会作为同级最高权力机关尚无专门的监督法,作为替代,2007年开始实施《各级人民代表大会常务委员会监督法》(俗称“小监督法”)。而新闻、网络、公民、社会组织监督等尚缺乏基本的法律依据和必要的法律保障。


(四)政治监督方式传统和现代并重,技术监督和制度监督并举


中国古代监察制度高度发达,其“谏上御下”的监察监督方式对维护王朝的长治久安意义重大。毛泽东继承和发展了中国古代的监察监督方式,强调批评和自我批评,鼓励民主党派和政协对共产党开展批评、提出建议,鼓励群众给领导提意见和建议,主张依靠群众运动和严刑峻法惩治腐败犯罪。改革开放以来中国共产党历任领导人特别是十八大以来以习近平为核心的中共中央领导集体,带头在领导班子内部开展批评和自我批评,鼓励民主党派和人民政协通过座谈会、提案等多种方式对各级党的领导干部提出批评和建议,强调领导干部要发扬民主作风,虚心接受社会各界的批评和建议,做开明、开放、包容的领导者。各级纪检监察机构则通过巡视、派驻等方式对监察监督对象实行全方位监督。

现代政治监督理论和实践强调分权制衡和程序约束等政治监督方式。20世纪90年代中期以来中国共产党人在提出建设社会主义法治国家目标的同时,接受了“以权力制约权力”的现代政治监督思想并认识到程序约束的重要性。中共十六大以来,建立决策权、执行权和监督权相互分离彼此制约的新型权力结构和运行机制就成为党和政府加强权力制约和监督的重要努力方向。十八大以来积极推动监察体制改革试点和纪律检查体制改革,其目的在于增强监察机构和纪律检查机构相对于决策和执行机构的独立性。以程序约束来规范立法和决策活动,是现代政治监督的一种重要方式。2000年3月15日,第九届全国人民代表大会第三次会议通过了《立法法》,明确了立法权限和法定的程序,规范了各个立法主体的立法活动。正当程序原则经过这些年的普法教育日益深入人心,行政执法和司法行为因程序违法而受投诉乃至起诉或者被曝光的现象近年来已屡见不鲜。

将现代信息技术运用于政治监督实践中已经成为重要趋势。一些地方人民代表大会探索实现在线预算监督,专门监督机构则使用电子监察、电子审计、行政审批超时默许等系统,监察审计监督更加有效。这些专门监督机构还通过开设电话热线、网络投诉和举报受理专区,为公民监督提供了便捷的新平台。新闻媒体网站为公民提供了网络公共空间,微博、微播、微信公众号等自媒体的兴起开创了政治信息新的来源,公民借助网络通过“集体凝视”和“全民围观”实现舆论造势迫使党和政府及时回应。政府信息公开的制度和技术都取得长足进步,2007年国务院颁布全国性的《政府信息公开条例》,强制政府部门进行信息披露并对公民的知情权受到损害时提出救济措施,极大地增加了政府的透明度。2016年中办、国办印发《关于全面推进政务公开工作的意见》,政务公开的主体从政府向人大常委会、法院、检察院、公共企事业单位和党组织延伸。中共十八大以来,党和政府积极倡导“互联网+政务服务”,倡导公共数据开放共享,推进政务公开,建设透明政府,保障公民的知情权,为公民监督提供了极大的便利。


(五)政治监督客体实现了全覆盖


政治权力主体及其权力运行的过程是政治监督的客体或对象。只有政治权力主体和权力运行过程全部处于政治监督的范围内实现全覆盖,不留任何监督的“死角”和“盲区”,确保监督主客体的信息与权力对称,才能实现有效的政治监督。改革开放以来,鉴于“文化大革命”中党的领袖个人权力膨胀和高度集权所带来的严重危害,政治监督的重点是各级党的领导干部特别是主要领导干部,相继建立任期制、集体领导制度,民主集中制得以恢复和强化。历任中央领导人一再强调反腐败无禁区。十八大后以习近平为核心的中央领导集体强调坚持“老虎”“苍蝇”一起打,只要发现腐败犯罪都进行严厉查处。政治监督的对象不仅包括公职人员特别是领导干部,还包括公共组织的法定代表人即法人。十八大以后,巡视巡察、派驻机构和审计的监督也都实现了监督对象全覆盖,坚持反腐败无禁区、零容忍。

改革开放40年来,政治监督制度体系变革的走向是建立民主集中制框架基础上的混合型政治监督体制,它将现代政治监督主体、方式与传统政治监督方式结合在一起。这种混合型政治监督体制在吸纳社会力量进入政治监督体系,增强专门监督机构的相对独立性、专业性、权威性和实现政治监督制度化、规范化、程序化的同时,强化了对党和国家政权内部各个政治监督主体的统一领导,专门监督机构成为巩固党的领导权的有力工具。


改革开放特别是十八大以来中国政治监督制度体系的绩效


改革开放以来,以权谋私的不正之风和腐败犯罪成为人们高度关注的社会政治问题。反对不正之风,预防和惩治腐败,成为党和政府的重要政治任务,同时也成为各个政治监督主体特别是专门监督机构如纪检监察机关、审计机关、检察院的首要工作任务,它们也被人们称为反腐败机构。衡量改革开放以来特别是十八大以来中国政治监督制度体系的绩效,主要应当衡量这些机构在反腐败方面的工作成效。

纪检监察监督在我国现行政治监督体系中占据着特别重要的地位。改革开放40年来,各级纪检监察机关认真履行自己的职责,在党纪政纪监督和反腐败方面做了大量工作,为党风政风好转做出了重大贡献。我们综合各个渠道的数据,对改革开放以来全国纪检监察机关查处党政干部情况做了一个粗略的统计:改革开放40年来全国纪检监察机关共查结案件515.46万件,查处党政干部356.2万人,其中县处级以上干部12.8万人。无论是从立案数量、受处分人数还是县处级以上领导干部受处分人数来看,十八大以来的反腐败力度都是最大的。

审计监督是我国政治监督体系中一个重要组成部分。审计机关自1983年成立以来取得了显著成绩,年审计单位数在1983年只有1200多个,到2005年达12.5万多个。党政领导干部经济责任审计范围已扩大到地市厅局级,对省部级党政领导干部经济责任审计正在开展试点工作。1999年至2005年,全国共完成经济责任审计项目23万个,审计党政领导干部21.5万人,国有企业领导人2万人,通过审计发现并移送司法机关处理的经济犯罪案件达6800多件。2015年全国审计工作会议总结了2010年以来五年间审计工作的成就,这五年全国共审计近70万个单位,增收节支和挽回损失1.7万多亿元,移送重大违纪违法问题线索2.2万多件,推动健全完善制度规定2.7万多项。审计监督在反腐败斗争中发挥了重要作用。

中国的检察制度自1979年恢复以来,各级检察机关在我国政治监督特别是反腐败工作中发挥了极为重要的作用。据统计,改革开放以来,中国各级检察机关共立案侦查贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件119万多件,查处一百多万人,其中县处级以上干部7万多人,为国家挽回经济损失1842.1亿元(截至2018年3月)。

经过这些年来各政治监督主体特别是专门监督机构持续的反腐败努力,中国公众对反腐败和廉政建设的成效满意度不断上升。十八大以来反腐败力度空前增强。公众对反腐败和廉政建设成效的满意度进一步上升。国家统计局的问卷调查显示,公众对反腐败和党风廉政建设工作的满意度从2013年的81%上升到2016年的92.9%。


中国现行政治监督体系的诊断性分析


政治监督体系由目标、制度和价值三大部分构成。我们可以借鉴透明国际国家廉政体系的概念,勾画出政治监督体系大厦的基本蓝图(见图1)。

政治监督体系的目标是达成国家治理现代化的三个基本目标,即强有力的国家、受约束的国家和负责任的国家。廉洁高效、公平公正是强有力的现代国家的基本标志。国家还需要在法治的轨道上运行受宪法法律和正当程序的“刚性约束”,否则掌权者就容易自大任性、滥用权力。国家需要代表公众的利益并可由人民及其代表机关问责从而保证始终代表人民的利益。这三大目标之间相互维持均衡是现代国家治理体制的基本要求,若失去均衡,则可能导致国家治理体制发生病变。

政治监督体系大厦靠制度支柱来支撑,以实现政治监督的三大基本目标,这些制度支柱包括11大类政治监督主体,又包括为这些政治监督主体行使权力或权利提供的基本法律制度保障。政治监督体系大厦的基础或底座是社会的主流价值和作为其表现的公众与官员的意识。自由、平等、民主、法治、公正、和谐等社会基本政治价值是否上升为社会主流价值并内化为公民和官员的意识,决定着政治监督体系大厦是否牢固和体系运行是否顺畅。

40年来,中国的政治监督体系经历了一系列变迁,取得了显著的绩效,但也存在着不少问题,这些问题影响着政治监督的有效性。

第一,政治监督体系各个制度支柱发展不均衡,影响政治监督目标的达成。

政治监督体系制度支柱需要均衡发展,单靠一两根制度支柱支撑大厦必然难以持久。其中,纪检监督和监察监督的专业性和权威性最强,审计机关和司法机关也具有很强的专业性和权威性。相比之下,宪法赋予各级人民代表大会的具体监督职权缺乏专项法律规定因而可操作性不强,《各级人民代表大会常务委员会监督法》不能代替人民代表大会自身履行监督权所需要的监督大法。民主党派和人民政协履行自身监督职责目前只有政策文件依据,缺乏可操作的法律规定。新闻舆论、公民、网民和社会组织监督都缺乏对出版自由、言论自由、举报检举权利的必要法律保障,从而影响了各自监督作用的发挥。各个支柱不均衡的状态从长远来看不利于政治监督体系目标的达成。

第二,将各个政治监督主体特别是专门监督机构置于同级党委主要领导干部或曰“一把手”的统一领导下,导致对“一把手”的约束偏软。

从十八大以来查处的腐败案件来看,“一把手腐败”案件所占的比例很高。中国人民大学国家发展与战略研究院聂辉华教授带领的研究团队收集整理了2000年至2014年3月底所有公布的厅局级官员腐败案例,在367个厅局级腐败官员中,有219人担任或曾担任“一把手”职务,约占60%。十八大以来,党中央高度重视国有企业党风廉政建设和反腐败工作。2014年至今,中央纪委监察部网站纪律审查栏目至少公布了115名国企高管涉嫌违纪违法接受组织调查的信息,其中一把手共65人,占比约56.5%。在各级党委一把手已经掌握决策权和执行协调权的情况下,再将各个政治监督主体特别是专门监督机构置于其统一领导之下,导致对一把手的约束主要是一种“柔性约束”和“自我约束”,相关监督主体不敢监督或不能监督,易于走向腐败犯罪。自上而下的监督包括巡视监督往往是一种事后监督和惩治,无法在事前和事中对一把手腐败发挥预防和监督作用。

第三,在纵向授权和层级监督体制下,自上而下的监督执纪问责力度越强,则地方党委政府对上负责意识越强,与此同时对当地民众负责的责任意识偏弱。

在下级党委政府、上级党委政府和当地民众的三方博弈中,由于地方民众不是本地党委政府的授权主体,缺乏选举问责手段,当地人大监督权力有限,地方层面的民主责任制严重缺失。自上而下的监督执纪问责越强,全力遵行上级要求就成为地方党委政府最为合理的策略,其结果是对当地民众负责的责任感日益淡漠。地方民众则选择通过信访、举报等方式诉诸上级党委政府及其职能部门来解决当地问题,或通过闹事的方式迫使地方党委政府出于维稳考虑向自己做出妥协让步。

根据中纪委在十九大上的工作报告,2012年以来的五年来,全国纪检监察机关共接受信访举报1218.6万件(次)。这一方面说明公民对纪检监察机关的高度信任;另一方面,信访举报保持高位运行,说明公民的监督主要是事后的监督,局限明显。在自上而下的授权和问责体制下,强化层级监督执纪问责,会进一步强化地方党委政府对上负责的趋势,地方层面的责任政治难以建立,地方政治陷于民众施压、上级党委政府干预和地方党委政府被动回应的怪圈之中。

第四,在法治监督和民主监督不发达情况下,过分依赖专门监督机构的监督执纪问责,在促进权力集中的同时会降低工作效率。

建设强有力的国家是国家治理现代化的重要目标,同时也是现代政治监督体制的重要目标。强有力的国家必须要有一个廉洁和效率并重的政府,一个廉而有为、廉而有能的廉能政府。专门监督机构通过严格执法执纪监督问责,清除政治投机分子和腐败分子,可以加强各级党委对各方面工作的领导,加强上级党委政府对下级的集中统一领导和权威,保证党员干部的政治忠诚和政治服从。这种集中统一领导和权威会提高决策效率,有利于集中力量办大事,体现了国家治理能力的强大。但与此同时,加强党内和国家政权内部的执法执纪监督问责,横向上会促进权力向一把手集中,纵向上会促进权力向上级党委政府集中。干部为逃避问责风险会选择没有领导指示就不作为的行为策略,懒政、怠政现象有增无减。随着权力向上级党委政府的集中,下级的自主权、主动性和创造性越来越少,简单地、机械地执行上级指示的现象日益增多。单纯依靠处于各级党委统一领导下的专门监督机构的监督执纪问责,在促进权力集中的同时也会降低工作效率,从长远来看不利于建设一个强有力的国家。

第五,政治监督制度体系中专门监督机构过度发展,也会产生一定的风险和代价。

现代政治监督的目的是防止公共权力滥用,保障公民的自由和权利。宪法和党章规定的公民和党员的基本权利为中国现行政治监督体系划定了不可逾越的边界,框定了其活动的范围。但在政治监督的其他制度支柱发育不良的情况下,纪检监察等专门监督机构就成为各级党委在反腐败和党风廉政建设方面倚重的主要力量并不断强化。综合多方面数据,纪检监察、审计机关、检察机关等专门监督机构的人员总数到2014年已经达到120万人。有些地方的主要领导人或专门监督机构相关人员滥用纪检监察、审计、检察等强制性权力,肆意侵害公民和党员的自由和权利,打击报复他人,造成了恶劣的影响。当专门监督机构权力扩张不受制约的时候,公民的自由和权利同样会受到威胁乃至侵害。


国家治理现代化与政治监督现代化


中国的执政党和国家政权是中国“追赶型”现代化这趟列车的火车头。只有率先实现国家治理现代化,这个“火车头”才能更好地领导中国人民按预定时间基本实现现代化并建成现代化强国。政治监督的现代化是国家治理现代化的重要组成部分。推进政治监督现代化,建设现代政治监督体制,保证不犯“颠覆性错误”并形成纠错机制,建立遏制特权腐败和不正之风的长效机制,是新时代中国现代化事业顺利推进的重要保证。为了深化政治监督制度体系改革,推动政治监督现代化,需要做好以下五个方面的工作:

第一,实现政治监督体系各个制度支柱的均衡发展,保证政治监督目标实现。

各个制度支柱若不能实现均衡发展,可能导致政治监督体系大厦的倾斜乃至坍塌,其结果是政治监督的三大目标(即建设强有力的国家、受约束的国家和负责任的国家)受到严重影响乃至落空。政治监督的支柱可分为两大类:一类是党和国家政权内部的制度支柱,可简称为党和国家监督体系,它属于一种内部、同体或自我监督;另一类是由公民、社会组织、自媒体等构成的社会和民众监督体系,属于党和国家政权外部的监督和异体监督。二者相互补充,缺一不可。目前党和国家的监督体系相对比较发达和完善,而社会和民众的监督体系则缺乏核心规则的保障,其监督作用发挥不足。

为了实现两大类制度支柱的均衡发展,需要为公民和社会组织监督提供法律制度保障,使之能够有效发挥作用。在党和国家政权内部,针对专门监督机构比较发达,而人大监督、民主党派和政协监督、新闻媒体监督比较薄弱的状况,需要为人大监督、民主党派和政协监督、新闻媒体监督提供核心规则保障。在各个专门监督机构中,针对纪检监察机构比较发达而审计监督和司法监督尚有更大作用空间的现状,有必要进一步充实专业审计人员力量,同时需要为法官和检察官依法独立履行司法监督职能提供基本制度保障。政治监督制度体系建设重在补齐短板,实现各个制度支柱均衡发展。唯有如此,政治监督体系大厦才不会有发生倾斜乃至坍塌的危险。

第二,加强民主监督,建立权力监督闭合环和完整的责任链。

中国传统专制政治制度下,主要依靠“谏上御下”的纵向监察监督系统来维护君权驾驭官员,是一种对上的柔性约束和自我约束,其发挥作用的前提是皇帝开明、愿意纳谏、能够自律,同时皇帝重视发挥监察监督机构作用,毫无保留地支持反贪。在传统监察监督制度中,权力监督无法形成闭合环,因为监察监督权来自君主,对君主的约束是一种软约束,监察监督机构缺乏必要的独立性,其作用能否发挥和在多大程度上发挥取决于君主的意志,具有很大的不确定性。倘若君主缺乏自律又不接受柔性约束,不支持反贪工作,传统政治监督就会失灵。

现代政治监督制度体系与传统政治监督体系的最大区别是,后者主要依靠官僚系统内部的纵向层级来实行政治监督,而前者则以保障民权为目的,让人民有权对政府进行监督问责从而使国家切实代表人民利益并向人民负责,建立了权力监督的闭环和完整责任链。在这样一个权力监督的闭合环和完整的责任链中,人民作为选民通过依法行使选举权、罢免权等政治权利而实现对人大代表和各级人民代表大会的控制和约束,人大代表和各级人民代表大会出于人民监督问责的约束而需要切实负起责任来;人民代表大会作为权力机关,对政府、法院、检察院及其组成人员通过依法行使各项权力而实现对政府、法院和检察院的控制和约束,后者则向同级人民代表大会负责并报告工作;政府则在法律授权下对民众遵守法律的情况进行监督管理,促使民众承担政治责任。在这个权力监督的闭合环和责任链中,没有人可以不受监督。党内民主监督的运行机理也同样如此。公民监督的核心是民主选举,相比于信访举报等事后监督方式来说,选举问责是一种更有力的事前监督。权力机关的监督需要为其行使否决权和罢免权提供可操作的法律程序,制定适合于各级人大监督权行使的《监督法》对于发挥人民代表大会自身的监督问责作用至关重要。党内也需要有适合于党代会与全委会发挥监督作用的相应监督法规。为了使人大代表和人代会真正代表民意,履行好监督职责,需要实现代表的“去官化”和专职化,实现人民代表大会会期的制度化并大幅减少代表数量。

第三,建立现代国家治理结构和现代政党治理结构,实现决策权、执行权、监督权的相互分离彼此制约,破解“一把手腐败”难题。

现代国家和现代政党主权和治权相分离,需要职业官员来治理,这与所有权和经营权相分离情况下现代公司需要职业经理人来经营但同时又需要维护所有者利益的情况具有高度相似性。因此,可以参照现代公司治理结构,构建决策权、执行权和监督权彼此分离、相互制约的现代国家治理结构和现代政党治理结构。中国现代国家治理结构可包括三个组成部分,人大常委会、政府、监察委员会,前者在人民代表大会闭会期间负责立法和重大事项决策、政府组成人员任免、预算审查、决算审议等,政府作为执行机关实行首长负责制但作为“一把手”的首长只享有行政执行权,监察委员会则对人大和政府组成人员等的职务行为实行监督,三者职权彼此分离、相互制约。现代政党治理结构也可实行类似的治理结构。在党内监督专责机关和国家监察委员会合署办公的情况下,为使党和国家的决策权和执行权更好地衔接协调,可考虑党委委员进入人大常委会任职,或进入政府成为政府工作人员,建立起现代政党—国家治理结构,改变决策权、执行权和监督权统一归属各级党委“一把手”领导的所谓“一把手体制”。

第四,需要将决策权纳入法治的轨道,建立程序约束机制和纠错机制,避免出现无法挽回的颠覆性错误。

决策权是政治权力中最重要的权力,“把权力关进制度的笼子中”首先是把决策权关进法治的笼子中,完善权力制约监督关键在于决策法治化。习近平总书记在中共十九大报告中提出加强宪法监督,推进合宪性审查工作,这是把决策权纳入法治轨道加以刚性约束的重大举措。为此需要建立合宪性审查机构,依据宪法和相关法律规定对已有的法律法规规章进行合宪性审查。党内决策也需要树立合乎宪法和党章要求的意识,党的建设也需要在法治的轨道上进行。此外,对即将进行的立法和决策行为也需要建立起刚性约束机制。为此,各级党委及其常委会决策可以考虑制定《党委常委会决策程序条例》,政府决策可以考虑制定《行政程序法》或《重大决策程序条例》,将党政一把手的决策行为纳入法制的轨道加以刚性约束。马怀德就行政程序法或重大决策程序条例所应包括的法定程序提出了完整的建议,这些重大决策必经的法定程序包括:合法性审查制度;专家论证制度;集体决策制度;风险评估制度;决策公开制度;决策评估制度;决策追责制度。只有建立起对各级党政主要领导决策权的刚性约束机制,才能避免出现颠覆性错误,以免造成无法挽回的损失。

第五,根据分权制约和正当程序原则改造传统的监察监督模式,建立独立、权威、专业和负责的现代监察监督制度。

为了保障民权、防止暴政,需要依法划定不同种类权力的范围与边界,厘定权力间关系,通过合理的权力分配,实现以权力制约权力的目的。从分权制约的角度看,对监察监督制度的改造需要使专门监督机关独立于作为监督对象的党政机关及其领导干部,解决人事编制和经费预算受制于同级政府的问题以及双重领导体制所带来的对同级党政主要领导的依附问题,走出党政权力“吸纳”监察监督权的困境。为此,需要制定《国家监察法》和《监察官法》,依法保障国家监察机关的独立性,保障监察官依法独立履行监察职责的权威性,为国家和地方各级监察委员会依法履行监察职责提供法律依据和制度保障。正当程序原则强调对立面的设置、公开和交涉等特质,在监察监督程序中主要体现为当事人权利的告知、陈述辩护机制的设立、辩护律师的介入、调查权与起诉权的分离等。程序约束和对立面的设置会成为约束监察权的强大力量。监察监督作为一种专业和职业,需要在人才培养、录用、培训、薪酬待遇、晋升等诸多环节体现专业素养要求,强化监察官职业伦理。为了使监察委员会成为一个负责任的和可问责的监察监督机关,国家和地方各级监察委员会应当接受多方面的监督和制约。首先,国家和地方各级监察委员会的成员要由人民代表大会选举或任命、接受人大的质询并加以罢免,从而对人大负责并可由人大实行问责。其次,合理划分监察权与起诉权、审判权的边界,检察院可以利用起诉权和批捕权、法院可以利用审判权对监察权实行有力的制约,避免将所有权力都集中于监察委员会而使之成为一个“超级机构”。此外监察委员会还需要接受社会的监督和党的监督。


结束语


改革开放40年来,在民主集中制框架下的中国政治监督制度继承了中国传统监察监督制度的优秀遗产,吸收了民主和法治的现代理念,建立了民主监督和法治约束的制度框架。中国目前的政治监督制度是一种传统与现代相结合的混合型政治监督体制。这种政治监督体制在巩固党的领导权和加强党风廉政建设与反腐败方面取得了显著的成效。随着中国现代化进程的不断深入,建设强有力的国家、受约束的国家和负责任的国家作为国家治理现代化的目标,对政治监督体制的现代转型提出了越来越高的要求。改造传统的监察监督模式,强化民主监督和法治约束,防止公共权力滥用,保障公民的自由和权利,建立现代政治监督制度体系,将成为中国混合型政治监督体制变革的方向。


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文章来源:本文转自《中国人民大学学报》2018年第4期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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