陈瑞华:检察机关法律职能的重新定位

选择字号:   本文共阅读 3251 次 更新时间:2017-10-12 09:53

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陈瑞华 (进入专栏)  

随着国家监察体制改革的全面推行,我国的政权组织形式将发生一些重大的变化,原来的人民代表大会领导下的“一府两院制度”将被“一府一委两院制度”所取代。

各级监察委员会所行使的“监察权”,将本级全部行使公权力的公职人员纳入监察范围,并将其职务违法和职务犯罪问题作为调查和处置的对象,这既包括对全部公职人员行政违纪违法行为的查处,也涵盖了对这些人员职务犯罪行为的侦查。

这种由各级监察委员会针对全部公职人员所行使的“监察权”,也对检察机关的法律监督权带来了极大冲击。人们普遍提出疑问:失去了职务犯罪侦查权的检察机关,究竟如何针对公职人员行使法律监督权呢?

不仅如此,2015年7月1日,全国人大常委会通过了关于授权最高人民检察院在十三个省市开展公益诉讼试点工作的决定。经过为期两年的试点,2017年6月27日,全国人大常委会通过了修改后的民事诉讼法和行政诉讼法,检察机关可依法对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为提起民事公益诉讼,也可以对生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为的情况提起行政公益诉讼。

至此,我国以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼的制度。

民事公益诉讼和行政公益诉讼制度的建立,标志着我国检察机关可以“公益诉讼人”的身份,作为国家利益和社会公共利益的代表,提起公益诉讼,启动一场特殊的民事诉讼或行政诉讼。

由于这类诉讼的被告方要么是造成不特定人利益受到损失的个人或者企业,要么是给国家利益带来重大损失的行政机关,因此,检察机关在维护国家利益和社会公共利益的同时,也可以通过行使诉权的方式来参与民事诉讼和行政诉讼。这显然是对传统民事审判和行政审判监督方式的重大发展,也是对行政机关实施法律监督的新途径。

司法改革的实践呼唤着新的法学理论。面对上述一系列涉及检察机关法律职能问题的改革实践,我们与其固守原来的一些理论观点,在“法律监督的正当性”以及“法律监督的途径”等问题上钻入理论的“牛角尖”,做出一些可能永远找不到答案的理论争论,倒不如认真地关注当前正在得到全面推行的改革,从中发现我国检察制度发展创新的新契机。

根据从经验到理论的研究方法,我们作为理论研究者,应当关注各项改革的实际效果,并对其进行理论上的反思,发现一些带有规律性的制约因素,从而对我国检察机关的法律职能做出新的理论定位。

在笔者看来,作为国家利益和社会公共利益的代表,检察机关要通过参与诉讼活动来维护国家法律的统一实施。为有效行使这一职权,检察机关需要履行四个方面的基本职能,并要按照司法改革的发展趋势和检察制度的基本规律,对这些法律职能进行相应的调整或者重构。

首先,应对提起公共诉讼的职能进行变革,将刑事公诉职能与民事和行政公益诉讼职能纳入统一的公共体系之中。

其次,应当重构抗诉职能,对于法院在事实认定或者适用法律方面存在重大错误的生效裁判案件,提起特别抗诉,从而启动法院的再审程序。

再次,应当扩展司法审查职能,也就是对侦查机关所采取的强制措施、强制性侦查行为以及强制性财产处分行为,都纳入司法审查的范围。

最后,对刑事诉讼监督职能进行重新构建,将诉讼监督的重点放在两个环节:一是立案、侦查等审判前的刑事追诉环节;二是生效裁判的执行环节。

而对于法院的审判活动,检察机关应通过有效行使诉权的方式来强化制约,从而以符合诉讼规律的方式纠正违反法律程序的诉讼行为。下面依次对这些问题作出分析。


提起公共诉讼职能的变革

作为国家利益和社会公共利益的代表,检察机关在国家利益和社会公共利益受到侵犯时,应当通过提起诉讼的方式来制裁和遏制这些侵权行为,通过诉诸司法程序,督促法院作出有利于国家和社会的司法裁决。这种对国家利益和社会公共利益的侵犯,既可以是具有严重社会危害性的犯罪行为,也可以是来自个人或单位的民事侵权行为,还可以是来自行政机关的行政侵权行为。

为使这些侵犯国家利益和社会公共利益的行为依法受到惩治,检察机关分别可以提起两种诉讼:一是刑事公诉;二是公益诉讼,包括民事公益诉讼和行政公益诉讼。

(一)提起刑事公诉

在刑事诉讼中,通过提起公诉来启动刑事审判程序,是检察机关行使刑事追诉权的主要方式,也是检察机关维护国家和社会利益的主要方式。自13世纪法国产生检察官这一职业以来,提起公诉就属于检察机关的主要法律职能。甚至可以说,在所谓“法律监督”或“检察监督”的理论兴起之前,公诉权就属于检察机关的专属职能。

而代表国家和社会提起公诉,通过行使诉权的方式来启动司法裁判程序,督促法院在认定事实和适用法律的基础上,做出旨在维护国家利益和社会利益的司法裁决。这是现代法治的要求,也是司法公正的标志。

迄今为止,通过一系列的刑事司法改革,我国的刑事公诉已经分离出三种基本形态:一是“定罪公诉”;二是“量刑公诉”;三是“程序性公诉”。不仅如此,随着被告人逃匿或死亡案件违法所得没收制度的确立,检察机关还可以在被告人缺席的情况下提起一种相对独立的“违法所得没收之诉”,这可以被视为刑事公诉的一种延伸。

所谓“定罪公诉”,是检察机关通过提交起诉书来申请法院对被告人加以定罪的诉讼活动。检察机关提交的起诉书可被视为“定罪申请书”,检察机关移交的案卷材料可被视为旨在证明被告人犯罪事实的证据材料,检察机关通过举证、质证和辩论活动,来承担证明责任,并力求达到法定的最高证明标准。

自我国2010年推行定罪与量刑相对分离的改革以来,检察机关在审判中要优先提起定罪公诉。在普通审判程序中,定罪公诉要经历相对完整的诉讼过程。而在简易程序和刑事速裁程序中,随着被告人当庭认罪认罚,并自愿选择简易程序和速裁程序,检察机关的定罪公诉将变得相对简化,其主要职能是提起量刑公诉,督促法院接受本方的量刑建议。

所谓“量刑公诉”,是检察机关就被告人的量刑种类和量刑幅度向法院提出建议,督促法院作出准确量刑裁决的诉讼活动。检察机关提起量刑公诉的标志在于提交量刑建议书,提出本方认定的量刑事实和量刑情节,并提出一定的量刑意见。在相对独立的量刑程序中,检察机关也要通过提出本方认定的量刑情节,对被告方的量刑情节进行质证,以便督促法院全面认定量刑事实,并通过对基准刑的确定,根据量刑情节进行量刑幅度的调节,最终形成初步的量刑方案。

量刑公诉的提起,推动了法院量刑裁判的精密化,也带来了量刑程序的对抗化、透明化和公开化,大大压缩了法院在量刑方面的自由裁量权,避免了不公正、不准确、不合理的量刑裁决。

所谓“程序性公诉”,是检察机关就某一诉讼程序的适用问题向法院提出的诉讼请求。这种公诉可分为两个类型:

一是“对抗性程序公诉”’也就是在被告方提出程序性争议的情况下,检察机关在应诉后为推翻被告方的诉讼请求所进行的诉讼活动,最典型的是在被告方申请排除非法证据之后,检察机关为证明侦查行为的合法性所进行的程序性公诉活动;

二是“非对抗性程序公诉”,是指检察机关自行向法院提出某一程序性请求,要求法院作出有利于本方诉讼决定的活动,如检察机关申请延期审理,申请证人、鉴定人、侦查人员出庭作证,等等。

当然,“对抗性程序公诉”是这种程序性公诉的主要形态。这种公诉所针对的是被告方的程序性辩护(一种“反守为攻的辩护”),具有“防御性公诉”的特点,通过有效地应诉来否定被告方的程序性辩护请求,以说服法院作出有利于本方的诉讼决定。至于“违法所得没收之诉”,并不是一种典型的刑事公诉,而是在刑事公诉过程中延伸出来的特殊民事诉讼。

根据2012年刑事诉讼法,在被告人逃匿或者死亡的情况下,检察机关作为国家利益的代表,向法院提交一份没收其违法所得的申请书,法院确定6个月的异议期,允许利害关系人提出异议。在异议期届满、利害关系人提出异议的情况下,法院组成合议庭,对案件进行开庭审理。届时,检察机关代表国家利益提起违法所得没收之诉,利害关系人作为另一方进行应诉,以维护本方的民事合法权益。

对于法院所做的是否没收违法所得的裁决,检察机关还可以提起抗诉。通过提起这种没收违法所得的诉讼,检察机关督促法院在被告人缺席的情况下,对其违法所得的财产上缴国库,及时有效地维护国家利益。尤其是在涉嫌犯罪的国家公职人员外逃的情况下,检察机关通过提起这种诉讼,可以及时维护国家的民事利益,避免国家资产的流失,防止涉案犯罪嫌疑人、被告人非法侵占国家利益。

当然,迄今为止,这种违法所得没收之诉,还仅仅局限在犯罪嫌疑人、被告人逃匿或者死亡的案件之中。而在更多的犯罪嫌疑人、被告人到案的案件中,在法院作出有罪裁决的情况下,对其犯罪所得的赃款赃物以及有关的犯罪工具、违禁品等,都是由法院依据职权自行进行追缴或者没收的。

检察机关并没有提起一种违法犯罪所得没收之诉,也无法充分有效地参与到这种违法犯罪所得的确认过程之中。结果,法院在确定违法所得的过程中享有极大的自由裁量权,检察机关无法通过发动诉讼、参与诉讼过程来对法院裁判施加积极有效的影响。

未来,随着刑事司法改革的继续推进,在犯罪嫌疑人、被告人到案的刑事诉讼中,凡是需要没收、追缴涉案赃款赃物的,检察机关都应提起一种没收违法所得之诉,启动这种没收违法所得的裁判程序,并督促法院作出有利于本方的裁决,对于确有错误的裁决还可以提起抗诉,从而有效地维护国家利益。

(二)提起公益诉讼

在提起刑事公诉之外,检察机关还可以代表国家利益和社会公共利益提起公益诉讼。

首先,检察机关对于那些破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益、损害社会公共利益的行为,提起民事公益诉讼。这类案件的侵权主体通常是侵害消费者合法权益的个人或者企业单位,受害者则属于人数众多的不特定消费者。检察机关提起这类民事公益诉讼,维护的是社会公共利益。

当然,检察机关亲自提起民事公益诉讼只是迫不得已的办法,假如有法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼的,检察机关就不必亲自提起民事公益诉讼,而可以支持起诉。而假如在某一领域中没有法定的机关和组织,或者有关机关或者组织没有提起民事诉讼的,检察机关才可以提起民事公益诉讼。可以说,检察机关提起民事公益诉讼实为最后的救济手段。

其次,检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国家财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不履行职责的,检察机关可依法向法院提起行政公益诉讼。

可见,这类案件的侵权主体通常是依法负有监督管理职责的行政机关,如环境保护部门、国土资源管理部门、食品药品监督管理部门、国有资产管理部门等,它们或者存在违法行使职权行为,或者存在不履行职责的不作为现象。这种由特定行政机关违法行使职权或者不作为所造成的后果,既可能使国家利益受到侵害,也有可能使社会公共利益受到侵害。

检察机关作为国家利益和社会公共利益的代表,通过两种方式来纠正有关行政机关的违法行为:一是督促其依法履行职责;二是提起行政公益诉讼。在这两种纠正行政违法行为的行政检察活动中,前者属于检察机关优先选择的途径,后者则属于最后的救济手段。

无论是提起民事公益诉讼还是提起行政公益诉讼,检察机关都可以对环境污染、侵害众多消费者权益的违法行为以及行政机关违法行使职权或者不作为的行为进行调查核实活动,并通过调阅行政执法卷宗材料、询问相关证人、收集实物证据、咨询专业意见、委托鉴定、评估或审计、勘验检查等方式,收集证据材料,但不得采取限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施。

在提起公益诉讼之前,检察机关应尽可能适用诉前程序,如督促法定机关或者组织提起民事公益诉讼,或者提出检察建议,督促行政机关依法履行职责或者纠正行政违法行为。

经过诉前程序,只有在法定机关和组织无法提起民事公益诉讼,或者行政机关拒不纠正行政违法行为或者不履行职责的,检察机关才可以提出公益诉讼。而在检察机关提起公益诉讼之后,检察官将以“公益诉讼人”的身份,提出诉讼主张,承担举证责任,参与法庭上的举证、质证和辩论,督促法院作出权威的裁决。对于法院就公益诉讼所作的裁决,检察机关认为确有错误的,可以提起抗诉。


抗诉职能的重构

对于法院所作的裁决确有错误的,检察机关可以提起抗诉。无论是在刑事公诉还是在检察机关提起的民事公益诉讼、行政公益诉讼中,检察机关既可以针对法院所作的未生效裁决提起抗诉,也可以针对那些已发生法律效力的裁决提起抗诉。但在普通民事诉讼和普通行政诉讼中,检察机关对于未生效裁决是不能提起抗诉的,而只能对已发生法律效力的案件提起抗诉。

在传统的检察理论中,抗诉被笼统地定性为检察机关行使法律监督权的活动。甚至在二审法院开庭审判过程中,检察机关指派出席二审法庭审判的检察官都被冠之以“检察人员”的称谓,以显示其法律监督者的身份。

但是,无论是检察机关提起的公益诉讼还是刑事公诉,在二审法院进行的法庭审判中,检察官所实施的仍然是进一步的公益诉讼活动或者公诉活动,他们的身份仍然是公益诉讼人或者公诉人。既然如此,检察机关对这些案件的一审裁判所提出的抗诉,无非是公益诉讼或者刑事公诉的延伸而已。

那么,检察机关对法院已生效裁判所提起的抗诉,究竟应被作何种定位呢?应当承认,对于法院已经发生法律效力的裁判,在认定事实或者适用法律上确有错误的,检察机关提起的抗诉具有非常救济的性质。

毕竟,在一审裁判作出之后,控辩双方还可以通过行使诉权的方式,申请上一级法院给予进一步的司法救济。然而,在法院作出生效裁判之后,这种由控辩双方通过行使诉权的方式来诉诸司法救济的空间就变得非常狭小了。在此情况下,假如法院生效裁判确实存在重大错误,那么,唯有赋予检察机关特别的救济途径,才能促使法院启动再审程序,对案件进行重新审判。检察机关的再审抗诉就属于这种特别救济方式。

当然,为避免这种再审抗诉被随意提起,我国三大诉讼法都确立了一些特别制度安排,如只有上级检察机关才可以对下级法院的生效裁决提起抗诉,只有最高检察机关才可以对全国各级法院的生效裁决提起抗诉。

通过提起抗诉,检察机关可以对那些在认定事实或适用法律上存在重大错误的生效裁判,启动再审程序。近年来,无论是最高检察院还是省级检察机关,都通过抗诉或者提出检察建议的方式,启动了最高法院或者各省各级法院的再审程序,纠正了一批冤假错案,纠正了一些确有错误的民事或行政案件。

例如,2016年,全国检察机关对认为确有错误的民事行政生效裁判、调解书提出抗诉3282件,再审检察建议2851件;对认为确有错误的刑事裁判提出抗诉7185件。其中,对向检察机关申诉的谭新善案、沈六斤案、李松案、刘吉强案、杨德武案等重大冤错案件,最高检察院和甘肃、天津、吉林、安徽等省市检察院经过认真复查,依法提出抗诉或再审检察建议,督促法院最终依法改判无罪。

迄今为止,由于我国“以审判为中心的诉讼制度”正在创建之中,相关证据规则有待进一步完善,司法体制改革有待深入推进,法院还时常做出一些刑事误判。

与此同时,对于法院司法裁判的制约机制还尚未健全,无论是来自当事人的诉权制约机制还是来自上级法院的审级制约机制,都难以对法院的自由裁量权进行有效的限制。在此情况下,检察机关站在维护国家利益、社会公共利益的立场上,对法院生效裁判保留较为广泛的抗诉权,这还是具有很大的现实基础和制度空间的。

无论是纠正冤假错案和司法误判,还是纠正那些存在重大法律适用错误的裁判,检察机关提起抗诉或者检察建议都将具有很大的正当性。

但是,从检察制度的长远发展来看,针对错误生效裁判的抗诉职能,应逐渐向维护国家法律统一实施的方向加以集中和转变。为维护法院司法裁判的稳定性和权威性,未来的再审抗诉应当受到适度的限制。至少,从提起的级别来看,地市级检察机关不宜继续提起再审抗诉,再审抗诉应逐渐由省级检察机关和最高检察机关提起。

而从提起抗诉的理由来看,检察机关对于那种“事实认定确有错误”的案件,固然可以继续作为提起抗诉的根据,但是,“在适用法律上确有错误”的案件,应当逐步成为检察机关提起抗诉的重中之重。尤其是最高检察机关,遇有在适用法律上存在重大错误或者造成重大社会影响的适用法律错误的案件,应当站在维护国家法律统一实施的立场上,提起抗诉,启动最高人民法院的再审程序,从而为全国法院的审判树立一个法制标杆。


司法审查职能的扩展

所谓司法审查,是指司法机关对于涉及限制或剥夺个人权利和自由的强制性措施,通过审查其事实依据和法律依据,来发布许可令状,实施司法授权,解决程序争议,并提供相应的司法救济。

在西方国家,司法审查通常是法官享有的一项权力,是审判权制约侦查权的一种重要手段。举凡逮捕、羁押、保释、搜查、监听、查封、冻结等强制性处分措施,都要接受预审法官、侦查法官或治安法官的司法审查。

但在我国司法体制下,法官并不参与刑事审判前的诉讼活动,对于侦查机关的所有强制措施和强制性侦查行为,也不享有司法审查权。不过,考虑到逮捕是最严厉的强制措施,会带来长时间的未决羁押,为防止逮捕的滥用,我国法律也确立了一种特殊的司法审查机制,那就是由检察机关审查批准逮捕的制度。也就是在侦查机关提出申请后,检察机关对案件是否具备逮捕条件进行审查,对符合条件的犯罪嫌疑人做出批准逮捕的决定。

自2012年以来,随着刑事诉讼法的修改完善,检察机关主持的审查逮捕程序越来越具有“准司法程序”的形态。这是因为,负责审查批捕的检察官不仅要查阅案卷材料,提讯犯罪嫌疑人,进行必要的调查核实证据活动,还要听取辩护律师的意见。北京、上海、重庆等地的检察机关甚至还在进行“审查批捕听证程序”改革试验,由负责审查批捕的检察官主持,侦查人员、犯罪嫌疑人、辩护律师同时参与,对案件是否达到逮捕条件、是否具备逮捕必要进行面对面的举证、质证和辩论。

特别是随着国家监察体制改革的推进,检察机关将不再对职务犯罪案件行使侦查权,其在审查批捕中的中立性和超然性将越来越明显。负责审查批捕的检察官越来越被视为中国式的“预审法官”,做出不批准逮捕决定的案件数量逐年增加。

当然,检察机关作为国家利益和社会公共利益的代表,负有提起刑事公诉的职责,它不可能成为不偏不倚的公正裁判者,而不可避免地带有追诉犯罪的倾向性。检察机关在审查批准逮捕方面也不可能成为真正的“预审法官”。即便检察机关不再行使对任何案件的侦查职能,检察机关也会有利用批准逮捕来实现公诉职能的普遍考虑,使逮捕成为提起公诉的手段和保障。正因如此,法学界一直对检察机关行使批捕权的正当性提出质疑和批评,那种要求将批捕权移交法院行使的改革呼声一直没有中断。

然而,我国特有的司法体制决定了法院很难参与刑事审判前的诉讼活动。

首先,我们没有建立专门行使司法审查权的法院,无法设立那些专门负责司法审查的预审法官、侦查法官或者治安法官。假如要构建司法审查机制,这就意味着法院的刑事法官既要对被告人是否符合逮捕条件、是否具有羁押必要性进行审查,又要对被告人是否承担刑事责任进行法庭审判。同一个或者同一批刑事法官同时肩负司法审查和刑事审判的使命,必然发生诉讼角色的冲突。

其次,尽管在法律条文中逮捕的条件要低于定罪条件,但在司法实践中,逮捕与定罪在适用条件上保持大体一致,却是多年存在的潜规则。再加上我国实行特有的办案质量评查和办案责任追究制度,这就意味着负责刑事审判的法官一旦宣告案件事实不清、证据不足,或者直接作出无罪判决,那就有可能导致负责批捕的法官被视为作出了错误的批捕决定。这有可能带来双重难题:一方面,负责批捕的法官因为案件无法达到定罪条件,而迟迟不予批准逮捕;另一方面,负责法庭审判的法官为避免批捕法官承担错案责任,而不得不将那些证据不足的案件作出有罪裁决。

正是因为我国实行这种特殊的司法体制,因此自21世纪以来,在几次司法体制改革运动中,有关检察机关将审查批捕权移交法院的改革动议都遭到最高层的否决。最高检察机关一度在职务犯罪案件中采取批捕权提交上一级检察机关行使,这就是为了应对社会各界对检察机关批准逮捕正当性的质疑而作出的制度回应。

可以说,在可以预见的未来,检察机关审查批捕的职能很难被移交给法院。既然如此,那种要求按照西方经验来赋予法院司法审查权的改革建议,也很难在短时间内有现实的可行性。可以说,对侦查机关提出的逮捕申请进行审查并做出决定,这将是我国检察机关所行使的重要法律职能。

但是,仅仅将逮捕的批准权交给检察机关行使还是远远不够的。在我国刑事司法制度中,对侦查权制约不足导致侦查权的普遍滥用,这是一个亟待解决的制度难题。

其中,侦查机关在三个领域同时享有决定权和执行权:

一是除逮捕以外的强制措施,包括刑事拘留、监视居住、取保候审、拘传、通缉等;

二是所有涉及剥夺个人权益的强制性侦查行为,包括搜查、扣押、监听等;

三是所有涉及侵犯个人财产权的强制性处分,包括查封、扣押、冻结、拍卖、变现等。

这种“侦查中心主义”的诉讼构造既会导致侦查机关滥用侦查权,任意限制或剥夺个人基本权益,也会促使侦查机关为证明所采取的上述措施的合法性,而迫使检察机关对不够起诉条件的案件提起公诉,迫使法院对本不构成犯罪的案件作出违心的有罪裁决。

为对侦查权作出有效的限制和约束,克服侦查中心主义构造的缺陷,真正推动以审判为中心的诉讼制度改革,对上述所有涉及限制或剥夺个人权益的强制性措施,应当遵循决定权与执行权相分离的原则,引入检察机关的司法审查机制。

具体而言,无论是对强制措施、强制性侦查行为,还是那些针对财产权的强制性处分,侦查机关只能向检察机关提出适用的申请,检察机关对该项申请的合法性和必要性进行审查,对符合法定条件的申请作出批准的决定,而对不符合法定条件的申请,则作出不予批准的决定。

假如承认检察机关在审查批捕方面可以发挥更大的作用,那么,检察机关司法审查职能的扩展,将是我国未来司法体制改革的一个方向。相对于法官所行使的司法审查权而言,检察机关行使司法审查权不可避免地带有一定的局限性。

但是,相对于目前侦查机关滥用侦查权的现状而言,由不承担侦查职能的检察机关行使司法审查权,则属于一种“两害相权取其轻”的现实选择。检察机关行使司法审查权,是由其司法机关的地位所决定的,也是代表国家利益、维护国家法律统一实施的制度保障。

在司法体制改革过程中,人们除了担心公安机关滥用侦查权以外,还担忧监察委员会同样会滥用侦查权,对个人的权利和自由进行任意侵犯。其实,检察机关与其对职务犯罪侦查权的“转隶”而忧心忡忡,倒不如转变观念,争取将监察委员会的各种强制措施和强制性侦查行为纳入司法审查的范围,使其受到检察机关的合法性审查,避免这些侦查行为的滥用。


刑事诉讼监督职能的转型

基于检察机关所具有的“法律监督”地位,我国刑事诉讼法确立了刑事诉讼监督的原则,强调检察机关在刑事诉讼全过程享有法律监督权,也就是对立案、侦查、审判、执行的合法性进行监督。检察机关发现侦查机关、法院和执行机关存在违反刑事诉讼法的行为,可以加以纠正。但是,这种自上而下的单方向监督职能,与检察机关所具有的公诉职能发生了一定的冲突,面临“谁来监督监督者”的制度困惑。

与此同时,法院作为国家司法裁判机关,本身就拥有维护法律实施的使命,对于侦查机关、检察机关所实施的程序性违法行为,可以通过宣告无效的方式实施程序性制裁。

这样,检察机关纠正其他机关的程序性违法行为,与法院宣告其他机关程序性违法行为不具有法律效力,就面临着对同一诉讼行为进行双重法律评价的问题。在维护刑事诉讼法有效实施方面,检察机关与法院面临着谁更有权威的问题。

正因如此,检察机关的刑事诉讼监督职能正面临着这一场重大转型,也就是从全方位的刑事诉讼监督转向审判前阶段和执行环节的诉讼监督,监督的重点集中在立案、侦查以及刑罚执行程序的合法性问题。而在法庭审判过程中,检察机关主要是通过提起公诉的方式,来督促法院作出正确的事实认定和法律适用,维护国家利益和社会公共利益;对于一审法院作出的在事实认定或者法律适用方面存在错误的未生效判决,检察机关则通过提起抗诉的方式,来继续行使国家公诉权。

换言之,检察机关在两审终审制的框架中,不再对法院的审判活动行使诉讼监督权,而主要行使国家公诉权。

至于在审判前阶段和执行环节的诉讼监督,也不应继续坚持那种自上而下的外部监督模式,而应遵守诉讼活动的规律,真正从公诉职能有效行使的角度来督促侦查机关在立案和侦查程序中遵守法律程序,同时从有效实现国家刑罚权的角度,确保法院生效刑事裁判得到准确无误的执行。以下对审判前阶段和执行环节的监督方式做出具体分析。

在审判前阶段,检察机关代表国家利益和社会利益,确保那些符合立案条件的案件进入刑事诉讼程序,而对那些不符合立案条件的案件则及时将其过滤出诉讼程序之外。因此,对于侦查机关应当立案而没有立案的案件,检察机关有权依据职权或者根据被害人的申诉,督促侦查机关做出立案决定。而对于侦查机关不应当立案却滥用立案权的案件,检察机关则可以督促侦查机关终止立案侦查程序的进程,确保犯罪嫌疑人尽快脱离被追诉的状态。

目前,检察机关对侦查机关在立案或者不立案方面所作的通知或者决定,还主要属于一种带有约束力的建议,而不具有法律上的强制力,侦查机关即便不遵照执行,也通常不用承担相应的法律后果。但是,对侦查机关所作立案或者不立案决定的审查和纠正,意味着检察机关站在国家利益和社会利益的角度,维护国家公诉权的统一行使,保障法律的统一实施。尽管检察机关在组织上并不拥有指挥或者领导侦查机关的职权,但在公诉职能的行使上,检察机关对侦查程序的启动具有一定的引导作用。

在审判前阶段,检察机关对于侦查机关的侦查行为可以进行必要的督促、引导和纠正。这主要表现在三个方面:

一是对于不符合逮捕条件的案件,作出不批捕的决定;

二是对于不符合提起公诉条件的案件,作出不起诉的决定,或者作出退回补充侦查的决定;

三是对于侦查机关存在刑讯逼供以及其他违法收集证据行为的,检察机关可以做出排除非法证据的决定,不再将侦查机关非法收集的证据作为逮捕和提起公诉的根据。

但是,这种对侦查活动的督促、引导以及对非法侦查行为的纠正,并不意味着检察机关具有中立裁判者的地位,而主要目的在于保障公诉权的顺利行使,避免公诉活动遇到挫折或者归于失败。

而在执行环节,检察机关行使诉讼监督职能的领域主要是执行机关申请减刑、假释或者监外执行的场合。因为在这些场合,法院所作的生效裁判要么被变更了刑罚内容(如减刑),要么被变更了刑罚执行方式(如假释、监外执行),而这些变更都无一例外地使被执行刑罚的犯罪人获得了程度不同的利益,却同时损害了国家利益或者社会公共利益,尤其是会使国家刑罚权的统一行使受到威胁和挑战。

正因如此,检察机关作为国家护法机关,面对刑罚执行机关对刑罚内容和刑罚执行方式所作的变更,就不能不闻不问,而应在享有知情权的前提下,对于不当的减刑、假释、监外执行决定,责令重新核查或者重新组成合议庭作出最终裁决。这样,检察机关对于上述变更刑罚或变更刑罚执行方式的执行行为,就拥有了“同步监督权”,并可以对不当决定责令重新启动决定程序。


本文首发于《中国法律评论》2017年第5期专论栏目。注释略,如需引用,请参阅原文


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