贾康:国有经济、国有资产及相关问题的认识与改革探讨

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进入专题: 国有经济   国有资产   国企改革  

贾康 (进入专栏)  

(原作发表于2013年9月的华中师范大学学报第52卷第5期,《新华文摘》曾转载)

摘要  我国国有经济改革历经多个阶段,但仍存在一些问题。目前对“国进民退”与“国退民进”讨论激烈,但简单贴标签的思路不可取,应将“股份制”作为企业做大做强的重要线索,混合经济是企业产权结构和企业治理结构最具代表性的形式。中国改革应注重三大突出问题:正视民企发展中存在“不规范”的“原罪”问题;警惕以“股份制改造”为名对国有资产的巧取豪夺;关注大型国企的既得利益、“自我满足”惰性和“不透明”、“不规范”、“不讲理”等问题。在企业经营性国有资产方面,应落实分层界定中央的资产、省的资产、市县的资产,中央、地方分级行使出资人职责,三个层级上都相应地设立专门管理机构。

关键词 国有经济改革;混合经济;国有资产;股份制;国有企业改革


一、国有经济发展、国有企业改革基调


经过三十多年改革开放,中国的发展取得一系列令世人瞩目的成就,被称为世界上最大发展中经济体。但是在出现连续三十年的时间段里年均高达9.8%GDP增长率的“中国奇迹”之后,我们显然又面临着非常严峻的挑战。这个挑战直接与我们的“黄金发展期”所伴随的“矛盾凸显期”相联系。

当前的突出矛盾有两大方面:“物”的角度是资源环境制约。我国最主要的基础能源品之一——原油,现在差不多60%要依靠进口。我们自己本土提供的能源主要是煤,而煤从开发、使用到煤矿完成生产全周期以后直至资源枯竭将带来的一系列社会问题,例如:相关人员生产生活出路的问题、环境修复和种种外部性问题,现在看起来都是相当棘手,已经累积形成资源环境制约的重大因素。这种资源和环境的制约,已经使一些过去看来引起某一地方辖区内政府和当地民众一起欢呼雀跃的项目,实际上现在变成了政府仍然有积极性而民众高度不认可之事,甚至成为2012年先后三处地方(什邡、启东、宁波)群体性事件的直接肇因。另一方面是人际关系制约,涉及收入分配、财产配置以及政府与社会成员、公共权力机构与公民、作为管理主体的调控当局与纳税人之间的关系处理上的矛盾,这些也在凸显。

在当代整体国际竞争环境之下,要想中国政府比较从容、一般化地提供基本公共服务,然后整个市场力量就能够在竞争中间如愿地形成中国人所追求的后来居上的赶超,可能性不大。因为现在想走让市场机制通过平均利润率调节机制优化结构、使经济成长起来成熟起来然后就实现现代化这条路,国际竞争环境实际上已经不允许了。走在前面的经济体说起来都是非常公正的,有一大套规则,如现在WTO规则是最典型的经济方面的国际规则,但对后发展的国家有不公平之处。比如,我们现在最有相对优势的竞争要素是廉价劳动力优势。但WTO在劳务输出方面已经有种种限制。在限制劳务、人力要素不准自由流动的同时,WTO规则对资本自由流动这种强势的、先进国家手里面已经有相对优势的生产要素及其辐射效应,却在要求和鼓励自由流动里使之效用最大化。世界金融危机之后,在贸易竞争中又有一个很奇特的现象:这些天天要我们破除贸易保护主义壁垒的先进经济体的人士,却在很多具体场合主张贸易保护主义。面对这些现实,回到十八大报告更好地发挥政府作用的命题来说,对于处理好政府与市场关系这一核心要领的复杂性、挑战的艰巨性,要充分认识。我对国有资产管理体系、国有经济作用方面的很多认识,都可以和这件事情联系在一起。

十八大报告指出要“毫不动摇地巩固和发展公有制经济”,“推行公有制多种实现形式,推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域”。“使股份制成为公有制的主要实现形式”,“不断增强国有经济活力、控制力、影响力”,与此同时,“毫不动摇地鼓励、引导非公有制经济发展,保证各种经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护、健全现代市场体系”。


二、我国国有经济的战略性改组


(一)国有经济的改革历程

1983-1984年的“利改税”成为国有企业改革的重头戏。两步“利改税”解决了把国有企业推到和其他市场经济主体一样的纳税人的地位,希望通过“利改税”使国有企业和其他企业一样,在市场经济大盘里面通过公平竞争来发展。

两步“利改税”之后,决策层在1985—1986年认为需要进一步考虑怎么样让“活力”得到释放。总是感觉没有达到原来心目中所追求的像农村改革那样一下子局面打开、活力涌现的状态。在城市改革方面能不能也找到一个可以推进整个改革乘势向上、迅速见到经济效益的技术路线?从管理部门到研究机构,一起研究了一个“价、税、财”联动方案,但到东北做了国有大型企业的调研之后发现这个“价、税、财”研究是想依靠市场中的规范化机制,用经济手段调节,但是这种规范手段在当下中国调节效果很差,“利改税”后出现了国有企业连续二十几个月的效益滑坡。1986年底,思路转道,从1987年开始,推行国有企业方面的承包。运行没两年,就意识到这个社会化大生产领域的承包和农民“农户式”小生产的承包,运行起来的逻辑大相径庭。在城市改革概念之下,在已经有规模效应的现代化大生产的企业里推行承包,很难避免短期行为,更关键的是,承包中的甲乙双方实际上不是平等的主体,必然带来政府管理主体对市场主体变相的过多干预、过多关照、“包而不干”、“包盈不包亏”式非规范非平衡发展的紊乱状态。

种种弊病很快使我们的探索在国有企业改革的路径上把两步“利改税”以后一度认为可以不再提到的“利润”这一轨的机制,再重新加入回来,就是确立“税利分流”概念,使国有企业按照公平竞争的市场法人地位,既要依法上缴国家规定的各种税,包括所得税;同时又要明确国有资产实际使用者、运营者的特定地位,应该对资产运营中间所产生的资产收益承担上缴义务。这就有了“税利分流”改革试点,有关管理部门给予肯定,但是要让它成气候,必须纳入一个更全面的改革框架。这个改革框架是到了1993年前后才趋于清晰化。在1994年改革之后,分税分级财政体制和多层次复合税制的配套改革,解决了在中国搞市场经济必须构建的间接调控体系基本框架问题。货币政策、财政政策两大经济手段在这个框架之下,开始有越来越充分地发挥作用的空间。政府对所有的企业不再按照行政隶属关系组织财政收入,而是不讲大小、不分行政级别、不论隶属关系,不看经济性质,税法面前一律平等,该缴国税的缴国税,该缴地方税的缴地方税,税后可分配的部分按照产权规范和政策环境由企业自主分配。可以说这时候才真正在从宏观体制到市场运行机制的联通上面,画出了所谓让各种企业公平竞争的“一条起跑线”。

1994年以后,企业方面包括国有企业的厂长、经理、管理者等行政级别,自然而然就跟着在淡化。甚至在国有企业的独资形式下,厂长、经理、高管都可以通过人才市场的竞争来遴选。这些人的官员身份不能说已消失了,但是已经明显得到了淡化。企业跨隶属关系、跨所有制、跨行政辖区的兼并重组,就是在1994年改革以后才可以较公正地、基本无壁垒地、无行政硬性阻碍地展开实际过程。正因为国家财政分配系统有了这样一个机制性改变,中国的分权改革终于从原来的行政性分权,进入一个新的经济性分权的境界。

在这个基础上,1994年终止所有承包的同时,作为渐进改革中的妥协,在“税利分流”框架下做了一个阶段性的特殊处理:理论上讲,税和利各行其道,但是在1994年以后的一段时间里面,暂不提国企利润上缴这件事情,这是当时对相关方面做了妥协以后形成的一个具体安排。当时国有企业普遍还比较困难,“利润上缴”不提,对应于资产收益的这一部分,可以全部留在企业用于扩大再生产,实际上也支持了企业改善职工的福利待遇。但是到了2000年后,“三年脱困”这个目标基本实现,国有企业在效益指标上有了新境界,方方面面开始注意到资产收益上缴问题。

简言之,1980年代经历了国有企业普遍的困难,后期开始组建国有资产管理机构,到了1990年代不得不推出“抓大放小”,提出“三年脱困”和“战略性改组”,2000年进入新千年新阶段以后,国有企业在“瘦身”后财务指标方面普遍向好,自然而然地使社会注意力放到了资产收益上面。资产收益的上缴实际的突破是在“石油特别收益金”上开始,也有人称之为实际上是一种石油企业“暴利税”或资产收益特别上缴制度,到2008年,在中央级开始正式编制国有资本经营预算,随着这一预算的编制,国有企业资产收益上缴比过去而言有了一个更清晰的章法。除了部分国企仍然是不上缴,其他国企有的按5%,有的是按10%缴纳,再往后又增加了15%这一档(烟草已升为20%)。

(二)国有经济领域的问题认知

在中央级层面上,归国资委管的开始有200多家、现在为100多家大型和特大型企业,已纳入了国有资本经营预算的管理框架,其内有相对清晰的资产收益上缴机制,是改革开放30多年以来一步一步摸索和发展到现在形成的基本格局。这种进步对于整个国民经济的贡献当然是十分重大的。但是在取得了一系列进展和进步之后、国有经济继续发挥非常重要的贡献的同时,在这个领域里也还存在着一些明显的问题。

一是过度垄断问题,存在明显的不同观点:国企有无不当的过度垄断?应当与不当的界限是什么?还都见仁见智。二是定位和规则问题。关于国有经济为什么存在的种种解释、理论争论背后,涉及相关规则的不同设计路线。应该是有激励就有约束。国有经济、国有企业的激励与约束、“权、责、利”机制应当有一套什么样的规则?这个问题也还存在明显的争论。三是国有资产管理体系的问题。我们经历了一系列探索,有很多进展,现在实体经济中至少在中央级已看得相对清晰,国资委这么多年管理摸索出一些相对成形的经验,地方在省和市县一级也有进展,但应该讲,国有资产管理体系今后到底应怎样健全并如何进一步优化,仍然存在很多不同意见。笔者不认同现在中国国有资产管理体系已经达到了一个基本成形、可以相对稳定状态的判断,显然还有一系列的改革和探索任务。四是公有经济的实现形式问题。这是一个理论色彩很浓厚、现实生活里影响巨大的问题,它直接关系到我们多少年延续下来、现在仍然没有办法下定论的“公有制是‘为主体’还是‘为主导’”,如何探索认识“混合经济”的概念、国有制和国有企业是否是共产党的“执政基础”等问题。国际上特别有影响的萨缪尔森经济教科书中,作者作为非常有影响的新古典综合派的代表人物,对合理的、主导的所有制的基本看法就是“混合经济”。笔者认为,“混合经济”概念对我们以后在中国务实地处理深化改革、践行市场经济制度建设来说,是一个很重要的概念。“为主体”或“为主导”都有阶段性和层次性。可能在从传统体制走向新的市场经济体制的过程中间,在一开始的阶段上无法一下走到“为主导”的表述,一定要强调“为主体”,这可以避免很多激烈的观念冲突,把一些该做的实事抓住往前推。但到了另一个阶段上,很多人就不满足于“为主体”了,认为这会机械地理解为50%以上的股权才是“主体”——在某些行业、某些领域、某些地方、某个阶段上如果低于这50%,是不是就是丧失了“为主体”?是不是就是一个重大的方向性错误?在这种争议中,不少人也倾向于“为主导”了。“主导”更强调的是辐射力、影响力、控制力。但是也有人不同意。在内部讨论里,现在仍然会有一些同志说:“如果一下退到‘为主导’,会不会是整个社会主义都成了问题?”这也是一个看问题一下子就会上纲上线的、在决策方面也会很有冲击力的考虑视角。有的同志把公有制等同于国有制,不认同或不明确股份制也是公有制的重要实现形式,那么观点上可能就更为对立了。笔者不赞成拘泥于“为主体”或“为主导”的这种争议,应淡化这种争论。

(三)重大配套改革的紧迫性:以“从煤到电”为例

中国现在总体资源配置如果从一般商品来看,价格形成机制已是相对充分市场化的,但中国的基础品领域,在所谓国民经济命脉层面上看,却严重抑制了市场化。中国资源禀赋方面最丰富、最典型性的基础能源产品是煤,而煤开发出来以后大部分就是要拿去发电的,即“火电”。整个中国电力供应里面,四分之三左右是火电。中国的铁路系统平常运输力量一半以上运输的是煤,运送出来的煤则主要是用来发电,特殊季节会达到60%、70%甚至更高的比例。显然,这是国民经济、社会再生产得以维系的、命脉层面的、最基本的资源配置问题。从现状来看,从煤的开发为始点直至运到发电环节把电发出来,这个再生产怎样能够得以周而复始地运行下去?现在这样一个流程,可以说已经是紊乱不堪、乌烟瘴气、“无处不打点”。在国家的明规则体系里,我们从法律到部门的规章,到红头文件,都找不到“打点”的任何依据,但实际生活靠“潜规则”强制替代“明规则”。发电用的煤有合同煤和非合同煤。合同煤的占比越降越低,谁也按不住煤价了,煤炭的价格形成机制只能让它越来越市场化。市场化以后的煤的去向上,越来越没有内在的经济动力去解决发电的需求问题,因煤价随行就市抬高,而后边发电的价格却是被我们用行政管制手段摁住的。于是开始寄希望于“合同煤”的形式,而合同煤的比重被种种方式挤压得越降越低,可里面还实际分出合同煤1号、2号到合同煤N号,最新的动态是说,这种合同煤和非合同煤的双轨制已经难以维系,必须考虑适应市场的力量让所有的煤的比价关系和价格形成机制在市场资源配置基础运行机制之上并轨。而现在说到的电力再生产流程,是五花八门的合同煤1号、2号等若干的号,再加上非合同煤,合在一起才能满足我国总体的发电需要。

这个流程是怎么把它维系下来的?笔者专门问过发改委的朋友和业界的朋友。业界的典型说法是:这中间有大大小小、各种各样的“平台”把整个流程连起来。有各种各样“八仙过海、各显其能”的经纪人公司,解决所有环节的连接问题。比如,煤产出来之后非常关键的是往外运,必须要找到车皮,而铁路系统的车皮能拿多少、怎么拿,今天一个样,明天可能就是另外一个样,这里面许多关系总要协调,车皮拿到手以后的运行过程中间,各个环节上可能还都要求利益均沾、无处不打点;到了某个环节之后又有种种变动因素,如让不让在这卸货、在这连接,各种各样的因素错综复杂,这些问题最后都必须有办法解决,事情才能延续下来。诸如此类的事情非常复杂。总之,所谓打点,就是非市场的、非规范的潜规则——设租、寻租、拉关系、挂关系。靠这样一些乌烟瘴气的利益输送紊乱机制,延续着中国整个再生产命脉层面的基础能源配置。这跟我们所追求的一个健康市场经济相差何止十万八千里?十八大以后不解决这类问题,那我觉得是不可想象的。

原来有种种原因把矛盾后移,想让这个过程大致能够延续下去,现在已经险象环生。如果年年这样,到一定时候,矛盾积累到某种程度,这个系统是要整个败坏和积重难返的。如果把这个事情稍展开一点分析,是碰到了什么问题呢?煤炭的价格形成机制市场化如果是无法逆转的、我们必须接受的基本事实的话,那么只能从这个源头接着往下考虑,怎样把“从煤到电”整个再生产流程理顺。如果煤炭价格势必并轨,要让它尊重社会主义初级阶段市场开放背景下的基础机制的话,那么“从煤到电”就要解决在电力领域里面配套改革何去何从的问题。

电力方面的改革,十年前就有四句话的原则。前面“厂网分开,主辅分离”这两句话都做了;后面是非常关键的、实质性的“竞价入网、输配分开”,却寸步未动。在全国政协讨论场合,一位来自国家电力系统的重要电力厂商代表、在这方面也做了很多研究的同志说,这十年下来,“寸步未动”的实际代价就是盖了很多高楼、提拔了很多干部和高管、配了很多车辆,付出了大量的固定费用,然而正面效应一分钱也没有体现出来。原因是整个电力的供应方面被拆分成五大集团、多种主体,每一个拆分出来的集团都有一批人提拔、上级别待遇、建自己的办公楼、配车和职务条件。后续效应应该是让这些主体之间通过“竞价上网”产生新的一种让电力产品回归商品属性的新机制、产生新活力,但很遗憾,原应指望的正面效应都没有体现出来,全是成本增加的负效应。本来的逻辑也应该让电网回归自然垄断(不属于过度垄断),但就是实施不动。现在电网实际上非常强势,虽说把电网拆分成一个主要的国家电网和一个南方电网,这有点像咱们要在中国移动旁边先打造出一个联通,然后让它的发展竞争关系——电网只能在特许权管理下、增加业绩考核概念下的竞争压力。但是电网并未与发电侧(前端)、配电侧(后端)撇开关系,电力成为商品和配电服务也市场化竞争这两条决定性的改革意图全未达到,后面所有的正面效应也就都没有达到,拖到现在,有些事情确实是令人遗憾、痛心的。

相关联的事情可作些观察:中国大力发展光伏产能之后,现在却出现了这个行业的危机。原来叫得响的若干光伏电池生产厂家,现在几乎都要破产,有些地方政府不得不出手去救它们。根据统计数据,这些年中国所生产出来、可以产生清洁能源(利用太阳能这种可再生能源产生电力供应)的光伏电池板,98%以上只有出口一条道,国内用不上。我们生产这些光伏电池消耗自己的能源、形成污染因素——多少是要污染环境的——而到了产生清洁能源的成品这个环节上,却要卖给比我国更清洁的外国人,自己用不上。因为这些光伏电池如要能够在国内使用,必须解决光电怎么入网的问题。现在有关方面发出的声音是说:不行,它入不了网。这里面会有些技术原因,但是笔者观察,技术原因其实不是主要的,而多是借口。无非就是智能电网、分布式微电网,因为光伏电、风能电这些电生产中的稳定性是较弱的,需有很多新的调控技术上的配备。智能电网是不是中国人就制造不出来?不对。我们到江苏,知道中国生产的智能电网出口到保加利亚了。如果还是不能达到中国这样巨大电网的需要 的话,我们可以组织攻关尽快解决技术上的问题。因此,现在的实质问题,主要是在制度上,就是有既得利益背景的制度性的阻碍。我们自己的光伏电池都不能入网,它应该产生的正面效应没有一个竞价入网机制来配合,那么说了那么多的“科学发展观”,还只是浮在半空中的空中楼阁。设想一下,像太阳能、风能,它们和火电一起竞价入网复杂么?除了那些技术上的应有配置外,在机制上笔者觉得不复杂,就是财政采用透明的方式规定好,如“一度太阳能电、一度风能电,入网之后给补贴多少钱”就解决这个问题了。不是搞了太阳能、搞了风能就注定能入网,还是要通过竞争,能取得市场份额就继续发展,拿不到就被人吃掉或者干脆淘汰出局。这种机制在原来的电改十六字方针想象空间里面,实际上已经包含了,在现实生活中却迟迟到不了位。

但是后来,至少有一个非常重要的契机:中国资源税的改革已在推行。2010年中央讨论解决新疆问题的工作会议,决定给新疆一个政策大礼包,其中就包括资源税在新疆原油、天然气两项上先行先动,原来已经无关痛痒的“从量征收”变成“从价征收”,就有关痛痒了。这样原油、天然气的价格形成机制加入了一个依法的、透明的、可预期的税收因子。这个因子加入进来以后,无论产品价位怎样在市场经济波动中随行就市,它的一定比例是从价的一个税负,这就使原来体现远远不充分的该项资源产品的稀缺性显著凸现。另外,它也是一个经济压力,会在整个产业链条里从开发资源的上游环节,一直向产业的中游、下游传导下去,影响整个产业链上所有经济体的行为。那么,我们设想一下:对于原油、天然气我国有特殊情况(有“两桶油”或“三 桶油”),总体来说的一个寡头垄断格局,似可以在这个系统里面对价格传导做更多的吸收和处理;但一旦到了煤——笔者认为这是无可回避的——一旦把这样一个从价机制推到煤,那我们想想是什么局面?一定会逼着人们考虑把“从煤到电”整个再生产流程理顺的配套改革,要出方案、要来真的,即要解决电力改革十六个字指导方针中另外关键的八个字十年来寸步未动的问题。当然,这还要看十八大以后各种各样的因素,天时、地利、人和能不能凑到一起。但是已可以看得很清楚:这种重大的配套改革无可回避,它关系到我们整个国民经济和市场经济建设的命脉层面。我们过去常说的所谓关系国计民生,这还是一个模糊概念,但是现在说这种基础能源的一套事情,是与国计民生相关最主要的领域,一点也不含糊。“从煤到电”理顺关系、优化比价关系与价格形成机制,直接的、技术层面的效应是使我们整个产业链从上游、中游到下游所有的市场主体开始更好地体会到这种资源的稀缺性,认识这种资源的金贵性质,并出于经济利益,大家都争着节能降耗——这是由于经济原因驱使的、属于“内生的”节能降耗——并使大家都千方百计地开发有利于节能降耗的工艺、技术、项目和产品。不这么做,市场份额就会让给别人,谁在这方面做得好,谁就可能扩大市场份额。节能降耗在这种内在经济利益驱使之下来实现,就是在真正贯彻落实科学发展观、追求可持续,就是在依靠市场竞争淘汰所谓落后、过剩的产能,就是在缓解我们所说的资源环境制约。

与此同时,它还一定要影响到消除电力行业“过度垄断”的机制创新和制度改进。真正的竞价入网在前端如果形成了机制,后端的输配分离在零售环节引入更多的服务外包和改善服务水平的竞争,也可理顺成章地推出。这个改变发生之后,竞争机制还会改变原来人们议论的、存在于垄断行业里的收入分配现状。前几年,网上热议的“抄表工年薪 十万元”这个事情使很多人愤愤不平。其实只要是电力 行业的正式职工,无论是抄表工,还是门卫或是其他,月收入不会低于一万块钱。这还是讲一般情况下,此外还有年底的奖励、大家集资、入股分红等等,变相提高待遇水平。这靠什么?是靠特别努力的工作?是靠特别好的什么技术创新?实话实说,不能说这种因素一点没有,努力工作确实有,笔者确实接触到有些电力行业的具体管理部门、工作环节上的人员非常努力、非常有创新意识,但整个框架上来说,必须承认,就是因为现在把电网和其他一些事情混在一起,很多本来使电网回归自然垄断属性而以特许权规范管理下不可能拿到的这种账面上的高收益,却轻易拿到了,拿到后除了扩大再生产、改善自己的办公条件之外,也自然而然倾向于给员工多发钱,调动大家积极性。只是一个局部的积极性,就已经使社会上人们感受跷跷板明显倾斜。这和收入分配有关系,和前面所说的矛盾凸显中人际关系矛盾的制约也有关系。中央层面和十八大把收入分配问题看作一个非常重要的问题,就是面对现在新阶段的挑战,要特别注重老百姓在提高实际生活水平以后,怎样使公平感、满意度、幸福感也得到应有提升。这种机制问题一定会和收入分配里面的公正性、合理性联系在一起。

这样,从前面说的节能降耗这种消减资源环境制约的问题,实际上已经推演到了优化人际关系、分配关系,以及分配关系后面跟着的财产配置关系的问题。要处理好矛盾凸显里面这类最敏感、在某些场合最具有火药味的分配关系。这样的连接是从我们所说的矛盾凸显基本制约的“物”的角度,然地联系到“人际关系”的角度。要把相关的配套改革做出来,是相当复杂的,但不是说不可想象与不可操作的,也是不可拖延的。现在强调的顶层规划,就是要从煤炭价格怎么样进一步并轨,到资源税改革推动的从煤到电理顺关系,再到制造业、服务业这样的整个社会再生产流程理顺体制,对相关所有问题作出通盘考虑与改革谋划设计,进而必然要推进在电力改革概念之下,使电力产能、电网以及输配一直到最后零售环节全套合理化的举措,其中也包括要改造发改委抓在手里不放而笔者认为是一定要改掉的电价的过度管制机制。现在管到什么程度?了解情况的同志说起来都觉得非常荒唐:一个电厂1、2、3号机组,不同时间建成的,每个机组的入网价格是发改委先后批出来的,都不一样,实质上无客观依据和合理性。这就回到了财政多少年以前所说的用产品税来调节各种各样产品配置的类似案例,结果几千个具体的、谁也记不住的产品税率方面区别对待的规定,到头来是在做邓小平同志所说的政府“管不了、管不好、不该管”的事。现在电价的这种管制形式是典型的“管不了、管不好、不该这样管”。

当然在这种现实机制里面就必然产生出很多弊病。有很多东西,如比价关系,在老百姓的生活里,是不用讲什么经济学道理而直接感受的。举个例子,北京大白菜和电价可直接对比一下。改革开放初期,大白菜在秋冬之交上市的时候,好的一两分钱一斤,差的可以不到一分钱一斤。那时候民用电的一度电是多少钱呢?一角六分几。现在,大家都知道大白菜是要一块钱上下甚至更贵了,粗粗地说,翻了差不多一百倍。那么电价是多少呢?民用电现在是四毛八分几,增长两倍(同期平均工资增长也至少有几十倍)。在老百姓的感受上,你说什么东西金贵、什么东西不金贵?他们自然认为白菜呀、西红柿呀这些东西越来越金贵,要精打细算,但是用电可不觉得那么关乎痛痒和需要精打细算。我们家庭中、单位中的照明,会场里面这种满天星的装修,是普遍现象——1980年代的时候就从港澳那边学过来了。满天星的每个碗灯里面还大都拧一个度数挺高的白炽灯泡。这种事情真正引起谁注意或真正想要改变了么?基本没有。有人注意的时候也无力改变。笔者在全国人大预算工委开座谈会的时候,面对我们财政部过去的老部长曾说道:“咱们这个会场一看也是一百多个灯在天花板上面。谁也不觉得这是个事。”老部长他反应很快,说:“我们这可都是节能灯泡啊!”我说:“您这里是节能灯泡没有普遍性,外面很多地方不安装节能灯炮,都是用的普通灯泡。”部长马上也应对了一句:“是啊,他们觉得不合算。”笔者说:“这句话说到根本上了。”老百姓感受什么金贵、什么不金贵,就是合算不合算。我们现在有了这么三十多年的发展以后,比价关系演变到现在,谁也不把电看作是金贵的,谁也不觉得节约电啊、随手关灯啊是个什么大事,就到了这个局面。人们在文件上天天讲节能降耗、可持续、两型社会建设、低碳化发展、绿色发展等等,现实生活中却没有这样的经济杠杆促使大家发自内心地、从经济利益上感受到地、付诸实际行动地节能降耗。在这种情况下,发改委还把控制电价的事情看作是关系国计民生,不审批好像这个国计民生就会出问题。恰恰相反。按照这种方式延续下去,我们的国计民生就真的要出问题了!资源配置里面的稀缺性、金贵性不足以体现,比价关系、价格形成机制不足以优化,还出现了“从煤到电”为代表的那么多乌烟瘴气的利益输送机制,实际上就是老百姓所说的贪腐问题、权钱交易问题。没有章法,大家都靠“八仙过海、各显其能”拉关系的方式去寻求一定的利益。从生产到生活,整个国民经济里面很多东西都跟这个现状有关,就构成了矛盾的积累和凸显。


三、对“国—民”进退关系的认识


(一)民企的基本取向

如果从中央文件的书面依据来说,市场取向改革当然需要进一步地落实有关民营经济发展的新老“36条”,在“降低准入、公平竞争”方面有一系列的原则要求。但是在民间,国有经济之外很多人士仍然愤愤不平。他们说碰到的有什么呢?一是“玻璃门”:你看着这条路可以往前走的,但往前一走却撞得鼻青脸肿,它是个玻璃门,看得见前面但走不过去;二是“弹簧门”:挨上去以后一下子就把你弹回来,看着是个门但还是过不去;三是“旋转门”:走过去时,好像是真走过去了,但是一转就转回来了,实际境况并没有得到改变。反正总体就是说要落实新老“36条”,还有一些具体的麻烦和困难。但取向上来说,“降低准入、公平竞争”的原则是对的,需要坚持和贯彻。在这个意义上说,民间资本、民营经济的发展壮大是要进一步给出空间、推崇公平原则的。但就这八个字的表述看,“民进”的意思并未与“国退”相伴随,还看不出两者就一定是此消彼长的关系。

(二)国企的总体定位

定位问题,实质是如何公正、中肯地给国有经济部门的必要性做出表述。中国特色社会主义市场经济对国有部门赋予了并不简单等同于发达经济体国有部门的经济职责。别的发达经济体讲国有经济部门,就是弥补市场缺陷,所以说越少越好。像美国,国有经济部门是很有限的。美国比较早时期的航空公司走过国有这条路,后来股份化,政府只是控制空中指挥权,航空公司是在竞争中的非国有市场主体。不少地方兴建机场也引入PPP(公私合作伙伴关系),硬件、服务设施的配套等等按市场竞争方式来招投标,运作过程中提高效率,并接受政府的规划管理。在那些地方,可能有寡头垄断的特点:一个机场里面就那么几家餐饮业店铺,但如果大家合谋把价格往上抬也不行,价格上有些管理。但总体来说,是民间资本来解决供给问题了。笔者1988—1989年在美国做访问学者的时候,去考察过称为国有经济的美国邮政。中国现在也讨论邮政里面哪些应该是基本公共服务(是特定的公益性的,就是带有准公共产品性质的),哪些是应更多地引向市场竞争的。美国那时候就已经在邮政领域中的快递和包裹项目上引入了民间竞争,但是平信仍然通过国家邮政系统。有一个特定的测算:平均每个邮件贴多少钱的邮票,可以使这个系统不亏损。要加上通货膨胀因素和其他各种因素的变化,隔几年根据情况调整一下平信应贴邮票的面值。总体来说是越调越高。每次调了以后,开始出现一段时间的账面盈利,然后盈利越来越薄,最后变成亏损,亏损到一定程度,再次调价。总体来说账面上从相对长的周期来看,能够自负盈亏,如此而已。其他事情被认为不用管。

我们在中国,恐怕还不能像美国这么简单地考虑国有经济功能和总体定位问题。除了处理一些自然垄断的问题需要国有经济的特定作用之外,还要通过国有经济能动作用追求特定战略目标、贯彻国家意志、实施后来居上的现代化赶超。这个后来居上绝不是简单地做我们过去吃过苦头的“大跃进”那种脱离实际的蠢事,是认识到在处理得好的情况下,我们可以有后发优势,邓小平“三步走”战略构想就是一个把后发优势潜力调动出来而后来居上的过程。在改革开放起点上,1980年代初,我们远远落后于美国这种最强大的发达经济体,也明显落后于战后迅速崛起的日本经济,落后于我们这里搞“文革”时人家却大大加快发展的亚洲“四小龙”等。但是“三步走”走到未来,到2050年前后,至少要达到在世界上发达经济体第一阵营里面我们有一席之地,而总量上要独占鳌头。现在我们在总量上已经位居第二了。小平同志当年所说的“2050年前后主要人均指标达到当时中等发达国家水平”,确实非常含蓄、非常有艺术性,说起来一点也没有咄咄逼人的印象,但是当我们在世界上排到总量老二了,人均GDP指标还排在九十八位。一旦我们的主要人均指标能够达到中等发达国家的水平,总量绝对是在跟美国这样的头号强国一比高下而后来居上的地位。这样一种后来居上的赶超,特别要求国有经济部门在贯彻国家意志、遵循经济规律同时,要在守正出奇的特定追求的这些方面,发挥不可替代的作用。有一些战略支点,有一些使我们后发优势一步一步成气候、最后让外部势力不得不接受我们后来居上的过程条件,国有经济在这里面需要发挥特别重要的作用。

另外,我们还要在应对突发事件和压力方面,借助国有经济部门、国有企业。像这次利比亚撤侨,大家都意识到了,我国动作相当迅速、有效。那就是动用我们现在的国有经济和国有控股的一些大企业的力量。首先,这种事情带有国家意志特征、带有政治性,谁也不能先让非国有经济力量去核算一下这个投资有没有回报,合算不合算。对不起,这种事情十万火急,当时就要在应对突发事件方面顶到一线上去,顶住了再说,事后再算经济账。这种事情笔者觉得不能简单地套用教科书,得实事求是地承认,很多东西在我们的发展过程来看,多少还是类似于20世纪50年代末60年代初,中国在那么困难的情况下,拼命也要拿下大油田这种特定精神引导下的大干、苦干的事情。在现代管理理论框架之下,西方是很难简单接受这些概念的。在中国的经济生活里面,却不能完全排除这些概念,但是又不能把它推到极端,就是在这方面要如实地承认有这种相伴随的、在一般所言的科学管理旁边,国有经济、国有企业要有特别不同于一般企业的这种素质、这种应变能力、这种“准军事化”的遇见突发情况顶上去、顶到一线上在关键时刻支撑全局的能力。那么当然也是在社会责任方面有更多的担当。社会责任这个概念普遍在提,但实际上大都是泛泛而谈,好像讲社会责任就是企业要学雷锋、要做慈善事业。促进落实社会责任的比较全面的体系,首先还是要从对资产负责、对股东负责、对企业尽可能地提高其综合效益负责,从这个角度来说,再扩展到更带有文化特点的、所谓社会责任更宽泛的视角上,它还应该要在国有企业“特别能战斗”取向上的特定追求过程中,也和民间资本、和所谓第三部门——志愿者部门、慈善部门、非营利组织(西方把它们称之为第三部门)——形成积极互动的关系,促进公私合作伙伴关系(PPP)机制在中国的成长。人们感觉PPP概念说起来是个很前沿的、西方才有资格谈论的一个事情,实际上不对:在中国现实生活里对这种公私合作伙伴机制有强烈的需求,而且已经有不少的实践探索和案例。国有企业在这里面要起到非常重要的引领和促进作用。这是在定位方面它的特殊性与包容性以及辐射力和影响力。

(三)表象的“边界”可变动

在改革没有完成攻坚任务、需促进战略性改组的概念之下,应特别注意到需要进一步地调整国有企业和民营、非国有企业各自的侧重点和结构。其实严格地从咬文嚼字的角度说,“国有”不等于“国营”。我们见到有一种具体的企业形态叫做“国有民营”,即产权是国有的,但是可以采用承包的方式,变成国有民营。把这个例子放回顶层框架里,我们便可以知道人们把非国有企业称之为“民营企业”的这个概念,也不是一个规范的概念。“国企”、“非国企”不是天然对立、非此即彼的关系,通过股份占比才可以把产权标准化。股份制是一种标准化而股权成分可以量化混合的“混合经济”的具体实现形式。这个实现形式,在所谓“控股”这个概念上,边界是可以调、可以变的。从这种表象来看,“国”与“民”的股权在某一企业资产结构中的边界是可移动的。如果简单从量变为质的角度来说,一下就把它贴上一个根本性质的标签,变成一个姓“资”姓“社”的问题,那就会把这方面的认识带入误区。

我们看看具体例证。在世界金融危机由美国人自己的次贷危机作为导火索引发之后,全世界风雨飘摇。开始一段时间先表现为美国人自己吃紧,在金融危机压力之下,不得不由政府方面屡屡出手救企业,包括后来救到实体经济层面的通用汽车公司。救通用的时候,就是动用国家可能动用的资金给通用注资。这不是“国进民退”吗?是给通用注入国家持有的资本金。当时就有资中筠老师针对某些议论专门做了一个评价:这并不代表着美国要实行我们所说的社会主义;有的人说社会主义救了美国,就是指给企业注资,由国家来控股,其实不是这么回事。它只是当时在应对危机的时候采用的一种特殊的阶段性处理。没有救雷曼兄弟公司,美国人总觉得吃了教训,综合而言的负面影响太强大,到了通用不能自救的这个时候,权衡之下决定要给通用注资。注资以后,风波过去,最大的可能性还是会减持国有股。没有什么更多的贴意识形态标签的必要,不必一下说成姓“资”姓“社”的问题。

香港特别行政区也早有这种例子。1997年亚洲金融危机发生了,索罗斯为代表的国际金融大鳄要比照着前面在泰国、在印尼屡屡得手的套路发动狙击战,对港币来一场大攻击。它们在股市、汇市、衍生工具市场同时做好了“埋伏”,设计好以后突然发动。在紧急的情况下,香港特别行政区的决策层也来了一个中国式智慧里面的“特事特办”,他们过去称作“积极的不干预”。什么叫积极呢?潜台词是:该干预的时候还得干预。当时是怎么干预的?面对“惊心动魄的港元保卫战”,特别行政区政府决定一下子把隔夜拆借利率(就是头寸的资金价格)提高百分之三百,同时还动用特别行政区政府掌握的土地基金、外汇基金入市买股票,把股市托到一定水平上。这样一来,索罗斯他们种种手段综合在一起、认为设计得非常完美的方案,最后跟香港方面的抗衡力量打了个平手,在香港基本没赚到钱。那次惊心动魄的“港元保卫战”就这么过去了,政府靠这种特定操作,抵抗了这一轮攻击。索罗斯过去标榜的是,所有的操作在国际上的经营规范里面都是站得住脚的、无可指责的,是在守法的情况下做的资本运营,但是那次在香港没有得手,而且正是因为香港这个风波,出现了索罗斯没有预料到的市场动荡迅速向俄罗斯市场和其他市场的蔓延。他在那边准备不足,结果在这个年度里面出现了过去没有过的大规模亏损,这是索罗斯走下坡路的开始。后来我们看到香港政府入市以后买的这些股票怎么办呢?风波过去后,它通过“盈富基金”的模式减持,减持还赚了一笔钱。赚了钱也是透明的,进入公共预算作为公共资源,通过预算程序决定怎么用。按股权结构来说,这里既有“国进民退”,也有“国退民进”。

美国和香港的案例都表明我们如果实事求是地讲,这种股份占比的操作不应该认为直接带有资本主义或社会主义的标签、烙印。中国以后还会越来越多地接受股份制的形式,在处理宏观调控问题的时候也可能要借鉴这种模式。不能说注资的时候就是“国进民退”,减持的时候就是“国退民进”,成了不同的、相互对立性质的路线取向。

(四)混合经济

中国大陆某些特定的概念已经在潜移默化地发生变化。内部讨论时,部分高管层已经不接受“国有银行”的概念。工、农、中、建以前是国家的银行,也可以叫国有银行,但现在的概念里标准的说法,是国家持有多少股份的商业银行而不叫国有银行。可能在某些阶段的限制上来说,我们是绝对控股的,也不排除以后发展到某阶段可能会出现相对控股,也不排除这个持股比重高高低低地变化。所以在这一方面我的基本看法是:要回到中央文件所说的“股份制是公有制的重要实现形式”这个主要表述上。股份制是可以在法理上清晰地混合各式各样的资本金来源。有人特别怕被批“趋同”。笔者可以直率地说,不带其他标签色彩地讲,这就是一种人类社会发展过程中间,在最基本的企业产权结构、组织形式方面的趋同。股份制谁都可以用:过去贴着资本主义标签的经济体可以用;贴着社会主义标签的经济体也可以用。我国国有经济的战略性改组就是以股份制改组为非常重要的一条主导式路线。股份制这条技术路线,在任何时候,在市场经济的交易过程中间、资源交易配置过程中间,它都是边界清晰的,“一股一股”非常清晰地标准化。而这个持股占比,在交易过程中间、在某一个经济主体内的比重变化,即“进”和“退”,不要看作是多么了不得的事情,不是姓资姓社、改革或不改革的事情。

多少年前我们就知道西方有个“人民资本主义”之说。什么意思呢?就是指像通用这样的大型企业,很难说它的老板、最主要的股东是谁,股权非常分散。在过去的一般情况下,最高持股比重的股东占比不到5-10%,许多工人也有其中的股权。这么分散的一个股权结构,被称为“人民资本主义”。如果客观地讲,这是一种混合经济。如果说在以后人类社会需要磨合各种各样不同经济体里面原来要靠冲突、靠不可避免的矛盾升级方式而寻求解决问题的话,我们在经济生活方面,在中国全面开放、义无反顾加入WTO框架,用经济手段和全世界方方面面做交易来支撑我们弥合二元经济现代化成长过程而和平崛起这样一个历史阶段中,混合经济是必须融入的一种企业产权结构和企业治理结构的最具代表性的形式。股份制里面具体股权比例结构的演变,是随着多种要素的影响变动不居的。但是在这样一个框架之下,中央文件的说法“股份制是公有制的主要实现形式”,实际上已经把我们的认识和思维境界提到一个更高的水准。西方社会现在讲到一个企业的股份制改造——上市,叫Go Public,直译是“走向公共”。最典型的例子是上市公司的信息要透明地向公众披露,接受整个社会的监督,尽社会责任。在这个意义上讲,这个混合经济,它与公有制的实现形式在表象上有天然的连接。马克思早已敏锐地看到这是对私有制的“扬弃”——虽然附加了一个“消极”的前置词。这么多年过去了,我们对公有制的理解,一定要跟整个世界的经济社会发展和总体的工业化、城镇化、市场化、国际化和高科技化合在一起的历史潮流所形成的新的具体形态能够对接。在全球框架之下,我国还存在着降低准入、消除过度垄断、带有“国退民进”特征的改革任务,但是我们不宜把所有具体的股份比重变化都贴上“国退民进”或者“国进民退”的标签。我们应发展地看到股份制所带来的“积极扬弃”作用,应把股份制作为一条企业做大做强的主要线索,作为实现公有制的一个看起来已最可能发挥依托功能的基本的、通用的形式。


四、中国改革中的突出问题


(一)对民企“原罪”的理解

民营企业在发展过程中间的毛病、问题是有目共睹的。现在民营经济、民间资本已经有相当程度的成长可以说它们的规模实力也很雄厚、今非昔比了,但它在发展过程中显露的不规范的特征不可避免。比如“长三角”,最典型的就是温州,大家知道想按照改革开放新时期外部环境提供的可能性创业发展,一开始绝大多数民企的选择自然而然地是首先选择戴一个“红帽子”。实际上是个体、私营企业,但是一定要找一个国企的、或集体的挂靠单位。到后来一定时候看来看去真的是没有多少政治风险了,它就不用戴这个“红帽子”了。但是在这之后又有一个要提升规模的客观需要,就开始搞股份合作。“非驴非马”的股份制合作是什么?实际上它内部合作的规则是紊乱的———“股份制”是一股一票,“合作制”是一人一票。企业决策到底是按什么规则来?这两个规则是不可能兼容的。但是股份合作概念模糊处理了这样的决策权的问题。它使原来戴“红帽子”的这些企业不戴“红帽子”以后,在规避政治因素压力的“外衣”下开始走向更大规模的资本金提升,来支持升级换代。股份合作制走到一定程度,外部环境更宽松了,对“政治风险”的顾虑基本消除了,便走向了规范的股份制企业。现在在“长三角”的温州、台州等这些民营企业发展得好的地方,都走到了其实不少企业已并不是严格的“民营企业”阶段,而是股份制企业了。这种股份制企业与我们的国有经济改造以后形成的股份制企业,形态上有什么区别?看不出有什么实质区别,就是持股的结构可能会有所区别。国家也可能参股、公有制主体也可能在里面参股,而这个结构还可能还是变动不居的。这样一个过程会把原来不规范的特性淡化,越来越进入规范状态。

在这个具体发展过程中间,初期的一二十年里面,以民间主体为“勇敢分子”的、体制内力量后来也加入到里面的走私、“军倒”、“官倒”、假冒伪劣、偷税漏税、走后门、权钱交易,等等,是现实生活里客观发生的问题。如果我们看到这些问题,就在这方面只一味强调管控,其实不是一个被实践证实值得称道的思路。值得称道的思路,还是在发展中来逐步规范。像邓小平那时候对“傻子瓜子”三次批示:不能动,动了以后老百姓会说我们共产党的政策变了。不动,其实就是容忍这样一些混沌的东西让它继续在那里存在甚至有所发酵,但是我们应引导的企业和市场力量要在里面成长起来,到后来就越来越规范了。这样观察,一些民营企业实际上存在着的“原罪”可认为是基本事实,毋庸讳言。但是总讲它原来的那些不规范而否认现在的发展,这不是一个科学的态度,不是一个转轨中实事求是的态度。温州过去除纽扣批发市场外,还有低压电器市场等,假冒伪劣曾经非常著名。但是经过这么多年发展,早已成为一群具有影响的、较规范的厂商。假冒伪劣现在我们还是在继续打击和控制。发展中间存在的不规范是一个对于民营企业“原罪”来说应该正面认识、以发展眼光讨论的问题。

(二)应当注意以“股份制改造”为名对国有资产的巧取豪夺

另外一个角度,是就股份制改造里面的问题,我认为必须指出在中国的所谓企业改革和股份制改造过程中间,以种种名目确实存在着对国有资产的巧取豪夺。

多少年前,我就已经注意到,所谓“管理者收购”这一西方概念,实际上在中国大多是“无本收购”,可以说是“空手套白狼”。原来是一些当地的能人和政府体制内人士,比如说某些县乡企业的领导人原是官员梯次里的低层官员,他们以管理者身份来收购所工作的企业。收购用的是什么钱呢?借企业的钱收购企业,这是“无本收购”。那借这个钱到还的时候怎么结算呢?算活期利息。在企业经营轨迹为上升曲线、有充分的现金流来“划账借给”管理者的情况下,这个企业实际上摇身一变就成为私人拥有的企业,原来的“管家”白手变身为“老板”。某些中小企业的这种“化公为私”的“改革”可能确有复杂的背景、“靓女先嫁”的理由和其他当事人的无奈,其后的客观效果也不可一概否定,但就其性质本身而言,应可叫做“化公为私”了。

在现实生活里面,这种例子大量存在。最近又有一个特别过分、大家看到之后愤愤不平的山西案例。几年内山西矿难不断,不得不在原来一些煤矿的股份制改造以后,把已经非国有的矿山又收归国有。有个三年前在非国有化环节评估为37万元的矿山,私人低价买到手之后又以2.7亿元卖回给国家,十分荒唐。在那期间,还不声不响把里面的职工股都以极低的价格退掉了,然后让少数的几个人坐享2.7亿元的大蛋糕。从各种相关信息看得出来,当时那个37万元的资产评估就是少数人在裙带关系操作之下走了一个形式,似乎是做了资产评估,实际上就是操作之下先把它以37万元低价落入手中,然后再卖个大大的好价钱,让国家用2.7亿元来接盘。

若干年前,宁夏有一个老板连续在企业并购方面打了十几场官司,全都胜诉,判决以后得到非常丰厚的物质收益。后来当地的一批人民代表实在看不下去了,把这个事情申诉到全国人大,引起高端重视以后,重新把这些事查了一遍,查一个翻一个案,才发现原来全都是简单有利于私人那方面的不公判决,就是对国有资产巧取豪夺。通过本应该秉持社会公平正义的公检法系统的操作,以判决的方式实现了个人非分的利益。在这个背景之下,还有前几年的“郎顾之争”,据说郎对顾等的指责并不准确,但其客观效果之一,是具有一种社会不满情绪“减压阀”的作用,使很多人可以公开地评说怎样在国有企业改制中间出现种种巧取豪夺的事情。大家出来骂,那么社会反而可在这些骂声中间安定一点,大家至少出出气,而且,引起有关部门的相应警惕。管理者收购自此以后就开始有了一套新的、规范的要求,等等。

某单位原来的一个工人身份的职工,开始承包车辆,后来承包一个1980年代当时很多机关都有的劳动服务公司,然后他自己偷偷操作注册私人产权实体,该单位一无所知,因为整个框架就是明明白白的承包框架。后来,财政部监察局接到群众举报说他有财务问题,让该单位做财务上的专项审计。这个时候他说该单位无权查他,因已是私人企业了。他的意思是他已在暗中做成了产权方面很清晰的改制操作。单位领导跟他讲,承包框架下赚多少钱也只是一个兑现承包利益的问题,怎么可能通过承包把中华人民共和国财政部直属单位的一个法人实体变成一个私人企业呢?不可能的。但是该职工振振有词,搬出依据一大堆。单位领导不得已请到各种专家,包括江平这样的法律权威。江平教授有一句话特别深刻:带有这种“中华人民共和国”、“国务院”等等名头字样后面的实体,不存在戴“红帽子”之说,如果注入了私人资产,只是对之作清退的问题,不存在改变企业所有权性质的问题,但是有人就真觉得可以暗度陈仓。一旦他的利益受到侵害以后,他可是要拼命的,因为他本来看着唾手可得的这么大的一块肥肉要纳入囊中的时候,你来挡道,那他是无所不用其极,比如说威胁生命安全,甚至威胁家人的生命安全。可想而知,在现实生活里,中国这种改制过程中,有多少人碰到这种威胁?你要想真正出以公心保护国有资产权益、维护公共利益,在很多场合,这个权、责、利是高度不对称的。有多少人可以真正牺牲身家性命去在明枪暗箭下保护国有资产权益而不被毁灭呢?这是一种现实问题。

于是我们可回到一个理论框架上来说,中国要想能够相对顺利地走向现代化国家,解决好这样一个深刻的经济转轨问题,这种跟产权相关联的股份制改造中间的公正,难度非常大。但是大致上必须掌握住,不能在不公正的错误方向上一味地这么放大下去。有人主张要尽可能地使产权私有化,这叫“右”;有人认为应当维护公有制的权益,让国有制占主体,这叫“左”。不要把国有或非国有简单地贴“左”和“右”,实际上更要关注产权演变这个过程中间是不是公正,股份制改造要做到公正,找到基本上能够对抗对国有资产巧取豪夺的私利驱动力量的相关机制。这方面的事情我们并没有解决得很好。

(三)大型国企存在的问题

国企从其特点、特定使命来看,“抓大放小”是必要的。但我们从另外一个角度也得承认,大型国有企业在这些年看起来已经脱困、发展得比较顺利的同时,既得利益、“自我满足”惰性、不透明、不规范、不讲理的问题都存在。我们的国有企业,包括大型、特大型企业,它们也具有相对独立的商品生产经营者利益形成机制,有法人注册的独立经营机构身份。另外,在信息披露方面还没有完备的制度规定——其实大家都尽可能地形成心照不宣的共识:少披露为妙。有些东西披露出来就感觉会有麻烦,一不小心就可能损害自己可能已经拿到的好处。我们财政部的一位老领导退下来以后,参加全国政协的金融巡视组。他跟我说,做了金融系统视察之后我才知道,保险业中我们国有控股的企业高管,实际上就是中组部派的干部,他给自己发700多万的年薪,听起来简直不可想象。但是查来查去,这就是管理空白的领域,也不能说他有什么违法乱纪。信息不透明,便往往没有更多的规范可讲。后来我们看到对金融行业的国有控股银行、保险机构等等,有了高管薪酬封顶之说。这是巡视之后才推出的一些新的适当限制。这个“适当”的程度,笔者也不敢说有多高,只能说比原来那种情况好一点。你是中组部派的干部,并不是市场上竞争冲杀出来的企业家,凭什么给你自己发年薪700多万?但这些事情要说起来又没有什么特别的可丁可卯的界限,它就是高管还未真正由企业家市场竞争产生时的一种模糊问题。模糊了,就自然倾向于“自我满足”的最大化。

我们有些事情,其实如果信息透明,可以做得更有可持续性。中国在基础设施发展过程中间,我们的国有主体在架桥修路以后通过收费还贷机制加快建设过程,是有特定积极作用的,但这些主体倾向于信息披露越少越好。北京机场建高速路后的收费口,大家看到了简直就是印钞机,从早到晚排队在那交费。后来知道多少年前早就还清贷款了,还在收。于是大家愤愤不平。到现在,1、2号航站楼那边已变成单向收费,而且标准从10块钱降到了5块钱。但是其实这个事情有一个更好的解决方式:如果能够非常清晰地披露所有的财务信息,说明白这是我们的一个可用的机制,每辆车缴点过路费、过桥费,用这个机制我们加快滚动式的基础设施建设,何乐而不为。北京要建第二机场,与第二个机场对接的高速路建设需要资金吧?如果能够有公信力地通过审计、通过公众监督把这些东西都透明地说出来说明白,笔者觉得完全可以设想,继续收这个钱,而这个钱主要用于建第二机场高速路的配套,可以加快我们的建设过程。可惜这个事情做起来却非常难。只好是这样公众压力逼到哪里,就往回缩一缩——缩成单向收费,缩成5块钱。这其实不是一个最好的方案。

另外,也有我们需承认的、动不动在媒体上引起轩然大波的一些“不规范”之事,如说国有企业怎样大批量地购进高价酒、怎样豪华装修(一个大厅里的什么大灯就是200多万元等等)。后来做了说明,说不是200多万,而是100多万,这听起来也还是邪乎了点。这种事情上的缺少规范肯定是要承认的。还有高额的职务消费,原来我们电力系统的一个叫高岩的领导,他中午休息时要好几万元定下一个总统套房,没人约束他。这种高额职务消费等确实存在着不好的例子。

还有“不讲理”。我们国有企业内部的分配确实存在着不合理———如“抄表工”的问题,另还有一些人说,别光看国企高管拿的多,我们一线的当了多少年的临时工,工资少得可怜(有个更规范的名称,叫这些人为国企雇的“劳务派遣工”)。国企体内这种实际上悬殊的收入分配,是亟须注重加以矫正的。我们接触到的有些事情,作横向对比,在国有企业高管收入上也客观存在着“组织上让我富我就富、组织上让我穷我就穷”的人为因素。我们在河南调查时,遇到一位同志,原是财政系统的副局长,组织上觉得这个人可用,调到当地的银行里面当了领导,过了几年又把他调回来当财政局的局长。他跟我说,我是亲身体会到了:刚到银行里面一看工资单,比原来高了好多倍,组织上这是要让我富起来;但现在你得服从组织啊,如今调回来做财政局长,虽成了“一把手”,但工资一下又跌到在银行工作时的几十分之一了。他的体会就是:组织上让我富我就富、让我穷我就穷。这里面却没太多合理性。对这些事情,我们若指望一下子就把认识和对策说得比较到位,还做不到。众说纷纭,确实还无力迅速解决。但是如果不正视这些,不通盘认识去对症下药,恐怕不是长久之计,需要在制度建设方面作为问题,来考虑如何优化解决。


五、国有资产管理体系探讨


从总体来说,在建设中国特色社会主义市场经济的全局中,应该把经营型、公益型和自然资源型的资产分类。经营型、公益型都是自然资源型资产开发以后形成的,资源一旦开发,必然进入这两者中的某一个形态。比如一块地皮,没用的时候说不上是经营型还是公益型,但一旦开发出来,如:建立一个战略性新兴产业的工业园,是经营型的;如果开发了作为公共绿地,是公益型的。两者之间还存在着转化的可能,有的时候原来是经营型,后来“退二进三”,企业调到郊区去了,这块地变成绿地了,这是从经济型转成公益型。一般并不存在绝对不可能转换的情况。

在认识相关地位和必要性之后,谈谈企业的经营型国有资产。十六大对于这种经营型资产已给出非常明确的说法——“中央、地方分级行使出资人职责”,这一点很关键。也就是说,过去笼统所说的全民所有的国有资产,必须分层地界定为中央的资产、省的资产、市县的资产,三个层级上都必须人格化地设立专门管理机构。先别讲什么政策目标、社会目标,先讲出资人的资产管理资格由谁代表?就是国资局、国资办,也有地方叫国资委。这样一来,根据行使出资人职责的要求,解决的就是我们过去所说的笼统而言全民所有制资产实际上产权虚置、产权悬空的问题。出了负面的事大家都说交学费,实际上很多事情都觉得无关痛痒,感觉有关痛痒也往往无可奈何,没办法改变产权虚置、无人负责的具体现实。只有把国有产权具体人格化到各个层级、各个环节上,才可能有效地解决产权虚置、悬空问题,从而把过去的弊病革除。

那么中央级资产管理体系在实体经济层面已经有明显进展,2008年后正式编制国资委下管企业的国有资本经营预算,成为需对公众交代的公共财政预算体系里面相对独立又可统筹协调的部分。它和其他的公共收支预算、社会保障预算、政府基金预算配合协调在一起,形成一个公共财政预算体系。公共资源配置中解决政府“钱从哪里来、用到哪里去”最标准的现代化形式,就是完整、透明的预算、决算,并使公众意愿在里面尽可能充分地表达出来。于事前决定,在人大即最高权力机关、立法机构审批以后,形成一个具有法律效力的执行文件来严格执行,进而可以推进绩效考评和推行问责制。这种现代意义的预算管理,最后要落在一个非常清晰的、老百姓看得见摸得着的运行体系里面。这个资本经营预算在中央层、在国资委那里,原来是覆盖200多家,现在已经收缩到了100多家,未来有希望能够收缩到几十家。越来越收缩符合股份制改组基本的取向。收缩到几十家以后,就有可能对某些类别或某些单独的国有企业,探索一类或者一家企业配上一个对应性的法案的体制模式,这方面有国际经验,这个法案就是要以法律形式说清楚,设立这家国有企业或这类国有企业,它的依据是什么?追求什么特定的目标?除了我们所说到的弥补市场缺陷、提供准公共产品之外,也可以非常清晰地表述我们关于某些战略增长点、特定辐射力的追求。这都可以在目标里表述出来。已经涉及的自然垄断,比如电网——很难设想,在同一个政府辖区里面,可以有几个相互竞争的网来解决输电的问题——使之回归自然垄断地位,是各种方式选择下来以后成本最低、最可持续的方式。那么让它回归自然垄断,就必须施加一个特许权管理,这种特定自然垄断领域具体的运营主体仍然可以是定位为企业,但是它确实是一种特殊企业。那么,特许权的问题以及与特许权相关的资产收益上交的问题,都应该在相关法案里面给出原则性交代和规定。进而就是引导这个机制怎么样构建,形成有法可依局面。法也是一个动态优化过程。这便是我心目中在经营型国有资产管理上应该一步一步去追求的前景。

这里面还有很多要讨论的事情。上面是国资委,下面是具体的企业,有没有可能在中间构建一个资本运营层面,可叫资本运营公司。在某些地方、在某些行业里面也不排除有些是国资委直接管,有些是国资委交给运营公司,由运营公司管。这些都可以探讨。

在这个框架之下,实际上又回到了从依法治国,依法建立健全健康的市场经济出发,要尊重资源配置的市场基础机制,要承认市场经济里面国有经济、国有部门特殊的不可替代性,合理把握国有经济特别的定位、特别的规则,来把依法治国落到国资管理体系与运行机制层面上。

如果说在经营型国有资产方面需要逐步努力完善管理体制,那么此外我们还得处理金融资产、行政事业资产以及资源型资产等相关的一些问题。对金融资产曾经议论过有没有可能形成“金融国资委”?行政事业资产(主体上属公益型)中,文化方面在财政部下面已专门成立了司局级管理机构。这些方面如何进一步地在管理体制上健全,也必然要经历一个探索过程。至于资源型资产,应该与大部制下国土资源部这样的专门机构的职能打通,再加上方方面面的配合,来处理好管理事项。



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