李煜兴:区域行政的兴起与行政法的发展变迁

选择字号:   本文共阅读 187 次 更新时间:2018-07-15 09:08:22

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李煜兴  

   摘要:  区域行政应当受到法律的规范与制约,这是行政法治原则的基本要求。由于区域法制的构建严重滞后于区域行政实践,传统行政法原理与制度难以应对区域治理的现实需求。行政与法律之间的固有矛盾推动行政法的发展与变迁。这种发展变迁主要体现在以下方面:其一是推动行政法积极应对区域公共治理任务,能动地解释和规范区域行政现象,从而提升行政法的社会回应性;其二是促使行政法将调整重心从外部行政转向区域政府间内部行政,并带来行政法律关系结构、行政行为方式和行政治理模式的变革;其三是超越传统行政行为中心主义,引入行政政策学、行政过程论和行政规制论的理论分析工具,为“面向区域行政的行政法”的形成与发展提供可能性。

   关键词:  区域一体化;区域治理;区域行政;行政法

  

一、引言


   当前,区域经济一体化成为我国经济与社会发展的显著特征与重要趋势。区域经济一体化超越了固有行政区划界限,形成各种城市群、都市圈、城市带、经济区域。传统行政建立在特定行政区划基础之上。行政区划是为便于行政管理、法律治理和政治统治而进行的地域空间上的划分。经济区域则是在市场规律基础上形成的超越固有行政区划界限的宏观地域空间。呈现条块分割和地域闭合性特征的行政区划与具有整体性、开放性、协作互补性特征的经济区域之间存在必然矛盾。

   为化解行政区划与经济区域之间的固有矛盾,行政学、管理学等学科先后提出“区域行政”“复合行政”“区域公共管理”等治理模式[1](P53-65);在法学界也有学者提出“区域法制协调”“区域法律治理”“区域合作法治”等理论主张[2](P107-130)。在区域实践层面,以行政区划为基础、以科层制为特征、以属地管辖为原则的“行政区行政”模式面临区域治理困境,行政区划的法定疆界日益受到跨区域公共事务的冲击。行政区划与经济区域的矛盾倒逼行政管理体制、机制和方式不断进行调适与变革。

   伴随区域一体化进程,新型的区域行政治理机制正不断生成。在我国区域行政实践中已“形成了区域行政协议、区域合作组织、区域协作立法、区域行政规划和区域行政指导等五种法律治理方式”[2](P107)。众所周知,行政法是以公共行政为调整对象的部门法。行政与法律间的基本矛盾——公共行政应当受到何种程度的法律规制——成为现代行政法产生、发展与变迁的动力。伴随区域一体化进程,传统“行政区行政”正向“区域行政”拓展,而传统行政法在面对区域行政现象之时显得解释力不够。正如有学者尖锐指出,“植基于对 19 世纪末叶之行政理解的传统行政法—般制度是否已远离当下行政现实,不足以有效地指称一般的行政状态,因此必须作彻底的检讨”[3](P20)。基于此,面对区域行政的兴起,一方面,有必要检讨传统行政法理论和行政法律制度能否应对区域治理的现实需求,能否描述和解释新兴的区域行政现象,从而反思传统行政法治模式和行政法律机制所存在的问题与面临的挑战;另一方面,“丰富多彩的区域一体化实践也成为推动行政法学理论更新与行政法制发展变迁的动力之源”[4](P92),行政法学理论和行政法制在回应区域行政实践的过程中,必然会推动行政法自身的发展变迁。

  

二、行政法的功能与任务转向:回应区域治理现实要求

  

   与传统行政模式相比,区域行政突破了行政区划的刚性约束,从宏观地域视角重新审视行政管理体制和行政管理活动。伴随区域行政的兴起,首先需要反思的是行政法究竟应当扮演怎样的角色,发挥怎样的功能,这涉及行政法基本功能与任务的转向问题。

   (一)提升行政法的区域回应性

   传统行政法在功能定位上坚持“无法律即无行政”,行政法的第一个定义就是,它是关于控制政府权力的法,强调法律对行政的控制功能。区域行政应受行政合法性原则,尤其是法律优位与法律保留原则的约束。然而,反观我国区域一体化进程,区域法律制度的供给严重滞后于区域治理实践。一言以蔽之,若从严格规范主义的控权观进行评判,我国区域行政面临严重的合法性危机。

   行政同时也是一种积极的、面向未来的塑造社会的活动[5](P7)。随着传统的秩序行政、警察行政逐渐向服务行政、福利行政、给付行政、引导行政等新形态拓展,传统行政法“无法律即无行政”的严格控权理念随着时代的变迁而得以修正。“福利国家、保护国家、助长行政、给付行政等新颖之国家目的观及行政作用论被接受,行政机能遂呈几何数之曾繁多涉,行政之自我肯定与其主动、积极及弹性化之要求,日形迫切,旧日依法行政之内涵不得不与时俱转,而作相当的修正。”[6](P5)由于“公法中的功能主义风格更容易契合于当代的法律经验”,严格规范主义的公法控权模式,逐步向功能主义的公法控权模式演进[7](P346)。以功能主义为理论支撑的“回应型法”主张,法律是社会调整的能动工具,应在社会需求与目的的引导下能动地回应社会,并形成社会活动的合法性基础[8](P16-20)。为破解区域行政实践与法治理想的紧张关系,行政法学理论研究和行政法制实践都进行了有益探索。一方面,区域法治研究者遵循功能主义法治观并运用法解释学研究路径,认为区域行政有别于传统干涉行政和负担行政,其法律保留的强度应相对较弱、规范依据的密度应相对较低,进而认为区域行政具有组织法与行为法上的合法性[2](P126)。这种学理层面的剖析对于拓展现行法律规范的区域回应性、适应性具有积极推动意义。另一方面,行政立法积极回应区域治理的现实需求,将区域行政及时纳入行政法的规范领域。如,《湖南省行政程序规定》第 15 条和《江苏省行政程序规定》第 14 条都创设了区域合作条款,以政府规章形式为区域行政合法性提供了规范支撑。区域均衡、区域平等、区域可持续发展等区域发展目标成为行政法的价值目标;构建区域治理公共制度平台和协作治理机制也成为行政法的重要任务。

   (二)应对区域公共治理新任务

   在域外,区域行政又被称为“跨区治理”“都会区治理”“跨区域公共事务合作”或“广域行政”。区域行政旨在解决原有行政区划基础上单一政府主体所不能独自解决的区域公共问题。随着城市化、都市化与区域一体化进程的发展,发达国家城市行政区功能逐渐外向扩展,城市规模不断扩张,直至彼此毗连,形成较大的城市群、都市圈与经济区。在此背景下,大都市圈如何治理,区域公共服务如何提供,以及跨区域流域管理、区域生态与环境保护、区域旅游开发、区域城市产业布局、区域基础设施建设等“区域性”公共事务和“外溢性”公共问题不断涌现。与发达国家区域一体化自然演进的发展路径不同,我国区域一体化是行政主导之下的一体化。因此,除区域一体化一般共性问题外,由于政府的主导介入,如何破除区域行政壁垒,如何消除地方保护主义,如何构建区域统一市场也成为区域治理必须应对的关键问题。

   如何有效应对区域公共问题成为行政法的新任务。德国行政法学家毛雷尔提出:“行政不限于法律的执行,行政机关还承担法律没有明确规定因而一般地产生于法律委托的任务。在此范围内,行政机关必须竭尽全力活动,根据自己的创造性作出反应。”[5](P7)在国内行政法学界,也有学者主张建构一种以行政任务为导向的“面向行政的行政法”[9](P6-18)。区域一体化背景下区域公共问题出现要求行政法积极回应。突破固有的行政区行政思维模式,以区域公共问题的有效应对为出发点,构建区域公共治理的制度平台和法治基础,这正是行政法的现实使命与发展动力。

   (三)建构区域政府自我规制的机制

   “现代行政开拓众多的新活动领域,无经验可以参考,行政机关必须做出试探性的决定,积累经验,不能受法律严格限制。”[10](P547)作为一种新兴行政现象,区域行政有别于传统干涉行政和负担行政,不能机械地适用“法律优位”与“法律保留”原则的严格控制,其法律保留的强度、规范依据的密度也应有所区别,以确保其能动性和社会回应性。但是行政权具有天然的扩张属性和易腐败性,区域行政也不例外。立足于我国区域行政实践,政府行政权异化问题较为突出。首先,政府替代市场,一定程度上制约了市场功能的发挥。由于行政区划上的条块分割,区域地方政府兼具利益主体、行为主体与竞争主体的多重身份,区域市场竞争中渗透着强烈的地方政府行为,限制了统一市场的形成和市场机制作用的发挥。其次,政府行为异化导致区域行政壁垒。区域政府在宏观政策制定,在行政许可、行政处罚等具体行为方面有可能采取地方保护主义,对区域市场要素的跨区域流动和地区整合设置行政障碍。再则,区域政府间协作机制缺位,区域政府各自为政,加剧了区域条块分割。在追求自身利益最大化的过程中,区域政府间竞争内耗问题突出,区域社会发展成本、交易成本和协调成本高居不下。

   区域行政应受法律规制是行政法的应有之义。对于“法”的认知,罗豪才教授提出,法律有硬法和软法(soft law)两种基本形式,软硬兼施的混合法模式乃是解决我国公共问题的基本模式[11](P3-24)。有学者将软法与区域一体化结合起来,认为“软法在区域一体化进程中也扮演着重要的角色,具有不可替代的地位和作用,区域合作离不开软法治理”[12](P37)。软法理论的启示意义在于必须重视区域行政过程中软法原理与机制的运用。立足于我国区域实践,区域行政规划、区域行政协议等行政行为机制并非传统意义上的硬法,但在一定程度上扮演着软法治理功能。区域行政规划面向区域未来发展,对区域公共事项进行预先部署,增强了区域行政的目的性、计划性和可预见性;区域行政协议则在平等协商、形成共识的基础上由区域各方政府主体共同签署和执行。这些行为机制为区域政府进行自我约束、自我规制提供了制度支撑,在规范区域政府主体行为、避免政府行为异化方面发挥着重要功能。区域行政的兴起对行政法律制度变革提出了新要求,行政法需要重视区域行政过程中的软法之治,并适时推动软法的硬法化,为区域行政行为的规范化、制度化提供法治保障,从而有效规范和约束区域政府行为。

  

三、行政法的调整范围拓展:从外部行政转向政府间行政

  

   “行政法是法治极为重要的一个方面,它规定个人与政府之间的关系。”[13](序言P1)行政相对于人与行政主体的外部行政关系构成了行政法律关系的主轴。相比较而言,内部行政关系并未获得传统行政法的足够重视,内部行政并未处于与外部行政相并列的地位,这导致我国外部行政法的理论研究与制度建设成果极其丰硕,内部行政法理论成果和制度构建却非常薄弱。区域行政的兴起,促使我们将视角转向区域政府间行政,并由此带来行政法的关系结构、行为方式与治理模式的变革。

   (一)调整重心转向区域政府内部行政

传统行政法认为,“全部行政法的体系都围绕着行政权力与公民权利这一对基本矛盾而构建,这是行政法的立基点,也是行政法与其他部门法相区别的基本标志”[14](P206)。但区域行政本质上是政府间行政,包括区域上下级政府的纵向行政关系和区域地方政府间的横向行政关系。以《长江三角洲地区区域规划》为例,该规划在编制与实施过程中,既存在中央政府与江苏、浙江、上海两省一市政府之间的行政法律关系,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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