陈瑞华:企业合规不起诉制度研究

选择字号:   本文共阅读 123 次 更新时间:2021-04-03 23:59:58

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陈瑞华 (进入专栏)  

  

   摘  要  为加强对民营企业的司法保护,发挥社会综合治理职能,一些地方检察机关启动了企业合规不起诉制度的改革探索,将企业合规激励机制引入公诉制度之中,使之成为对涉嫌犯罪的企业加以宽大刑事处理的主要依据。要继续发挥这一改革产生积极的效果,确保企业实施有效的合规管理体系,需要解决这一制度与相关诉讼制度的配套和衔接问题,调整这一制度的适用对象,选择适当的合规监管方式,发布有效的专项合规管理指引,强化合规不起诉在适用中的公开性和透明度。唯有如此,才能对检察机关的自由裁量权做出适当的规范,切实发挥这一制度在预防企业犯罪、加强企业自我监管、实现企业依法依规经营等方面的作用。

   关键词  企业合规不起诉制度  附条件不起诉  合规考察  合规监管  合规指引

  

   一、引 言

   近期,加强对民营企业的司法保护,已经成为社会各界达成的一项共识,也成为我国新时期的一项重要法律政策。与此同时,为确保国家治理现代化目标的实现,发挥检察机关在参与社会综合治理的作用,我国司法改革决策部门对检察制度做出了一些重大改革,检察机关也开始进行相关制度的改革探索。在此背景下,一些地方检察机关开始尝试在审查起诉程序中引入企业合规机制,推行了一种颇具特色的“企业合规不起诉制度”。

   所谓“企业合规不起诉制度”,是指检察机关对于那些涉嫌犯罪的企业,发现其具有建立合规体系意愿的,可以责令其针对违法犯罪事实,提出专项合规计划,督促其推进企业合规管理体系的建设,然后作出相对不起诉决定的制度。根据企业建立合规体系所依据的程序路径,合规不起诉可分为“检察建议模式”和“附条件不起诉模式”。在前一个模式下,检察机关在对企业作出相对不起诉决定的同时,向其送达检察建议,要求其在一定期限内建立专项合规体系。而在后一种模式下,检察机关对于提交合规计划的企业,作出暂缓起诉、合规考察或者附条件不起诉的决定,设定一定的考验期,责令其聘请合规监管人,后者对企业合规进展情况进行全流程监管,并定期提交合规进展报告,在考验期结束后,检察机关根据企业合规的推进情况,作出是否提起公诉的决定。目前,我国开展企业合规改革探索的检察机关,绝大多数推行的是附条件不起诉模式。

   从理论上来看,较之检察建议模式而言,附条件不起诉模式在推进企业建立有效合规计划方面,具有多方面的制度优势。例如,从时间顺序上看,检察机关通常都是在作出不起诉决定后提出“检察建议”,这种检察建议对于企业的约束力是较为有限的,企业是否以及如何推进合规体系建设,检察机关都不会对企业做出相应的奖励或者惩罚。相反,检察机关对于具有合规意愿的企业确定考察期,责令企业接受合规监管,并根据企业建立合规体系的效果来决定是否提起公诉,这就使得涉案企业承受强大的压力,从而具有较强的合规动力。又如,在检察建议模式下,检察机关通常都不会对企业推进合规体系建设的情况进行持续不断的监管。而在附条件不起诉模式下,检察机关一般会将企业纳入合规监管程序,在专业的合规监管人的协助下,对企业进行监督考察,并对合规体系建设情况进行专业性的评估,这有助于企业进行有效的制度整改,消除管理漏洞,减少违法犯罪的隐患。再如,提出检察建议的检察机关,通常不会设定较为严格的考察期,而适用附条件不起诉的检察机关,则会设置6个月以上的考察期,责令企业接受合规监管人的持续监管,定期提交合规进展报告,这显然更有助于企业真正建立有效的专项合规计划。

   尽管附条件不起诉模式在理论上具有上述制度优势,但是由于我国相关法律并没有发生实质性的调整,检察机关不得不在现有法律框架下引入企业合规机制,因此企业合规机制与现行公诉制度就发生了一些不兼容、不衔接的问题。例如,我国检察机关不享有行政处罚权,无法像外国检察机关那样对涉案企业科处高额行政罚款;我国检察机关对大多数单位犯罪案件不享有立案侦查权,无法像外国检察机关那样尽早与涉案企业达成和解协议,而只能等待公安机关或者监察部门的侦查或调查程序结束之后,才能适用合规监管程序;对于那些接受行政调查的企业违法案件,我国检察机关只能在行政机关移送刑事诉讼程序之后才能介入案件,因此无法与行政机关一起,与涉案企业签署一揽子和解协议,在推进合规体系建设方面也难以取得行政机关的支持。

   考虑到合规不起诉制度改革刚刚开始推行,不少检察机关只是发布了相关的改革方案或规范性文件,而很少有典型性的合规不起诉案例,因此,对于这一制度的探索情况及其效果,还有待于通过长时间的跟踪观察,并按照社会科学的方法作出适当的评估。但无论如何,检察机关应将是否消除企业管理制度隐患,是否推动企业改变经营模式,对于企业违法犯罪行为是否发挥积极防控作用,作为评估合规不起诉制度改革是否取得成功的重要指标。

   有鉴于此,本文拟对检察机关合规不起诉制度作出初步的研究。笔者将对合规不起诉的程序衔接、合规不起诉的适用对象、合规监管方式的选择、合规指引的构建、合规不起诉的公开化等问题,作出简要的分析和评论。本文所要论证的基本观点是,企业合规不能仅仅停留在书面文件上面,检察机关也不能仅仅实施形式化的合规不起诉流程,而应当将企业合规机制予以激活,使之在预防企业犯罪、识别合规风险、修补制度漏洞等方面发挥行之有效的作用。

  

   二、合规不起诉制度与相关制度的衔接

   在探索合规不起诉制度过程中,大多数检察机关都采用了“附条件不起诉模式”,并将企业合规体系纳入现有公诉制度之中。但是,考虑到我国现行法律并没有确立针对企业的附条件不起诉制度,因此,这种制度探索面临着一系列与相关制度的配套和衔接问题。其中,如何将合规不起诉制度纳入认罪认罚从宽制度,如何与刑事和解程序进行衔接,如何尽早启动附条件不起诉程序,如何设定合规考察期,就成为改革者无法绕开的制度安排问题。

   (一)认罪认罚从宽制度

   检察机关将涉案企业“认罪认罚”作为适用合规不起诉制度的前提条件。这一点确实具有一定的现实合理性。毕竟,涉案企业假如不认罪,就无法体现一种“积极配合”的态度,无法采取有效的补救措施,更难以展开实质性的制度整改。正因为如此,几乎所有推行“暂缓起诉协议制度”的国家,都将涉案企业自愿认罪作为对其进行合规监管的前提条件。

   但是,我国法律所确立的“认罪认罚从宽制度”,并不仅仅要求涉案企业自愿认罪,而且还要求企业接受刑事处罚,签署认罪认罚具结书,并接受案件按照一种简便快捷的特殊程序进行处理。考虑到不少检察机关都将合规不起诉的适用对象设定为“可能判处三年有期徒刑以下刑罚”的轻微刑事案件,而这类案件一旦适用认罪认罚从宽制度,那么,检察机关就会将案件纳入速裁程序的轨道,在不到一个月的时间里快速完成侦查、审查起诉和审判的工作。

   但是,按照合规不起诉制度的规划,检察机关要对涉案企业设定必要的考察期,对其展开一段时间的合规监管,并根据企业建立和推行合规管理体系的进展情况,来决定是否提起公诉。通常情况下,检察机关对于被作出附条件不起诉决定的企业,要设置6个月以上甚至1年以上的合规考察期。否则,涉案企业根本无法完成建立合规体系、完善合规计划乃至实施有效合规管理机制的任务。

   很显然,将合规不起诉纳入认罪认罚从宽制度的轨道,在现行制度框架下遇到了一定的难题。按照认罪认罚从宽的制度逻辑,检察机关应当在尽可能短的时间内对涉案企业作出刑事处理。而根据合规不起诉的制度原理,检察机关应当对涉案企业设置尽可能长的合规考察期,以便给涉案企业建立或者改善合规管理体系以较为宽松的时间周期,从而保障企业堵塞制度漏洞、消除制度隐患、进行实质性的制度整改,真正发挥防范合规风险的效果。

   要解决这一制度难题,我们需要将认罪认罚从宽制度与合规不起诉制度加以分离,不将涉案企业签署认罪认罚具结书作为适用附条件不起诉的前提条件。只要涉案企业自愿认罪,而又同时做出合规承诺、提交合规计划的,检察机关就可以对其作出附条件不起诉的决定,而不再适用认罪认罚从宽程序。对于那些被纳入合规考察程序的企业,检察机关所要做的不是快速作出刑事处理,而是进行合规监管考察,督促其建立一套行之有效的合规管理体系。

   (二)刑事和解程序

   对于涉案企业的犯罪行为造成被害人经济损失的,一些检察机关将赔偿被害人作为适用合规不起诉的前提条件。根据企业合规的基本原理,涉案企业要进行制度整改,就必须采取积极的补救措施,其中,及时赔偿被害人,积极补交偷逃的税款,缴纳行政罚款,退交违法犯罪所得,修补被破坏的资源环境等,就属于企业采取补救措施的重要表现。有些检察机关还将企业采取这类补救措施,视为“法益修复”的措施,并将其作为实施合规不起诉的必要条件。

   但是,按照我国现行的行政监管方式,行政机关享有对行政违法企业的行政处罚权。对于那些被认为涉嫌犯罪的企业,检察机关和法院都不享有行政处罚权,而只能通过发出检察建议或者司法建议的方式,建议行政机关作出行政处罚。结果,很多检察机关在对涉案企业适用附条件不起诉时,就无法对涉案企业科处罚款、没收违法所得,更无法责令涉案企业赔偿被害人的经济损失。这种在没有责令企业采取补救措施的情况下所推行的合规不起诉制度,会带来诸多方面的“后遗症”,要么造成涉案企业没有受到应有的行政处罚,要么导致被害人得不到应有的民事赔偿,以至于对检察机关的合规不起诉决定产生较大的抵触情绪,影响这一改革的顺利推行。

   从制度设计上看,检察机关要走出上述制度困境,其实也并不困难。在考虑是否对企业适用附条件不起诉之前,检察机关就应当将涉案企业是否采取补救措施作为将其纳入合规监管程序的前提条件。检察机关尽管无权采取行政处罚措施,但仍然可以责令涉案企业赔偿被害人,或者与被害人达成赔偿协议,并将此作为作出附条件不起诉决定的前提条件。对于确有困难、无法一次性赔偿的涉案企业,检察机关可以在合规监管协议中设立一个赔偿责任条款,或者责令企业提交赔偿被害人的承诺书,在后续的合规监管中,监督企业履行赔偿义务,并在考察期结束之前,将企业是否赔偿被害人作为是否提起公诉的重要考量因素。由此,检察机关就可以对涉案企业有效地施加压力,建立赔偿被害人的激励机制。

   (三)启动阶段

   几乎所有检察机关都是在审查起诉阶段适用合规不起诉制度。但是,根据我国现行的立案管辖制度,对大多数企业涉嫌犯罪的案件负责立案侦查的国家专门机关都是公安机关。在长达数月乃至一年以上的侦查过程中,公安机关可能对涉案企业采取查封、扣押、冻结、拍卖、变现等强制性侦查措施,有时甚至对企业的财产进行了实质性处置,使得企业的生产、投资、经营甚至生存都面临困难。而在案件进入审查起诉程序以后,侦查程序对企业利益已经造成了程度不同的损害,那种“办理一个案件,搞垮一个企业”的后果已经形成。在此情况下,检察机关再对企业采取合规不起诉措施,设置合规考察期,对其实施为期六个月以上的合规监管,这就难以起到保护民营企业、对民营企业进行“除罪化”处理的改革效果。

很显然,与西方国家的检察机关相比,我国检察机关介入刑事诉讼程序的时间过于滞后,无法在立案侦查之初尽快启动合规不起诉程序。要解决这一问题,就需要打破刑事诉讼法所设计的审判前程序框架,确保检察机关尽早启动合规不起诉程序。具体而言,公安机关在对涉嫌犯罪的企业做出立案决定之后,发现案件符合适用合规不起诉制度条件的,(点击此处阅读下一页)

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