胡玉坤:应对老龄化,中国如何做出具有性别敏感性的政策抉择

选择字号:   本文共阅读 1356 次 更新时间:2018-03-13 23:41

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胡玉坤 (进入专栏)  

人口老龄化是21世纪的一个全球性难题。不同发展水平的地区和国家都面临人口老化的挑战,只不过发展中国家的老龄化步伐更快。不管是身处工业化还是发展中国家,各个地方的人逐渐变老之后,他们的健康风险、需求和疾病负担也开始趋同。这是国际决策和全球治理的一个基本前提。为了落实各种国际发展目标,中国政府在境内外做了很多政治承诺,而且也在健康政策与实践干预方面也加快了与国际接轨的步伐。

在席卷全球的这股银色浪潮中,人口老龄化的女性化特征正在不断凸显。在几乎所有国家,老年妇女的预期寿命都超过男性,再加上步入老年期后死亡率上存在的性别差异,妇女在老年人口中遂占有多数,尤其是在高龄老人中。例如,2015年,妇女在全球60岁及以上的人口中占54%,在在80岁及以上的人口中占61%。随着时间的推移,这种趋势将愈来愈明显。例如,2015年,妇女在全球60岁及以上的人口中占54%,在80岁及以上的人口中占61%。2015年,60、65和80岁老年女性占全球人口的份额分别为13.3%、9.2%和2.1%,到2030年,她们所占的比重将分别达到17.8%,12.8%和2.9%。

老年人口的“女性化”现象具有深刻的政策涵义已是一个不争的事实。诚如有的学者指出的:“预计整个21世纪妇女会都在全世界老年人口中占多数。性别比方面持续存在和不断攀升的差异意味着现在和未来老年人面临的许多挑战和问题实质上都是老年妇女面临的挑战和问题”。更值得关注的是,在当今的全球化时代,妇女角色的变化、城市化、迁移,连同教育和就业,HIV的肆虐,自然灾害、许多地方的武装冲突以及大众传媒的影响,都在重塑老龄化对于妇女的风险和潜力。

回望中国,性别平等显然是应对老龄化挑战不可回避的一个重要议题。在一个业已老龄化的中国社会,不断增多的老年女性人口不仅在总量上很庞大,在人数上已超过了男性,而且其内部的年龄结构也趋于高龄化。当前,虽然从总体上讲,老年男性和女性所占的比例基本持平,妇女仅比男性多2个百分点。但随着年龄增大,性别差异便愈来愈大。例如,2010年,老年妇女在80-84岁的老人中仅占55.7%,而在85-89岁的年龄组中就占60.9%。在百岁及以上的耄耋老人中高达75.4%。

不论是个体的衰老与老化抑或人口老龄化,都是一种社会性别化的经历。社会性别关系和性别角色会影响妇女和男性一辈子如何获取资源和机会,而且这种影响既是进行式的也是累积性的。这既是个体生命周期各个阶段劣势累积的结果,也是性别不公平、代际不公平、阶层不公平等多种社会不公平叠加的结果。终其一生,妇女在家庭和社会上都有可能遭遇形形色色的性别歧视和不平等。众所周知,妇女在获取教育、就业机会、收入、养老金、土地等资产、保健服务、社会支持及其他发展资源上往往处于劣势。这些因素的长期累积,若与老年歧视叠加在一起,就有可能使老年妇女更易于陷入贫困、健康风险、残疾、孤独、依赖、边缘化及社会排斥等多重劣势处境。人数增长最快且最脆弱的老年妇女无疑成为一块名副其实的发展“短板”。

故此,采取缺乏性别和年龄敏感性的同质化探究或在政策与实践中采取“一刀切”的干预显然是失之偏颇的。有鉴于上述种种事实,中国顶层设计者不能不正视社会性别化的老龄化问题。当上述趋势都成为新常态后,公共政策应对老年妇女和男性尤其是其中一些边缘化人群的诉求、处境和权力与时俱进地做出回应,以保障其人权,促织其参与发展进程,以便得享经济社会发展带来的成果。为了实现“不落下任何一个人”的庄严承诺和发展愿景,以下的干预举措必不可少:


1.推行社会性别主流化

社会性别主流化与老龄化问题的主流化是相互关联的。为了迎接愈来愈严峻的人口老龄化的挑战,当前比任何时候都更迫切地需要具有性别敏感性的顶层设计,并据此提供制定创新性的政策和公共服务。鉴于养老负担日益沉重、“未富先老”困扰、社会保障体系不健全、医疗等公共服务缺乏、根深蒂固的性别偏见等因素叠加的挑战,惟有顺应国际潮流修改和完善现行的制度与政策,重新配置医疗卫生和社会资源,才能及时有效地回应和满足老年人口,尤其是老年妇女不断增长的“刚需”。所以,在所有与老年人和人口老龄化相关的立法、政策和方案中,都需要落实社会性别主流化,考虑到老年妇女和男子的特殊经验、问题和诉求,从而保证老年男性和妇女可平等地受益,并消除各种社会不平等。特别重要的是,需要用生命周期探究赋权妇女和女孩,以消除妇女在整个生命周期中的劣势积累。


2. 加强跨部门和跨机构的协调与合作

老龄化不仅是老年人自己的问题。不论是老年政策,还是青年或者是介于这两者之间的政策都必须考虑到老龄化问题。老龄化不仅是老年妇女自己的问题,社会性别化的老龄化问题是一个交叉性的发展问题,涉及若干政策领域,如就业、教育、医疗保健、长期护理、养老保障、劳动力市场、住房、交通、文化、体育及性别平等的多个领域。在一个日益老龄化的世界里,社会性别问题和老年妇女面临的困境并不是孤立存在的,它们同消除贫困、提高女童和妇女地位、促进健康和改善环境等各种发展挑战都密不可分。中国亟需同其他各种发展议程联系起来通盘考虑人口老龄化中的社会性别问题和老年妇女面临的困境。它也需要各种利益相关者,包括公共与私人部门、公民社会组织、慈善组织及社会企业等携手努力。


3. 增强妇女尤其是其中弱势人群的经济保障

老年人尽管分享了中国经济增长的益处,但与其他人群相比,老人的贫困率依然较高。过去几十年,中国在扶贫脱困方面取得了斐然成就,但收入和财富的分布严重失衡。最近几年,国家才通过新型农村社会养老保险、最低生活保障和新农合等举措加以纠正。这无疑给农村老年人尤其是妇女带来了福音。然而,这些保障的覆盖面较窄,尤其是农村地区。要继续在城乡巩固和扩大针对老人尤其是庞大的农村老年妇女的社会保护和医疗保险。确保对老年人尤其是老年妇女的社会保护落实到位。除了关注个人层面社会性别歧视的累积性影响,更需要重视收入和资源占有的不平等及造成性别权力失衡的制度性和结构性因素。要继续完善社会保障机制,为所有有困难的老人提供社会养老服务、最低生活保障和医疗保障。由于老年妇女往往比老年男子更缺乏自立能力,所以妇女特别是农村妇女会从这类方案中获益更多。就一些根深蒂固的问题,专门采取一些补救措施和倾斜性政策是很必要的。


4. 鼓励妇女进入劳动力市场或继续留在工作岗位

经合组织2006年出版的《活得更久,工作更久》研究报告提出,在人口迅速老龄化的时代里,阻碍老年人工作的就业与社会政策、实践和态度,不仅拒绝老年工作者就何时和如何退休做出选择,而且对于产业、经济和整个社会都会造成很高的代价。为此,它提出了一项涉及三个领域的改革议程:(1)鼓励继续工作;(2)消除雇主方面的就业障碍;(3)提高老年工作者的就业能力。为应对快速老龄化和由此引起的养老金不断上升的支付压力,一些发达国家已按国际政策的要求主动修正了有关退休的政策和立法,提高了法定的退休和领取养老金的年龄,尤其是妇女的年龄。有的发达国家将妇女和男性的退休年龄统一延长到了65岁,甚至是67岁。虽然一些国家妇女退出劳动力市场的时间仍早于男性,但无论是男性还是女性,劳动者退出劳动力市场的时间已明显晚于中国劳动者尤其是城镇本地人口退出劳动力市场的时间。

中国的退休年龄制度与老龄化的现实和时代潮流显然已严重脱节。伴随人口老龄化的快速推进,中国劳动力供给的萎缩也在所难免。但是中国的退休政策是20世纪50年制定的,男性退休年龄一般统一为60岁,女性白领和蓝领分别为55岁和50岁。而中国人的平均预期寿命在不断延长。2010年的人口普查数据显示,平均预期寿命已达到74.83岁,其中,男性为72.38岁,女性为77.37岁(国家统计局,2014年10月)。妇女比男性差不多长了约5岁。到2015年,人均预期寿命已达到了76.34岁(国家统计局,2016年)。这意味着  

多数妇女可以领取20-30年的养老金,有的可能比其工作的时间还要长。

在人口老龄化的挑战愈来愈严峻的情势下,我们理应借鉴国际上的经验,顺应历史潮流,取消过早退休的强制性硬性规定,并逐渐将妇女和男性的退休年龄都提高到60岁,甚至是65岁。鉴于女性平均寿命较长,妇女的退休年龄也理应与男性一致。“渐进式延迟退休”的提法已浮出水面,但至今仍未落实。早在2013年,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的決定》就已提出要研究制定渐进式延迟退休年龄政策。2016年通过的“十三五规划”纲要重申:“综合应对劳动年龄人口下降,实施渐进式延迟退休年龄政策,加强老年人力资源开发,增强大龄劳动力就业能力。”

要发挥老人在“银发经济”中的作用,中国急需制定法律消除对老年人的年龄歧视和偏见,尤其是雇主对老年人继续工作的偏见。要通过增加灵活就业、终身学习和再培训的机会,消除就业障碍,帮助老年一代融入劳动力市场。提升女性的劳动参与率,增加妇女的经济机会,这不仅有益于其经济赋权和福祉的改善,也有助于养老保险制度的可持续发展。若不及时纠正以往的偏差,问题可能会变得更加严峻。


5. 承认、减轻和重新分配主要由妇女和女童承担的无薪劳动

妇女承担了家庭再生产劳动、无酬劳动、照料工作的主要角色,整个一生中她们都不得不将生产和再生产劳动结合起来。有的妇女终其一生都在无偿为孩子、父母、配偶等照料生活。妇女常常在没有任何公共和社会支持的情况下应对料理家务和照顾家庭诸多责任。这些活动会限制妇女的就业机会、流动、教育成就及技能发展等。

鉴于照料老人的负担日趋沉重,为承担照料责任的妇女提供各种正规和非正规的社会支持是十分必要的。国家应为负责长期照料老人的照料者尤其是被照料者的配偶(主要是老年妇女),提供物质、心理和技能等方面的支持和帮助。特别重要的是,要增强家庭和社区层面的支持性体系,以确保年老体弱的妇女和男性获得所需的长期照护,以实现积极和健康老龄化。为此,应鼓励有关社区组织、社会工作者、志愿者、低龄老人给她们提供一些实实在在的帮助。鉴于老年妇女的患病现状,也应鼓励男性老人积极主动地参与家庭生活照料工作。为看护人员提供支持和培训也是必不可少的。


6. 提供公平优质的保健与长期照料服务

满足老年人不断增长的对预防、治疗和长期护理的需求,应成为积极应对人口老龄化的“重中之重”。人口的日益老龄化加速了中国的流行病学转变,即从以传染病为主转变为以非传染病为主。伴随工业化、城镇化、老龄化进程加快,中国已经确诊的慢性病患者不断增加,目前已接近3亿人,慢性病导致的死亡已占到中国总死亡的85%,导致的疾病负担占总疾病负担的70%。到2012年,中国居民慢性病死亡率为533/10万,占总死亡人数的86.6%。其中,心脑血管病、癌症和慢性呼吸系统疾病为前三位的死因,仅这三者就占总死亡79.4%的份额。像阿尔茨海默等疾患的发病率和患病率也呈上升趋势。更不容忽视的是,很多疾病还呈愈来愈年轻化的趋势。

人口老龄化带来更多富有挑战性的公共卫生问题。由于老年人群体日趋庞大,慢性病患者的基数随之不断扩大,老年人的健康风险增大,患病情况增多,有的老人同时患有多种慢性病,疾病负担十分沉重。所以,需要医疗养老等公共服务的性质和范围与之相配套,也需要物质赡养、生活照料和精神慰藉上的更多投入。这势必会加重业已超负荷的公共卫生系统的负担。        

统筹医疗卫生与养老服务资源,促进医疗卫生与养老服务结合就变得十分紧迫和必要。但迄今为止,保健服务的供给依然是按急性病设置的,而且很少关注生殖期之外妇女的健康需求,包括非传染性疾病的预防和治疗服务等。为了有效地回应老年妇女和男性的健康权利和需求,相关的医疗设施、产品和服务需要做出适老化的调整。如前所述,老年妇女面临的健康问题主要是慢性传染性疾病。随着中国人口迅速老龄化和非传染性疾病快速蔓延,应改变以医院为中心的卫生服务方式,转而实行由初级卫生保健提供者主导的各层次医疗卫生服务机构综合协调的服务模式。许多疾病是不可逆转的,但也不威胁生命,而是更多地需要家庭照护而非住院。应当为罹患慢性病的妇女提供非医疗的居家援助服务以替代机构化的服务。多数疾病通过健康行为和支持这些行为的环境是可以预防或延缓的。即便是功能受损者或高龄老人,假如辅以辅助装置,如拐杖、轮椅或助动车,并居住在交通便捷的地方,他们仍可外出活动,去商场购物,参加社交活动。这些措施有助于保持老年人的独立性并使其成为活跃的社会成员。

卫生等公共政策必须重新定位,以迎接老龄化的挑战。世界卫生组织2015年发布的《关于老龄化与健康的全球报告》基于“健康老龄化”定义,提出了一个公共卫生行动框架。该报告特别强调为了回应人口老龄化的挑战,卫生系统需要从以疾病为基础的治疗模式转向以老年人为中心的综合关怀模式。这意味着亟待建立开展长期照护的综合系统。近年来,尽管中国在扩大医保覆盖面上取得重大进展,然而,基本公共服务供给仍严重不足,社会安全网也很不完善。例如,农村医疗保险仅仅报销因住院而产生的灾难性卫生支出,诸如初级保健和预防服务却不在报销之列。这无法满足为慢性病患者提供连续性照护服务的需求。为迎接社会性别化的人口老龄化的严峻挑战,中国迫切需要为全民建立一个可负担的适合不同年龄和性别的卫生保健服务系统,特别是一套面向老年人的综合性的照护服务。


7. 改变对老龄化和老年妇女的负面社会建构和社会偏见

社会规范对不同年龄的男女性提出不同的期望和要求,老年女性的形象以及人们对老年妇女的态度大多是负面的。社会观念也贬低老年人尤其是老年妇女对家庭和社会的贡献。所以,根深蒂固的态度和观念的深刻转变是必要的。作为家庭成员、劳动力市场的积极参与者和志愿者等,许多老年妇女和男性仍对社会做出了重大贡献。承认妇女的潜力,摒弃她们是问题、负担以及脆弱的观念,是将妇女融入发展的一个关键性因素。老年妇女不应被看作是社会福利的被动受益者,而是各种权利的拥有者和能对社会做出贡献的成员。


8. 关注所有年龄段妇女的发展与福祉

为了实现一个人人共享的社会,要确保所有人,不论年轻人还是老年人,也不论是男性还是女性,都享有平等机会对社会发展做出自己的贡献,从而也受惠于社会发展。《马德里行动计划》就呼吁要改变人们的态度、政策和方法,以确保老年人不仅被看作是福利的受益者,而是社会发展过程中积极的参与者,他们的权利必须得到尊重。老年人参与社会有多种含义,包括积极参与涉及其切身福祉的政策的制定和执行,也包含同年轻一代分享知识和技能,组织社团等。为了使老年妇女特别是弱势人群能为自己编织更美好的生活,应大力清除老年妇女参与社会的“绊脚石”。这是保障其权利的关键,也是其获得赋权的一个重要手段。


9. 加强分性别和年龄的相关资料和数据的收集、分析和整理

按年龄和性别分列的数据可为制定和实施政策与方案提供支撑。为了在所有发展政策和方案中反映老年妇女和男性的需要、观点和经验,必须致力于按年龄和性别收集、分析和传播相关数据。在一个不断老化的社会里,关于老龄化的讨论居然几乎不见妇女或社会性别议题。老年妇女的不可见性会导致统计和公共政策的缺失,反之亦然。


10. 关注妇女在整个生命历程中的弱势地位

中国和国际的经验都表明,针对老年人的发展政策必须关注性别歧视与年龄歧视及其他各种权力关系的交互作用。对于老龄化的回应必须是具有社会性别敏感性的,而且应具有生命历程的观点。老年人口本身在加速老化,这个人群中增长最快的群体是80岁及以上的高龄老人,而高龄老人中以女性居多。老年人的多样性还随年龄而增加,80岁的人显然比60岁的更复杂且多样。老年人跨越40年甚至更长时间,其价值观、习俗和信念也各不相同,其多样化可想而知。要区别对待不同年龄段的老年妇女。尽管老年人群具有某些共性,她们却是一个异质性群体。老年人的多元性还源自于性别不平等与其他社会不平等交织互动。在一个不断老化的社会里,老年妇女尤其是其中的脆弱群体,其中,包括单身、无子女、贫困、患病、残疾、寡居及高龄者等,应成为公共政策和政策行动优先关注的目标。这些人群在获取保健、教育、就业和其他社会服务上面临更多性别和年龄歧视,但公共政策包括同老年人直接相关的政策决策及其执行过程却很少倾听她们的心声。针对老年妇女中的“短板”,如农村、丧偶寡居、高龄、受虐、患病或残疾的女性老人的特殊诉求和问题,需量身定制设计特殊的干预方案以便有针对性地给其赋权。

综上所述,新近几年,尽管应对老龄化的相关政策、战略和方案密集出台,而且人口老龄化与老年问题的女性化趋势日渐明显,但中国老龄政策总体来说还是性别中立的,很少有社会性别视角和性别敏感性。中国在满足老年妇女的权利和需求方面行动也比较缓慢。这与中国政府承诺的将社会性别视角纳入决策主流仍存在较大差距。假如人口中增长最快且最弱势的老年妇女和男性仍被排除在发展进程之外,那么,国家的各项发展目标势必无法实现。从给老年妇女赋权和保障其人权的角度看,不论是推动社会性别主流化,还是老龄化的主流化,我们仍需付出巨大的努力。



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本文责编:陈冬冬
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文章来源:本文转自《中国经济报告》,2017年第2期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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