赵晨:国内政治文化与中等强国的全球治理

——基于加拿大的考察
选择字号:   本文共阅读 1135 次 更新时间:2018-08-12 15:03

进入专题: 全球治理   国际治理体系   中等强国   多边主义  

赵晨(社科院) (进入专栏)  


【内容提要】 中等强国是全球治理体系的重要组成部分,它们的全球治理理念在拥有诸多共性的同时,也因国情和传统不同而各具个性。从较长历史时段看,政治文化对一个国家的全球治理观的影响更为基础和深远。作者以加拿大为例,分析了这一典型中等强国的国内政治文化是如何影响它与国际组织的互动、它对待非政府行为体的态度以及主权观和人权观等三个全球治理观察指标,探索了加拿大追求妥协的渐进式政治发展历程、多元主义文化和对美国复杂矛盾的心理这三者构成的独特的政治文化与其全球治理理念和政策之间的逻辑关系。最后通过比较,归纳出加拿大全球治理的三个特征,即“依附型多边主义”、宽容尊重非政府行为体平等参与全球治理权利以及平衡运用主权和人权观念,为中等强国的全球治理观分析提供了一个个案。

【关键词】政治文化;中等强国;全球治理;多边主义

【作者简介】赵晨,中国社会科学院欧洲研究所副研究员。


一   问题的提出


中等强国似乎“天然”应当是全球治理的拥趸,这一点在西方学者讨论其定义时就已经充分体现出来。一种观点认为应以人口、国民生产总值等“硬指标”作为衡量一个国家是否属于中等强国的标准,即其人口规模和经济实力是否介于大国和小国之间,具有中等力量或规模就可以归入中等强国范畴。[1]但得到更多学者认同的则是,需要在实力基础上附加国际行为标准。这种观点认为中等强国的对外政策和活动需要具备中等强国的特性(middlepowermanship),包括“追求国际问题的多边解决,倾向在国际争端中持妥协立场,往往以‘国际社会好公民’提法引导外交”等。[2]加拿大、澳大利亚、丹麦、荷兰、瑞典、挪威等几个世界公认的发达世界的中等强国参与国际事务都有类似特点。全球治理强调在没有公共权威的国际社会中,通过机制化合作建立秩序,管理世界性问题,[3]中等强国的这种特性符合全球治理的要求。


为什么中等强国赞同全球治理?从现实主义理论视角看,中等强国不具备超级大国实行单边主义的资本,必然赞同实行机制性国际合作,支持国际法和国际组织,希望以集体制度求安全,并且以参与制度设计、议程设置为光荣,为自己国家扮演成功的调解人角色而自豪。从自由主义理论视角看,中等强国多为贸易国家,一个稳定的多边国际环境,既有利于它的贸易顺利展开,从长远来看,也有利于降低它的交易成本。上述理论决定了中等强国的全球治理政策主张具有共性,即中等强国特性,比如都相对注意维护以联合国和世界贸易组织为中心的国际政治和经济组织的权威。但这些理论并不能决定中等强国就必然具有一个统一的全球治理模式。仅从国际政治的角度看,且不言新兴发展中中等强国同发达世界中等强国关于全球治理的价值观存在较大的“南北差距”,即使是加拿大、澳大利亚这样同属美国地缘范畴和军事阵营的发达中等强国,也有诸多相异的全球治理理念和政策提议。[4]


要想解释各中等强国全球治理观的个性,笔者认为应该从国内寻找原因。约翰·鲁杰(John Ruggie)在研究美国为什么在二战后初期选择多边主义国际战略的过程中,指出学者不仅要考察美国这一霸主的国际环境,还要同时深入研究其国内条件。鲁杰认为是美国领导人(主要是富兰克林·罗斯福总统)抑制国内孤立主义政治势力的国内政治考虑,安-玛丽·伯利(Anne-Marie Burley)认为是美国20世纪30年代结束经济大萧条的“新政”经验,而彼特·科黑(Peter Cowhey)则认为是美国独特的国内政治制度,分别是促使美国这一时期做出多边主义外交战略抉择的原因。[5]国内政治条件通过影响决策者的观念,进而制约该国的国际战略选择这一逻辑,不仅适用于当时处于资本主义世界霸主地位的美国,也同样适用于中等强国。全球治理涵盖的范畴比多边主义外交战略更广泛,全球治理的国内行为体不仅限于主权国家,还包括跨国公司、非政府组织、利益集团等非国家机构以及个人。中等强国在参与国际事务的活动中,决策者是一个综合概念,也包括各种国内行为体。但在国内国际双重博弈过程中,中等强国的国家和非国家行为体同样都受到国内政治状况和历史文化的影响。如果超出一个具体事例,从较长时段看,政治文化对一个国家的全球战略观的影响更为基础和深远,政治文化对一国的全球治理策略形成起到了“整体塑形”的效果。


加拿大20世纪60年代最早提出实行“中等强国”外交,而且在20世纪末全球治理概念兴起后,在国际合作思维和实践方面有一系列创新性举动,得到了世界各国政府与公民社会的认可和好评。本文的重点不在于比较各中等强国的全球治理主张,而是希望通过对加拿大这一典型中等强国的个案解析,探讨国内政治文化对该国全球治理观念和政策的影响。


二   加拿大的政治文化


政治文化是指“一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情。这个政治文化是由本民族的历史和现在社会、经济、政治活动进程所形成”。[6]政治文化概念的内涵要比意识形态更丰富,同时它更加强调历史的作用,重视历史对各种政治角色的行为,对它们的政治要求和对法律的反应的影响。政治文化也不等同于政党的诉求,它是历史客观形成的,不以政党的意志为转移。在一段较长的历史时期中,一个国家的政治文化未必是单一的,比如,在英国和美国,自由主义和保守主义往往是并存的,只不过有时自由主义占优势,有时保守主义占优势;一国内部不同地区的政治文化传统也不一定一样,比如,加拿大内部法语区和英语区的政治文化(包括信仰、规范和价值观)就具有明显不同的特点。


16世纪至19世纪,加拿大先后被法国和英国占领。《1867年宪法法案》签署后,加拿大开始走上独立之路,经过近一个世纪的渐进式发展,直到第二次世界大战,加拿大才逐渐从英帝国手中获取外交、防务等领域的自主权,获得平等独立的世界地位。作为一个“年青”的移民国家,加拿大在成长过程中形成了具有自身特色的政治文化。而对这些文化的“正确评价可以帮助理解为什么在加拿大有一种确定的、有别于其他任何地方的行事方式”。[7]作为一个整体的加拿大有如下三个影响其全球治理观念的政治文化特点:


(一)崇尚妥协的实用主义


加拿大的政治演进是渐进式的,争取政治权力和建设自身政治制度的过程波澜不惊,没有其他国家政治发展过程中的浪漫主义和民族主义大事件,也没有标榜史册、类似阿伯拉罕·林肯、戴高乐、温斯顿·丘吉尔式的伟大政治人物。同它的美国邻居相比,加拿大对它的宗主国——英国——是相当顺从的。美国独立战争爆发后,很多仍愿意生活在英国统治下的北美居民迁移至今天的加拿大安大略省等地区。1837年,法语区和英语区的加拿大人相继发动了针对英国统治者和当地腐败官员的起义,但不久即遭镇压。此后,英殖民政府调整了统治方式,逐步授予加拿大人各种自治权,加拿大人的暴力抗争此后也就消失了,他们学会了如何从实用的目的出发一步步争取自己的权利和利益。这种渐进式道路培养了加拿大人稳健和务实的特征,英雄主义和理想主义很难引起加拿大人的共鸣。加拿大学者迈克尔·亚当斯(Micheal Adams)指出加拿大这种“反对革命”的传统同美国的“革命”传统相异,认为它是加美两国价值观差异的基本根源之一。[8]


加拿大的实用主义政治文化并不极端,比较温和,“妥协”是这种实用主义政治文化的主题词。在加拿大联邦政治体制中,各省的权力很大,联邦尊重各省的意愿,尽力调和各省的利益,找到妥协方案是它的工作重点。二战后加拿大联邦制运行的主要工具是联邦-省际会议,各省和联邦政府凡与会议主题有关的各种类型的政治家和官僚一起商讨。会议上各种观点都开诚布公地发表出来,最终形成的决议往往是妥协的结果。加拿大政党存在的合法性依赖的不是保护宪法、坚持加拿大生活方式、保证加拿大国旗上的太阳永不落等象征性或鼓动性的口号和政治举动,而要依靠它们满足不同地区人民实际要求的能力。能最好地平衡国家各部分利益的人,才可以成功地担任总理。[9]


这种崇尚妥协的温和的实用主义政治文化给加拿大人的全球治理观造成的影响就是致使它的民族主义敏感度相对比较低。他们自己从来没有经历过翻天覆地的历史时期,因此,他们不相信自己负有“白种人的责任”,也不相信其他国家的人民是“缺乏法制的次等民族”。[10]同时,他们国内的政治妥协实践也使得他们在国际政治舞台上很自然地拥有调解与调停的能力和经验。


(二)多元文化主义


多元文化主义是加拿大政治文化的一个重要特点,这从语言上就能看得出来。加拿大是一个英语和法语同为官方语言的双语国家,正式文件和各种说明都要使用英、法两种语言。加拿大社会同美国不一样,它虽然是一个移民国家,但其移民模式与美国不同,它注意维护各族群特殊性的“马赛克”式的多元文化理念有别于美国强调同化的“熔炉”式多元文化整合理念。加拿大原本为法国的殖民地,法国后裔建立起很强的文化共同体圈子,有自己的生活方式和文化特色。英国占领加拿大后,英国统治者也没有推出系统、连贯的政策来结束这种法裔加拿大文化。英裔和法裔两种文化一直延续到今天。此外,对原住民和20世纪之后的新移民的文化,加拿大也都持尊重态度,保护他们的语言和文化不受侵扰,强制或非强制性的同化政策比较罕见。


作为一个移民国家,已经定居在加拿大的移民与世界其他地区仍保持着血缘联系,世界其他地区发生的重大事件自然体现在加移民群体身上,他们对该事件有各自的看法。如前所述,加拿大的各地区对联邦政治体制的影响力又大,所以重大国际事件发生后,加拿大政府必然要顾虑各地区和民众的意见和声音,其决策相对平衡,态度也比较平和。加拿大国际关系学者罗伯特·考克斯(Robert Cox)即认为加拿大看待世界的独特之处就在于,加国内秉承多元文化主义,它是一个“多个共同体组成的共同体(a community of communities)”,因此它不得不在此基础上去适应当今世界身处美国统治之下的“帝国”的现状。[11]多元主义价值观的一个结果就是对“异”的欣赏,加拿大人对自己国内妥善地处理维护国内族群多样性与国家统一之间的关系而感到自豪和骄傲,有一种比较主流的观点认为加拿大应将此向世界推广,以此为世界树立“模范公民”的榜样。[12]


(三)对美国复杂的感情


二战后美国取代英国,成为对加拿大安全、经济、政治以及文化上影响最大的国家。身处美国这样的强邻之畔,加拿大对美国的感情很复杂。一方面,加拿大与美国的经济融合度和相互依存比率很高,加拿大高达81%的出口贸易和服务输往美国,[13]对很多加拿大企业来说,美国市场要比加拿大本土市场更重要,加拿大企业界对美国的这种物质性依赖使得它们也产生了精神上的依赖,加拿大很多利益游说群体都赞成北美一体化。文化上美国的消费主义和流行文化也是没有成型和成熟的代表性文化的加拿大社会和政治(魁北克省的法语区文化还有一定的抵抗力)难以抵御的。大部分加拿大人都是在好莱坞电影、美国各大体育联赛(多伦多等加拿大城市直接参加美国职业篮球、冰球等联赛)、美式快餐的陪伴下长大的,乐于接受美国文化。这种与美国趋同的社会思维导向在加拿大政治圈被称为“大陆主义(continentalism)”,意即北美大陆一体化。


加拿大同美国的感情深厚,加拿大前总理让·克雷蒂安 (Jean Chretien)曾称加美是“家人”一样的关系,但另一方面,加拿大人对美国以自己为中心的许多国际国内政策又有很多不满,在心理上同美国保持一定的距离。很多加拿大人对美国的贸易保护主义、独断专行的外交政策和风格、不尊重国际法、国际规范和国际组织的行为等都有怨言。这种抵触情绪在乔治·W·布什执政时期达到顶峰。2003年九一一事件之前的一次民意调查显示,加拿大人认为他们与美国的关系是“朋友,但并不特别亲密”的比例为47%,而认为是“最好的朋友”的比例只有23%。[14]


加拿大人对美国既有依赖心理,同时又认为美国的存在一定程度上妨碍了加拿大的独立,如加拿大学者杰克·格兰纳赤坦(Jack Granatstein)所说,“反美倾向是构成我们加拿大特征的主要成分”。[15]各种政治意识形态的人士,不仅保守派,连自由派和左翼马克思主义者都承认加拿大不得不生活在以美国为轴心的体系下,[16]加拿大是美国“功能性的一部分”,但是自由派和左派人士同时也认为,“与美国联系过于紧密会使加拿大在第三世界人民心中失去信任和能力”,[17]完全听从美国指挥不但有损加拿大的民族自尊心,同时也不符合加拿大的长远国家利益。


三   政治文化对加拿大全球治理观的影响


“全球治理”是20世纪90年代随着新一轮全球化浪潮兴起后而出现的新概念。面对全球化带来的跨越国境的种种新问题,全球治理概念认为应当由包括国家、非政府组织、国际组织、跨国公司等多种行为体一同努力,以协作的方式加以解决。按照1995年“全球治理委员会(the Commission on Global Governance)”发布的《天涯若比邻》报告中给出的定义,所谓“治理”,是指“各种公共的或私人的个人及机构(institutions)管理其共同事务的诸多方式的总和。它是一个使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取合作行动的持续的过程。它既包括那些有权迫使人们服从的正式机构与机制(regimes),也包括那些人们和机构已经同意的或认为将符合其利益的各种非正式的安排”。[18]


全球治理得到了世界上大多数国家政府和社会的响应,但各国的全球治理主张和政策有不小的差异。究其原因,观念起到了很大的作用。如20世纪初德国著名的社会学家马克斯·韦伯(Max Weber)所说:“并不是观念,而是物质的和概念上的利益直接支配着人们的行为。然而常常是由观念所形成的‘世界镜像(world image)’像扳道工一样决定着受利益动力驱使的行动运行的轨道。”[19]在国际政治领域,观念常常不为政治家和学者重视,实力和利益似乎才是国际政治博弈的“正式用语”和真正的变量。但是冷战结束后,观念变量的地位有了显著的上升,即使是以美国为代表的主流国际政治理论界在20世纪90年代后也出现了“社会学转向”,开始重视文化和观念对一个国家对外政策的建构作用。美国建构主义国际关系学者亚历山大·温特(Alexander Wendt)明确提出“计划和设想是由共有观念和文化建构的”。[20]笔者以为,一个国家在国际政治结构中所处的地位以及它如何能使自己国家的利益最大化,的确是决定其对外政策的直接出发点,但是由历史积淀形成的政治文化塑造了该国对外政治行为的“风格”,这种“风格”在与国家利益(指短期国家利益,是当时可见并可取的利益)相符时,会顺应乃至推动该国朝符合国家利益的方向前进;如果相悖,它会制约国家的行为,做出适应自己国家既有传统的政策选择。一国政治文化塑造了它看待世界的观念,观念塑造进程的受体不仅限于政府的决策者,[21]也包括民众及其他政治行为体。在全球化时代,参与全球事务的非政府行为体越来越多,它们的政治思维和观念也同样深刻地烙有其本国政治文化的印迹。对待国际组织的态度、非政府行为体参与国际事务的力度和方式以及对主权的认可程度,是一个国家全球治理观的重要特征。[22]下面笔者就通过叙述这三个方面加拿大的表现,探讨其全球治理与政治文化之间的联系。


(一)加拿大与国际组织


加拿大对以联合国为核心的国际组织体系建设非常积极,二战后它曾参与联合国的创立,创建联合国维和行动;冷战后它更是不顾美国的反对,发起签署《禁止杀伤人员地雷公约》,设立国际刑事法庭,联合发动签署联合国《保护文化内容和艺术表现形式多样化公约》(简称《文化多样性公约》);进入21世纪后,加拿大又顺应新兴国家崛起的世界潮流,首先倡议建立“二十国集团(G20)”。除全球性组织之外,加拿大还是经济合作组织、北约、英联邦、法语共同体(Francophonie)和北极理事会(Arctic Council)成员,是诸多地区性组织的交集成员,联系面很广。在国际政治理念上,尽管自由党和保守党轮流执政,它们对国际事务或持自由开放,或持偏向保守的理解,但总体上都坚持了以国际组织为舞台开展多边外交的传统。2006年斯蒂芬·哈珀(Stephen Harper)领导的保守党政府上台后,尽管在第一任期囿于党派利益(反对自由党的自由国际主义政策)和缺乏国际事务经验(哈珀本人在当选总理之前国际事务经历很少),片面追随美国,退出联合国控制气候变化的《京都议定书》,冷淡对待联合国维和行动和军控议题,但在第二任期获得国会多数席位,稳固政权后重新开始以G20为中心强化加拿大在国际组织中的地位和作用。


加拿大对国际组织的贡献有自己的特点,这些特点很大程度上是其政治文化塑造的。一方面,加拿大政府经常在国际组织内扮演美国和发展中国家中间人的角色,发挥调停和斡旋作用。很多时候在联合国等国际组织内,当美国不方便直接提出自己意见时,加拿大会“自觉”或“被授意”提出符合美国意愿的提案,争取其他成员国的支持,达成美国希望看到的决议。加拿大力求达成一致的政治文化使它愿意承担这样的角色,同时其丰富的国内政治谈判经验也使其具备这样的能力,实现“有利疏通”,协助美国在国际组织内“解决问题”。比如,加拿大前总理莱斯特·B.皮尔逊(Lester B. Pearson)成功调解了1956年的苏伊士运河危机,帮助美国实现了地区稳定和削弱英法老牌殖民国家的目的。皮尔逊是联合国维和行动的创立者,加拿大也曾一度是为联合国维和行动提供兵员最多的国家,但加拿大学者也承认,加拿大参加联合国维和行动常常是为了迎合美国的利益。[23]


另一方面,加拿大又经常借助国际组织维护其外交独立性。虽然加拿大的经济和安全利益有需要仰仗美国,在心理上对美国也有依赖感,[24]加拿大难以回避严酷的、如约翰·W.霍姆斯(John W. Holmes)所说的“靠大叔为生(life with uncle)”[25]的政治现实,但是加拿大同美国的政治文化有较大区别,它与欧洲相近的强调国际法治的价值观也常与美国相异,同时加拿大人还有矛盾的反美心理。加拿大公共舆论的主导倾向是“理想主义、合法主义、国际主义和条件反射式的反美主义”的混合物。[26]加拿大在表达自己的不同看法时,国际组织是其有力的表达工具。加多边主义全球治理议程往往与美国利益发生冲突,[27]比如,1997年在加拿大的努力下,联合国《禁止杀伤人员地雷公约》在渥太华签署,但美国至今没有加入;2002年联合国成立国际刑事法庭的谈判进程中,在受到美国布什政府批评后,加拿大仍坚持立场,加拿大驻联合国大使保罗·赫尔贝格(Paul Heinbecker)认为国际刑事法庭是国际事务人道主义化非常重要的一部分,美国的意见是不合适的;[28]2003年,由于国内民众反对,加拿大克雷蒂安政府反对美国在没有联合国安理会授权的情况下打击伊拉克萨达姆政权;2005年,加拿大政府在巴黎的联合国教科文组织总部与法国、中国和巴西结成联盟,不顾美国反对,发起签署《文化多样性公约》,授权国家在文化领域可采取保护性措施,抵制美国倡导的文化服务贸易自由化。


加拿大以多元文化立国,以比较宽容的心态看待世界事务。但它又是唯一一个与美国这一超级大国同处一个大洲的中等发达强国,而且血脉相通,这造就了它在国际组织中的特殊地位和特别的心态,一方面坚持独立立场,免得“沦为大国的附庸”;[29]另一方面又希望协助美国,充当“掮客”。加拿大也自认为通过它在国际组织中的转圜和协调,对美国和发展中国家的方案都进行修改,寻找其中的平衡点,能够有效缓解美国单方利益要求可能酿成的“大瘟病”,[30]有利于世界的和平和稳定。因此,如果说多边主义是与美国单边主义相对照的话,加拿大的全球治理观可以被称为“依附型的多边主义”。


(二)非政府行为体与加拿大全球治理


加拿大的社会人士和群体一直有参与国际事务的传统,如二战后《世界人权宣言》(Universal Declaration Human Rights)就是由加拿大麦吉尔(McGill)大学法学院教授约翰·汉弗莱(John Humphery)连同法国外交官勒内·卡森(Réné Cassin)和美国总统富兰克林·罗斯福的遗孀埃莉诺·罗斯福(Eleanor Roosevelt)共同起草的。加拿大的高等教育、行政体制和移民政策都非常开放,因此拥有一大批拥有开阔视野和认同全球化的国际化人才。从20世纪80年代开始,随着冷战强度的降低,外交在西方世界开始逐渐向民众开放,除了原有的学界和商界精英人士之外,非政府组织、利益集团也广泛参与到外交决策之中。加拿大是一个多元文化社会,公民社会发育完善,加政治文化又有鼓励参与的特点以及寻求妥协的价值取向,所以加拿大非政府行为体对加国际事务的影响力十分突出。


如前所述,与中国、美国相比,加拿大中央政府是一个相对弱势的政府,它对非政府角色更宽容,也更乐意看到它们的参与。社会利益从20世纪80年代开始成为加外交决策过程中的重要组成部分。加拿大前参议员让·莫里斯·西马德(Jean-Maurice Simard)在关于80年代中期加拿大外交政策的报告中就提到:“对于一些问题,我们的印象是公众已经成为主要的信息来源和决策导向。”[31]除安全议程外,对于国际经济、政治和环境等问题,利益集团和非政府组织都已经广泛参与其中。非政府组织(如“绿色”行动和妇女运动)充分利用它们日益增长的国际威望和选择性的数据资源,或者为政府提供相关服务,或者通过批评政府施加自己的影响。加拿大政府对非政府角色的协助也持赞同态度,一方面,它们的参与增加了政府对外决策的合法性,使其国际政策具有更强的代表性;另一方面,政策设想和议程设置的局部“外包”也降低了成本,对压缩预算有利。此外,20世纪90年代之后,随着全球化的深入发展,一个国家外交政策涉及的议程不断增多,同时民众对知情权的要求也日渐升高,所以加拿大政府在相当程度上已必须要请求非政府角色进行帮助。


近20年来,加拿大政府与非政府组织在国际组织中的合作已经成为其全球治理的标志性特征之一。加拿大非政府行为体参与全球治理有三个特点:一是国际性。它不仅接纳加拿大非政府组织的意见,也同其他国家以及国际非政府组织密切合作,比如,1997年加拿大力促在渥太华签署的《禁止杀伤人员地雷公约》就是在1992年成立的“国际禁止地雷运动组织(ICBL)”、[32]国际红十字会和美国越战退伍老兵组织(Vietnam Veterans of America)等机构多年呼吁游说的基础上,与它们通力协作,不断宣传地雷对人类安全的威胁, 进而向其他国家政府施压, 最终获得122个联合国成员国同意通过的。二是法制化。加拿大政府制定了“志愿部门提案”,[33]内含“加拿大政府与志愿部门协议”和“政策对话良好实践准则”等文件,规范加拿大政府与非政府行为体的关系,在“政策对话良好实践准则”协定里,加拿大政府承诺它会与志愿部门持续对话。三是精英化。加拿大政界、商界和学界精英国际联系广泛,协调能力强,专业素养高,并且对国际趋势敏感,擅长挑起新议题,发起新讨论。他们既具有全球化的思维,视自己为“地球村”的成员,又因移民背景,对世界其他地区的变化感同身受,同步感强,介入意识较浓。如自2003年开始,加拿大人牵头的一个学者和官员组织力图为中东北非地区设计《安全宪章》,希望以此鼓励中东地区国家加强合作,推进改革和现代化,认为地区《安全宪章》有助于规范中东北非地区各国的行为,这一项目得到加拿大和丹麦政府的资金和政策上的支持。[34]


(三)对主权和人权的考量


自民族国家诞生以来,主权曾长期是民族国家竭力捍卫的根本权利。但20世纪90年代之后,西方国家对人权的关照逐渐增加,某些时段的公共舆论和社会思潮甚至出现了取代主权的趋势。加拿大在20世纪90年代也出现了类似的状况。


冷战时代,比较有代表性的两位总理是皮尔逊和皮埃尔·特鲁多(Pierre Trudeau),前者主张积极承担国际责任,后者更加关注加拿大的国家利益。虽然出发点不同,但他们都是民族主义者,都积极主张通过多边主义来“扭住美国鹰的喙”,[35]以此维护加拿大的国家独立。国家无可置疑是加拿大参加国际组织和参与国际事务的主体。


20世纪90年代,随着冷战的结束和新一轮全球化的兴起,世界各国民众的全球意识迅速觉醒。作为一个每年移民达到25万,[36]每年移民人口占到全国人口7‰的移民社会(截止到2011年,加拿大人口为3 340万),加拿大民众的全球意识增强趋势极其明显。全球化淡化国家边界,人成为关照的重点。这种国内政治文化演变趋势由内向外扩展,人在加拿大对外政策考量中占据越来越重要的地位,加拿大传统的多边主义对外战略和中等强国概念也开始有了新的含义。1996年起担任加外交和国际贸易部部长的劳埃德·阿克斯沃西(Lloyd Axworthy)是这一转变的重要推动者。阿克斯沃西主张人而非国家理应成为加拿大外交政策的新焦点。1996年4月,他在联合国人权委员会的一次演讲中说:我们需要“一项关于个体安全的新定义”,让我们把“单纯围绕利益、特权和国家责任”的国际体系改造得“同时对所有公民负责”。[37]人的安全(human security)是阿克斯沃西这一代外交决策者着力提倡的概念。[38]所谓“人的安全”,1996 年9 月阿克斯沃西在第51 届联合国大会讲话中指出, 它包括反对剥夺个人经济地位、拥有可接受的生活质量及保障基本人权等领域的安全。[39]在“人的安全优先”理念的指导下,加拿大对“禁止地雷公约”(地雷对非军事人员具有极大的杀伤力)、“限制轻武器国际交易”、“禁止使用童子军”等联合国议案给予极大支持,开创了加拿大外交继皮尔逊调解苏伊士运河危机以来的又一个“黄金时代”,但同时它也积极支持北约轰炸南联盟,认为这是阻止“人道主义危机”的必要手段,是符合加拿大倡导的“人的安全”价值观的。


进入21世纪第一个十年的后半段,由于新兴国家的崛起和2008年全球金融危机的爆发,主权概念在加拿大又有回潮的趋势。最明显的例子是加拿大前总理保罗·马丁(Paul Martin)提出,在应对1997-1999年的亚洲金融危机而发展起来的二十国集团财政部长和央行行长会议的成功基础上,效仿这一金融合作机制,创立二十国领导人会议(Leaders-20)。这一倡议在世界金融危机爆发后变成现实,目前的二十国集团(Group of 20)领导人峰会基本上按照马丁的设想建立起来。在新兴国家崛起的压力之下,西方发达国家精英意识到主权国家对经济发展的有力促进作用,而且它们的对话者也仍然主要是发展中国家的政府。加拿大对这种世界多极化发展的趋势十分敏感,加拿大学者安德鲁·库珀(Andrew Cooper)明确指出,在国际体系中,如何在维持既有结构和保持既有决策方式的基础上应对新兴国家,这是全球治理的核心。[40]联合国近20年来开展了大量以人权为导向的项目和活动,而且会员众多,效率不高,因此,加拿大率先提出建设新的以主权国家为基础的二十国集团对话机制和平台。二十国集团也是全球治理的一种精英化回归。如保罗·马丁所指出的,领导人之间的个人接触对于解决难题是必要的。[41]


四   中等强国中的特殊之处:加拿大的全球治理特征


加拿大追求妥协的渐进式政治发展历程、多元主义文化和对美国复杂矛盾的心理构成了加拿大独特的政治文化,这种政治文化深刻地影响到其全球治理理念和政策。通过前文的论述,我们可以将加拿大的全球治理特征归纳为三点,即“依附型多边主义”、 宽容并尊重非政府行为体平等参与全球治理的权利以及平衡运用主权和人权观念。


(一)“依附型多边主义”


加拿大深度参与以联合国为中心的政治性国际组织,加拿大各界精英在一些擅长的领域,利用自己丰富的专业知识和谈判技巧在国际组织中提起倡议,设置议程,结成联盟,发挥领导力,这些都符合中等强国的全球治理表现特征,但是加拿大与其他中等强国不同,它与美国同处北美大陆,文化上血脉相连,这使得加拿大的多边主义独立性较弱,它总是力求寻找美国可以接受的中间地带,目的是在美国与大多数国家发生分歧时,负责沟通和斡旋。从积极一面说,它通过扮演“桥梁”和“催化剂”实现了自身价值,但从消极方面评价,它则深深地受制于与美国的这种关系。多边主义旨在通过协调和合作来实现自己的利益,但是加拿大的多边主义外交策略还必须顾及美国的需要,所以它可被称为是一种“依附型多边主义”。加拿大前驻联合国大使保罗·海因贝克尔(Paul Heinbecker)很好地概括了加拿大的这种“依附型多边主义”:加拿大面对的不是选择问题,而是成本问题,是它打算为独立承担多高成本的问题。[42]挪威、瑞典等欧洲的中等强国虽然也需要应对美国的要求和压力,但由于地缘相距遥远,与美国又没有加拿大这种千丝万缕的联系,因此依附性关系没有加拿大这么明显。


(二)宽容和尊重非政府行为体平等参与全球治理的权利


加拿大的多元文化主义造就了加拿大成熟的公民社会,加拿大公民在国内政治实践中早已学会通过组织化运作维护自己的利益。由于加拿大的开放性和领先的全球意识,从个人、非政府组织到跨国企业等各种非政府行为体在国际活动中都非常活跃。加拿大联邦和各省都非常注重各族群的文化保护,在国际事务中,加拿大政府对非政府行为体参与全球治理的权利极为尊重,并视其为可以利用的资源。公民社会组织广泛参与全球治理决策虽然是发达世界中等强国的普遍现象,但加拿大非政府行为体国际活动的国际性、法制化和精英化特点还是使其具备一定的识别度。


(三)平衡运用主权和人权观念


多元文化主义是加拿大尊重非政府行为体平等参与全球治理权利的基础,同时它也是加拿大倡导和推广人权,宣传和维护“人的安全”理念的国内理念来源。2005年加拿大外交部在提出加国际政策目标时指出,发展合作政策和项目要推广加拿大的价值:即全球公民、公平公正和环境可持续性以及加在安全、繁荣和治理方面的利益。[43]从中我们可以明显看出,加拿大的全球治理价值观与美国有较大差异,更加接近欧盟的理念。加拿大认为全球治理是一种以联合国为最高层次的多层级的治理,[44]但同欧洲的中等强国相比,它又缺少了欧盟这一层次,结果就是它比欧洲的中等强国更重视维护国家主权。虽然加拿大与挪威、瑞典、丹麦等北欧中等强国一样,支持国际规范和国际法治,但比它们更关注自己国家利益的实现。2006年哈珀领导的保守党政府上台后,加拿大对国家利益的理解相对缺少全球视野和全球关照,其全球治理政策偏重国家主权的现象表现得更为突出。


五  结论


正如中国学者赵汀阳所言:“文化制度总是政治制度的深层语法结构”,[45]全球治理等国际政策主张也同样深受国内政治文化的影响,正是国内政治文化在深层次塑造了加拿大等中等强国全球治理观的独特之处。随着全球化的深入发展,全球性问题日益突出,全球治理的必要性逐渐凸显。但是由于历史、国情、政治文化差异,世界各国的全球治理观都有所不同。发达世界的中等强国尽管有着相近的人口规模和经济发展水平、相似的国际战略和行为方式,但也存在不小的理念差异。总结它们的全球治理观,探究背后的原因,既有利于我们认识世界的复杂性,也便于我们在全球治理协商和谈判中更好地把握各方的思维逻辑和习惯。


注释:

* 《世界经济与政治》对本文提出的修改意见和建议使笔者深受启发,特此致谢。文中错漏由笔者负责。

[1] Carsten Holbraad, Middle Powers in International Politics, New York: St. Martin’s Press, 1984.

[2] Andrew F. Copper, Richard A. Higgott and Kim Richard Nossal, Relocating Middle Powers: Australia and Canada in a Changing World Order, Vancouver: University of British Columbia Press, 1993, p.19; Gerald K. Helleiner, ed., The Other Side of International Development Policy: The Non-Aid Economic Relations with Developing Countries of Canada, Denmark, the Netherlands, Norway, and Sweden, Toronto: University of Toronto Press, 1990; Cranford Pratt, ed., Middle Power Internationalism: The North-South Dimension, Kingston and Montreal: McGill-Queen’s University Press, 1990.

[3] James N. Rosenau, “Governance, Order and Change in World Politics,” in James N. Rosenau and Ernst-Otto Czempiel, eds., Governance without Government: Order and Change in World Politics, Cambridge: Cambridge University Press, 1992, p.5.

[4] Andrew F. Copper, Richard A. Higgott and Kim Richard Nossal, Relocating Middle Powers: Australia and Canada in a Changing World Order, 1993.

[5] 约翰·鲁杰:《对作为制度的多边主义的剖析》,载约翰·鲁杰主编,苏长和等译:《多边主义》,杭州:浙江人民出版社2003年版,第27-35页;安-玛丽·伯利:《对世界的管制:多边主义、国际法及新政管制国家的推广》,载约翰·鲁杰主编:《多边主义》,第143-179页;彼特·科黑:《从地方选举到全球秩序:国内政治和多边合作》,载约翰·鲁杰主编:《多边主义》,第180-199页。

[6] 加布里埃尔·A.阿尔蒙德、小G.宾厄姆·鲍威尔著,曹沛霖等译:《比较政治学:体系、过程和政策》,北京:东方出版社2007年版,第26页。

[7] 沃尔特·怀特、罗纳德·瓦根伯格、拉尔夫·纳尔逊著,刘经美、张正国译:《加拿大政府与政治》,北京:北京大学出版社2004年版,第25页。

[8] Micheal Adams, Fire and Ice: The United States, Canada and the Myth of Converging Values, Toronto: Penguin Press, 2004.

[9] 沃尔特·怀特、罗纳德·瓦根伯格、拉尔夫·纳尔逊:《加拿大政府与政治》,第27页。

[10] 沃尔特·怀特、罗纳德·瓦根伯格、拉尔夫·纳尔逊:《加拿大政府与政治》,第27页。

[11] Robert Cox, “Is There a Specifically Canadian Perspective in the World,” Working Papers of Liu Institute for Global Issues, The University of British Columbia, No.45, March 2005.

[12] Jennifer Welsh, At Home in the World: Canada’s Global Vision for the 21st Century, Toronto: Harper, 2004, p.200.

[13] NAFTA, @10: A Preliminary Report, Ottawa: Department of Foreign Affairs and International Trade, 2003.

[14] Allan R. Gregg, “Scary New World,” Maclean’s, December 31, 2001.

[15] 杰克·格兰纳赤坦:《加拿大在维和行动中的特殊作用》,载约翰·英格里斯、诺曼·赫尔摩主编,李节传等译:《当代加拿大外交:对世界格局影响大吗》,北京:中国社会科学出版社2002年版,第252页。

[16] 自由派观点参见Jennifer Welsh, At Home in the World: Canada’s Global Vision for the 21st Century, 2004;左翼观点见Robert Cox, “Is There a Specifically Canadian Perspective in the World,” Working Papers of Liu Institute for Global Issues, The University of British Columbia, No.45, March 2005。

[17] Arthur Andrew, Rise and Fall of a Middle Power, 1993.

[18] Our Global Neighborhood: The Report of the Commission on Global Governance, Oxford and New York: Oxford University Press, 1995, p.2.;中文译本为赵仲强、李正凌译:《天涯若比邻——全球治理委员会的报告》,北京:中国对外翻译出版公司1995年版。

[19] Max Weber, “Social Psychology of the World’s Religions,” in Hans H. Gerth and C. Wright Mills, eds., From Max Weber: Essays in Sociology, New York: Oxford University Press, 1958, p.280.

[20] 亚历山大·温特著,秦亚青译:《国际政治的社会理论》,上海:上海人民出版社2008年版,第114页。

[21] 关于政治文化和观念如何影响一个国家的外交政策,朱迪斯·戈尔茨坦(Judith Goldstein)和罗伯特·O.基欧汉(Robert O. Keohane)提出三种途径,分别是观念所体现出的原则化或因果性的信念为行为者提供了路线图,使其对目标或目的-手段关系更加清晰;在不存在单一均衡的战略形势下,观念影响战略形势的结果;观念能够嵌入政治制度当中。参见朱迪斯·戈尔茨坦、罗伯特·O.基欧汉编,刘东国、于军译:《观念与外交政策:信念、制度与政治变迁》,北京:北京大学出版社2005年版,第5页。

[22] 参见赵晨:《中美欧全球治理观比较研究初探》,载《国际政治研究》,2012年第3期。

[23] 杰克·格兰纳赤坦:《加拿大在维和行动中的特殊作用》,载约翰·英格里斯、诺曼·赫尔摩主编:《当代加拿大外交:对世界格局影响大吗》,第244页。

[24] John Bartlett Brebner, North Atlantic Triangle: The Interplay of Canada, the United States and Great Britain, New Haven: Yale University Press, 1949.

[25] John W. Holmes, Life with Uncle: The Canadian-American Relationship, Toronto: University of Toronto Press, 1981.

[26] 杰克·格兰纳赤坦:《加拿大在维和行动中的特殊作用》,载约翰·英格里斯、诺曼·赫尔摩主编:《当代加拿大外交:对世界格局影响大吗》,第252页。

[27] Adam Harmes, The Return of the State: Protestors, Power-Brokers and the New Global Compromise, Vancouver: Douglas & Mclntyre, 2005, pp.248-249.

[28] Adam Harmes, The Return of the State: Protestors, Power-Brokers and the New Global Compromise, p.110.

[29] Jennifer Welsh, At Home in the World: Canada’s Global Vision for the 21st Century, p.208.

[30] 詹姆斯·帕特里克·塞威尔:《没有加拿大的世界:今天的联合国还会这样吗?》,载约翰·英格里斯、诺曼·赫尔摩主编:《当代加拿大外交:对世界格局影响大吗》,第99页。

[31] Independence and internationalism: Report of the Special Joint Committee of the Senate and of the House of Commons on Canada’s International Relations, Ottawa: :Canadian Publishing Centre, 1986.

[32] 该组织于1992年由美国佛蒙特州人权活动家乔迪·威廉姆斯(Jody Wiliams)协调建立,1997年乔迪和该组织获诺贝尔和平奖。

[33] 参见该提案专设网站:http://www.vsi-isbc.org/eng/index.cfm。

[34] Drew Fagan, “Canada Tiptoes into Mideast Politics,” Globe and Mail, March 3, 2004.

[35] 这一比喻比较形象,具有既限制美国、又引导美国的含义。参见Colin Robertson, “Harper Charts a Course for Canada,” Ottawa Citizen, October 17, 2011。

[36] 自1990年起,加拿大每年移民数量达25万,是世界人均移民比例最高的国家。参见http://www.immigrationwatchcanada.org/。

[37] Adam Harmes, The Return of the State: Protestors, Power-Brokers and the New Global Compromise, Vancouver: Douglas & Mclntyre, 2005, pp.242-243.

[38] human security有两种中文译法:一是“人类安全”,二是“人的安全”。在中文语境中,前者是一个集体概念,把人类视为一个整体;后者是个体概念,以每个人为关注焦点。笔者认为,译成后者更符合加拿大倡导的理念。

[39] Lloyd Axworthy, “Canada and Human Security: The Need for Leadership,” International Journal, Vol.52, No.2 ,  1997, p.184.

[40] 安德鲁·库珀:《海利根达姆进程:结构性重塑与外交性代理》,载安德鲁·库珀、阿加塔·安特科维茨主编,史明涛、马骏等译:《全球治理中的新兴国家:来自海利根达姆进程的经验》,上海:上海人民出版社2009年版,第1页。

[41] 尤金德·K.阿拉加: 《序言二》,载安德鲁·库珀、阿加塔·安特科维茨主编:《全球治理中的新兴国家:来自海利根达姆进程的经验》,第10页。

[42] Paul Heinbecker, Getting Back in the Game, Toronto: Dundurn, 2011, p.63.

[43] Canadian Department of Foreign and International Trade, Canada’s International Policy Statement: A Role of Pride and Influence in the World Development, Ottawa, Canada, 2005.

[44] Andrew Cooper, Tests of Global Governance: Canadian Diplomacy and United Nations World Conferences, Tokyo: United Nations University Press, 2004.

[45] 赵汀阳:《没有世界观的世界》,北京:中国人民大学出版社2005年版,第38页。


原载《世界经济与政治》2012年第10期


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