陈瑞华:企业合规不起诉制度研究

选择字号:   本文共阅读 2525 次 更新时间:2021-04-03 23:59

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陈瑞华 (进入专栏)  

摘  要  为加强对民营企业的司法保护,发挥社会综合治理职能,一些地方检察机关启动了企业合规不起诉制度的改革探索,将企业合规激励机制引入公诉制度之中,使之成为对涉嫌犯罪的企业加以宽大刑事处理的主要依据。要继续发挥这一改革产生积极的效果,确保企业实施有效的合规管理体系,需要解决这一制度与相关诉讼制度的配套和衔接问题,调整这一制度的适用对象,选择适当的合规监管方式,发布有效的专项合规管理指引,强化合规不起诉在适用中的公开性和透明度。唯有如此,才能对检察机关的自由裁量权做出适当的规范,切实发挥这一制度在预防企业犯罪、加强企业自我监管、实现企业依法依规经营等方面的作用。

关键词  企业合规不起诉制度  附条件不起诉  合规考察  合规监管  合规指引


一、引 言

近期,加强对民营企业的司法保护,已经成为社会各界达成的一项共识,也成为我国新时期的一项重要法律政策。与此同时,为确保国家治理现代化目标的实现,发挥检察机关在参与社会综合治理的作用,我国司法改革决策部门对检察制度做出了一些重大改革,检察机关也开始进行相关制度的改革探索。在此背景下,一些地方检察机关开始尝试在审查起诉程序中引入企业合规机制,推行了一种颇具特色的“企业合规不起诉制度”。

所谓“企业合规不起诉制度”,是指检察机关对于那些涉嫌犯罪的企业,发现其具有建立合规体系意愿的,可以责令其针对违法犯罪事实,提出专项合规计划,督促其推进企业合规管理体系的建设,然后作出相对不起诉决定的制度。根据企业建立合规体系所依据的程序路径,合规不起诉可分为“检察建议模式”和“附条件不起诉模式”。在前一个模式下,检察机关在对企业作出相对不起诉决定的同时,向其送达检察建议,要求其在一定期限内建立专项合规体系。而在后一种模式下,检察机关对于提交合规计划的企业,作出暂缓起诉、合规考察或者附条件不起诉的决定,设定一定的考验期,责令其聘请合规监管人,后者对企业合规进展情况进行全流程监管,并定期提交合规进展报告,在考验期结束后,检察机关根据企业合规的推进情况,作出是否提起公诉的决定。目前,我国开展企业合规改革探索的检察机关,绝大多数推行的是附条件不起诉模式。

从理论上来看,较之检察建议模式而言,附条件不起诉模式在推进企业建立有效合规计划方面,具有多方面的制度优势。例如,从时间顺序上看,检察机关通常都是在作出不起诉决定后提出“检察建议”,这种检察建议对于企业的约束力是较为有限的,企业是否以及如何推进合规体系建设,检察机关都不会对企业做出相应的奖励或者惩罚。相反,检察机关对于具有合规意愿的企业确定考察期,责令企业接受合规监管,并根据企业建立合规体系的效果来决定是否提起公诉,这就使得涉案企业承受强大的压力,从而具有较强的合规动力。又如,在检察建议模式下,检察机关通常都不会对企业推进合规体系建设的情况进行持续不断的监管。而在附条件不起诉模式下,检察机关一般会将企业纳入合规监管程序,在专业的合规监管人的协助下,对企业进行监督考察,并对合规体系建设情况进行专业性的评估,这有助于企业进行有效的制度整改,消除管理漏洞,减少违法犯罪的隐患。再如,提出检察建议的检察机关,通常不会设定较为严格的考察期,而适用附条件不起诉的检察机关,则会设置6个月以上的考察期,责令企业接受合规监管人的持续监管,定期提交合规进展报告,这显然更有助于企业真正建立有效的专项合规计划。

尽管附条件不起诉模式在理论上具有上述制度优势,但是由于我国相关法律并没有发生实质性的调整,检察机关不得不在现有法律框架下引入企业合规机制,因此企业合规机制与现行公诉制度就发生了一些不兼容、不衔接的问题。例如,我国检察机关不享有行政处罚权,无法像外国检察机关那样对涉案企业科处高额行政罚款;我国检察机关对大多数单位犯罪案件不享有立案侦查权,无法像外国检察机关那样尽早与涉案企业达成和解协议,而只能等待公安机关或者监察部门的侦查或调查程序结束之后,才能适用合规监管程序;对于那些接受行政调查的企业违法案件,我国检察机关只能在行政机关移送刑事诉讼程序之后才能介入案件,因此无法与行政机关一起,与涉案企业签署一揽子和解协议,在推进合规体系建设方面也难以取得行政机关的支持。

考虑到合规不起诉制度改革刚刚开始推行,不少检察机关只是发布了相关的改革方案或规范性文件,而很少有典型性的合规不起诉案例,因此,对于这一制度的探索情况及其效果,还有待于通过长时间的跟踪观察,并按照社会科学的方法作出适当的评估。但无论如何,检察机关应将是否消除企业管理制度隐患,是否推动企业改变经营模式,对于企业违法犯罪行为是否发挥积极防控作用,作为评估合规不起诉制度改革是否取得成功的重要指标。

有鉴于此,本文拟对检察机关合规不起诉制度作出初步的研究。笔者将对合规不起诉的程序衔接、合规不起诉的适用对象、合规监管方式的选择、合规指引的构建、合规不起诉的公开化等问题,作出简要的分析和评论。本文所要论证的基本观点是,企业合规不能仅仅停留在书面文件上面,检察机关也不能仅仅实施形式化的合规不起诉流程,而应当将企业合规机制予以激活,使之在预防企业犯罪、识别合规风险、修补制度漏洞等方面发挥行之有效的作用。


二、合规不起诉制度与相关制度的衔接

在探索合规不起诉制度过程中,大多数检察机关都采用了“附条件不起诉模式”,并将企业合规体系纳入现有公诉制度之中。但是,考虑到我国现行法律并没有确立针对企业的附条件不起诉制度,因此,这种制度探索面临着一系列与相关制度的配套和衔接问题。其中,如何将合规不起诉制度纳入认罪认罚从宽制度,如何与刑事和解程序进行衔接,如何尽早启动附条件不起诉程序,如何设定合规考察期,就成为改革者无法绕开的制度安排问题。

(一)认罪认罚从宽制度

检察机关将涉案企业“认罪认罚”作为适用合规不起诉制度的前提条件。这一点确实具有一定的现实合理性。毕竟,涉案企业假如不认罪,就无法体现一种“积极配合”的态度,无法采取有效的补救措施,更难以展开实质性的制度整改。正因为如此,几乎所有推行“暂缓起诉协议制度”的国家,都将涉案企业自愿认罪作为对其进行合规监管的前提条件。

但是,我国法律所确立的“认罪认罚从宽制度”,并不仅仅要求涉案企业自愿认罪,而且还要求企业接受刑事处罚,签署认罪认罚具结书,并接受案件按照一种简便快捷的特殊程序进行处理。考虑到不少检察机关都将合规不起诉的适用对象设定为“可能判处三年有期徒刑以下刑罚”的轻微刑事案件,而这类案件一旦适用认罪认罚从宽制度,那么,检察机关就会将案件纳入速裁程序的轨道,在不到一个月的时间里快速完成侦查、审查起诉和审判的工作。

但是,按照合规不起诉制度的规划,检察机关要对涉案企业设定必要的考察期,对其展开一段时间的合规监管,并根据企业建立和推行合规管理体系的进展情况,来决定是否提起公诉。通常情况下,检察机关对于被作出附条件不起诉决定的企业,要设置6个月以上甚至1年以上的合规考察期。否则,涉案企业根本无法完成建立合规体系、完善合规计划乃至实施有效合规管理机制的任务。

很显然,将合规不起诉纳入认罪认罚从宽制度的轨道,在现行制度框架下遇到了一定的难题。按照认罪认罚从宽的制度逻辑,检察机关应当在尽可能短的时间内对涉案企业作出刑事处理。而根据合规不起诉的制度原理,检察机关应当对涉案企业设置尽可能长的合规考察期,以便给涉案企业建立或者改善合规管理体系以较为宽松的时间周期,从而保障企业堵塞制度漏洞、消除制度隐患、进行实质性的制度整改,真正发挥防范合规风险的效果。

要解决这一制度难题,我们需要将认罪认罚从宽制度与合规不起诉制度加以分离,不将涉案企业签署认罪认罚具结书作为适用附条件不起诉的前提条件。只要涉案企业自愿认罪,而又同时做出合规承诺、提交合规计划的,检察机关就可以对其作出附条件不起诉的决定,而不再适用认罪认罚从宽程序。对于那些被纳入合规考察程序的企业,检察机关所要做的不是快速作出刑事处理,而是进行合规监管考察,督促其建立一套行之有效的合规管理体系。

(二)刑事和解程序

对于涉案企业的犯罪行为造成被害人经济损失的,一些检察机关将赔偿被害人作为适用合规不起诉的前提条件。根据企业合规的基本原理,涉案企业要进行制度整改,就必须采取积极的补救措施,其中,及时赔偿被害人,积极补交偷逃的税款,缴纳行政罚款,退交违法犯罪所得,修补被破坏的资源环境等,就属于企业采取补救措施的重要表现。有些检察机关还将企业采取这类补救措施,视为“法益修复”的措施,并将其作为实施合规不起诉的必要条件。

但是,按照我国现行的行政监管方式,行政机关享有对行政违法企业的行政处罚权。对于那些被认为涉嫌犯罪的企业,检察机关和法院都不享有行政处罚权,而只能通过发出检察建议或者司法建议的方式,建议行政机关作出行政处罚。结果,很多检察机关在对涉案企业适用附条件不起诉时,就无法对涉案企业科处罚款、没收违法所得,更无法责令涉案企业赔偿被害人的经济损失。这种在没有责令企业采取补救措施的情况下所推行的合规不起诉制度,会带来诸多方面的“后遗症”,要么造成涉案企业没有受到应有的行政处罚,要么导致被害人得不到应有的民事赔偿,以至于对检察机关的合规不起诉决定产生较大的抵触情绪,影响这一改革的顺利推行。

从制度设计上看,检察机关要走出上述制度困境,其实也并不困难。在考虑是否对企业适用附条件不起诉之前,检察机关就应当将涉案企业是否采取补救措施作为将其纳入合规监管程序的前提条件。检察机关尽管无权采取行政处罚措施,但仍然可以责令涉案企业赔偿被害人,或者与被害人达成赔偿协议,并将此作为作出附条件不起诉决定的前提条件。对于确有困难、无法一次性赔偿的涉案企业,检察机关可以在合规监管协议中设立一个赔偿责任条款,或者责令企业提交赔偿被害人的承诺书,在后续的合规监管中,监督企业履行赔偿义务,并在考察期结束之前,将企业是否赔偿被害人作为是否提起公诉的重要考量因素。由此,检察机关就可以对涉案企业有效地施加压力,建立赔偿被害人的激励机制。

(三)启动阶段

几乎所有检察机关都是在审查起诉阶段适用合规不起诉制度。但是,根据我国现行的立案管辖制度,对大多数企业涉嫌犯罪的案件负责立案侦查的国家专门机关都是公安机关。在长达数月乃至一年以上的侦查过程中,公安机关可能对涉案企业采取查封、扣押、冻结、拍卖、变现等强制性侦查措施,有时甚至对企业的财产进行了实质性处置,使得企业的生产、投资、经营甚至生存都面临困难。而在案件进入审查起诉程序以后,侦查程序对企业利益已经造成了程度不同的损害,那种“办理一个案件,搞垮一个企业”的后果已经形成。在此情况下,检察机关再对企业采取合规不起诉措施,设置合规考察期,对其实施为期六个月以上的合规监管,这就难以起到保护民营企业、对民营企业进行“除罪化”处理的改革效果。

很显然,与西方国家的检察机关相比,我国检察机关介入刑事诉讼程序的时间过于滞后,无法在立案侦查之初尽快启动合规不起诉程序。要解决这一问题,就需要打破刑事诉讼法所设计的审判前程序框架,确保检察机关尽早启动合规不起诉程序。具体而言,公安机关在对涉嫌犯罪的企业做出立案决定之后,发现案件符合适用合规不起诉制度条件的,就可以将案件及时移交检察机关,检察机关经审查确认后,可以启动合规不起诉程序。要达到这一改革效果,我们需要为合规不起诉制度设置一种特殊程序通道,使得符合条件的案件不再受到法定的立案、侦查、审查起诉等诉讼阶段的限制。与此同时,公安机关也应将企业合规机制纳入侦查工作的轨道,对于检察机关的合规不起诉制度改革提供必要的配合和支持。经验表明,在没有取得公安机关配合的情况下,单靠检察机关一家的努力,合规不起诉制度的改革探索将很难取得成功。

(四)合规考察期

目前,几乎所有进行改革探索的检察机关,在审查起诉阶段都设置了专门的合规考察期,以便使企业接受一段时间的合规考察,逐步建立行之有效的合规管理体系。有些检察机关设立了6个月至1年的考察期,有的检察机关则将考察期设置为1年至2年。但无论将考察期设置为多长时间,各地检察机关都力求“不突破刑事诉讼法的规定”,严守审查起诉的法定期限,尽量在刑事诉讼程序的缝隙中寻求尽可能长的考察期限,以便为有效的合规监管创造基本的时间保障。

应当说,我国刑事诉讼法对审查起诉期限的严格限制,主要适用于那些犯罪嫌疑人受到羁押的案件。这种严格限制有着避免超期羁押和不必要羁押等方面的政策考量。而在那些对嫌疑人采取非羁押性强制措施的案件中,检察机关的审查起诉期限具有较大的灵活性,可以适度采取延长措施。正是基于上述对我国刑事诉讼程序的认知,检察机关才在审查起诉环节设置了少则6个月长则1年以上的合规考察期。

但是,在审查起诉环节设置如此长的合规考察期,检察机关对作为犯罪嫌疑人的企业采取多方面的合规监管措施,并根据企业推进合规管理体系的情况,来决定是否提起公诉,这确实没有明确的法律依据。毕竟,我国刑事诉讼法只是对涉嫌犯有轻微犯罪行为的未成年人,确立了6个月至1年的监督考察期,适用附条件不起诉制度。

要解决这一涉及“改革合法性”的难题,检察机关需要集思广益,审时度势,推动这项改革被纳入合法的授权框架之中。近年来,我国全国人大常委会已经对多项司法改革措施采取了“立法授权”的改革试验方式。这些改革措施包括认罪认罚从宽制度改革、监察体制改革、民事诉讼程序繁简分流改革,等等。最高人民检察院就曾直接向全国人大常委会提请在全国部分地区进行公益诉讼制度改革试点。这种通过最高立法机关授权所进行的改革探索,既可以保证其改革探索的合法性,又可以在划定的若干地区展开制度试验,以便定期对改革成效进行总结评估,及时解决改革试点中的问题,将那些行之有效的成熟改革经验通过立法程序上升为国家法律。这种改革试验方式也可以适用到合规不起诉制度探索上面。未来,在部分地方检察机关就合规不起诉改革进行初步探索的基础上,最高人民检察院可以总结经验,提请全国人大常委会授权在部分地区的检察机关进行合规不起诉的改革试点。假如这种授权改革试验方式可以推行的话,合规不起诉改革的合法性问题就得到顺利解决。检察机关还可以通过有组织的改革试点和总结评估,有力地推动这一制度改革的全面推行,确保这一改革取得较为理想的社会效果和法律效果。


三、企业合规不起诉的适用对象

检察机关对涉案企业所适用的合规不起诉,基本上属于相对不起诉的一种类型。根据我国现行刑事诉讼制度,相对不起诉所适用的对象通常都是犯罪嫌疑人犯罪情节轻微,依照刑法不需要判处刑罚或者免除刑罚的案件。据此,检察机关在改革探索中将合规不起诉的适用对象确定为直接负责的主管人员和其他责任人员依法应被判处3年有期徒刑以下刑罚的案件。这带来了三个问题:一是检察机关对于侦查机关立案侦查的企业高管涉嫌犯罪案件,也适用合规不起诉制度,使得这一制度的适用范围超出了“企业犯罪案件”的范围;二是合规不起诉只能适用于情节轻微的企业犯罪案件,而对于涉案金额较大的企业犯罪案件,则没有适用这一制度的空间;三是检察机关适用合规不起诉的对象,一般都是“中小微民营企业”,这在很大程度上限制了检察机关推进企业合规建设的力度。下面依次对这些问题作出分析和评论。

(一)企业家犯罪案件还是企业犯罪案件

合规不起诉是一种将企业合规机制引入公诉制度的改革尝试。而企业合规则是一种基于企业风险防控而确立的公司管理体系。企业合规的适用对象当然应当是作为商业组织的企业本身。但是,一些地方检察机关在合规不起诉制度的改革探索中,对于涉案企业和涉案责任人员同时适用附条件不起诉制度,并根据企业实施合规体系的实际效果来决定对企业和责任人员是否提起公诉。

之所以造成检察机关对企业犯罪案件和企业家犯罪案件不加以区分地适用合规不起诉制度,主要原因有三个:

首先,我国刑法上的单位犯罪制度,基本上是以自然人犯罪为基础而建立起来的。刑法确立了一个犯罪主体、两个刑罚主体的制度框架,在认定单位构成犯罪的前提下,同时追究单位和单位内部责任人员的刑事责任。但在刑事处罚的设定上,刑法对犯罪单位处以罚金,对单位责任人员则可以处以包括自由刑、财产刑在内的刑事处罚。结果,司法机关通常将单位责任人员可能被判处的刑事处罚(基本上是自由刑)作为衡量单位犯罪严重程度的主要标准。

其次,在诸多企业犯罪案件中,企业家犯罪与企业犯罪存在密不可分的关系。由于产权结构不明晰,一些民营企业在经营过程中没有建立现代企业治理结构,一些民营企业家完全掌控了企业的命运。特别是企业涉嫌实施的经济犯罪,如生产、销售伪劣商品、走私、破坏金融管理秩序、危害税收征管、侵犯知识产权、扰乱市场秩序、破坏环境资源保护等犯罪,往往都是由民营企业家直接组织、策划或者实施的。假如仅仅将合规不起诉适用于单位犯罪案件之中,那么,检察机关对于众多由企业家实施的犯罪案件,就只能提起公诉。而这种提起公诉显然会造成公司负责人被定罪判刑的结局。这一方面无法达到保护民营企业的效果,另一方面也会造成众多上市公司或拟上市公司受到严重的影响,要么无法上市,要么被迫退市,失去了经营资质、交易机会和良好社会声誉。

最后,我国公安机关在对单位犯罪案件的立案侦查方面,存在着重自然人、轻单位的问题。一些地方公安机关对单位犯罪的立案侦查存在着制度性障碍。笔者在调研中发现,越是经济发达的地方,公安机关越是倾向于对涉嫌犯罪的民营企业家进行立案侦查,而对涉案企业进行直接立案侦查的情况就越是少见。这一方面与侦查人员在认定单位犯罪方面存在困难有着一定的关系,另一方面也与公安机关内部存在着重自然人、轻单位的办案考核机制密不可分。在一些经济欠发达地区,公安机关不同程度地存在着“趋利性执法”的现象,对于民营企业家进行立案侦查,进而对涉案财物采取查封、扣押、冻结等强制性侦查措施,其间存在的制度障碍也更少一些。但相比之下,对于单位犯罪的立案,尤其是对于上市公司或者拟上市公司的刑事立案,各地政府普遍设置了一些制度障碍,避免因为启动对单位的立案侦查而可能给当地经济带来的负面影响,这就造成公安机关对这类案件的立案数和立案率受到明显的制约。

尽管存在着上述几个方面的难题,但是,企业合规毕竟是针对企业的合规风险所建立的一套自我监管和自我防控机制,企业合规主要是“企业自身的合规”,而不等于“企业家的合规”。因此,检察机关在未来的改革探索和制度设计中,还是应当将合规不起诉适用到企业涉嫌犯罪的案件之中。在将涉案企业纳入合规监管的同时,对于涉案责任人员也可以适用附条件不起诉制度,对其进行必要的监督考察。对于符合法定条件的责任人,检察机关可以对企业和责任人同时作出相对不起诉的决定。当然,对于那些不符合相对不起诉适用条件的责任人,检察机关在对企业作出不起诉决定之后,可以提出较为宽大的量刑建议,申请法院做出较为宽大的刑事处罚。考虑到我国企业治理的实际情况,对于企业没有被列为犯罪嫌疑人,而企业内部法定代表人或者高级管理人员涉嫌犯罪的案件,检察机关就不能直接对企业本身适用附条件不起诉、合规考察、合规监管等方面的制度。但是,假如企业在对员工、子公司、客户、商业伙伴的合规管理方面确实存在制度漏洞的,检察机关可以通过发出检察建议的方式,督促行政监管部门加强对该企业的合规监管,或者直接督促企业建立某一专项合规计划。

(二)轻微刑事案件还是重大刑事案件

在美国和欧洲国家,检察机关经常对涉嫌犯有严重罪行的企业适用暂缓起诉协议或不起诉协议制度。例如,有些涉嫌实施动辄数亿美元商业贿赂行为的企业,或是有些泄露数以千万计的客户信息的企业,甚至有些实施过数亿美元洗钱行为的银行,都与检察机关签订了和解协议,并最终以完善合规体系换取了宽大的刑事处理,避免了被定罪判刑的结局。

但在我国检察机关的改革探索中,合规不起诉制度主要适用于那些犯罪嫌疑人可能被判处3年有期徒刑以下刑罚的轻微刑事案件,而那些较为严重的企业犯罪案件,则难以适用这一制度。当然,在少数检察机关的改革方案中,合规不起诉也被扩大适用到法定刑在3年以上10年以下的单位犯罪案件,但被施加了诸多限制性条件。可以说,如何在较为严重的单位犯罪案件中引入合规不起诉制度,已经成为各地检察机关面临的一个瓶颈问题。

要走出这一困境,我们需要在现行法律框架内寻找制度突破的空间,一方面将企业与责任人员的刑事处理区分开来,另一方面也可以在合规不起诉之外,建立新的合规激励机制。

我们先来讨论第一个问题。原则上,在适用合规不起诉制度方面,我们应当将企业与企业家加以区别对待。尤其是大中型企业,已经建立了现代公司治理机构,有条件实施各类专项合规管理体系,企业也有能力对员工、客户、子公司、商业伙伴实施行之有效的内部合规监管。因此,对于这类具有合规建设意愿的企业,即便涉嫌较重的犯罪,检察机关仍然可以将其纳入附条件不起诉的适用对象,开展合规考察和合规监管,并作出相对不起诉的决定。在未来的刑事诉讼制度中,一个涉案企业实施有效合规计划的行为,应与犯罪情节轻微一起,同时成为适用相对不起诉的法定条件。对于涉嫌犯罪的单位内部责任人员,假如所涉嫌的犯罪确实较为严重的,检察机关在对企业作出不起诉决定的同时,仍然可以对其作出提起公诉的决定。

不过,假如企业确实涉嫌实施了特别严重的犯罪,而自身又具有强烈的建立合规体系意愿和条件的,检察机关究竟该如何处理呢?这涉及另一方面的问题。在笔者看来,对于企业犯罪造成的后果特别严重,性质特别恶劣的,检察机关确实不宜适用相对不起诉制度。但即便如此,检察机关仍然可以探索其他方面的合规激励机制。对于依法不适用相对不起诉的涉案企业,确实具有建立合规体系意愿,或者已经初步建立合规计划并愿意改善合规管理体系的,检察机关可以提出宽大的量刑建议,建议法院降低罚金额度。由此,对企业降低刑事处罚幅度,将成为一种新的合规激励机制。

(三)对“中小微民营企业”适用合规不起诉的难题

从各地检察机关的改革探索情况来看,适用合规不起诉的企业大都是一些存在经营困难的“中小微企业”。尤其是在2020年上半年出现重大疫情的特殊背景下,这些企业为了继续生存下去,可能从事了违法违规经营活动,如虚开增值税发票,制造、销售伪劣产品,生产、销售假冒注册商标商品,单位行贿,污染环境,骗取贷款,非法吸收公众存款,网络诈骗,等等。应当说,这些企业本身并不是为实施犯罪而成立的商业机构,而主要是因为管理制度存在漏洞和隐患而无法预防犯罪行为的发生,或者是因为存在经营、融资等方面的困难而不得不铤而走险。对这些企业及其负责人动辄提起公诉,并进而加以定罪判刑,不仅会导致企业遭受灭顶之灾,走向破产倒闭,而且会严重影响企业员工、客户、商业伙伴、投资人等众多人群的利益,酿成严重的社会问题,出现“办理一个案件,搞垮一个企业”的严重问题。正因为如此,对于这类“中小微企业”适用合规不起诉制度,可以对这类企业的制度模式、管理方式和治理结构进行实质性改造,消除其违法犯罪的制度“基因”,对企业进行“去罪化处理”,使其在接受一定时间的合规监管和合规考察之后,激活内部的自我监管机制,成为依法依规经营、传播合规文化的的商业机构。

但是,对于这类“中小微企业”适用合规不起诉也面临着三个难以克服的难题:一是这些企业无力缴纳高额的行政罚款,西方国家通行的合规激励方式无法得到适用;二是对这些企业连同其负责人应当同时给予宽大刑事处理,那种“放过企业,但要严惩责任人”的合规原理难以得到全面适用;三是对这些企业难以促使其像大型企业集团那样,建立较为完善的合规治理体系。

比较法研究表明,对涉嫌犯罪的企业处以高额罚款,是西方国家检察机关推进暂缓起诉协议和不起诉协议的制度前提。通过向企业科处动辄数以千万甚至上亿美元的罚款,西方检察机关可以促使企业承担法益修补义务,展现悔过自新和建立合规机制的诚意,从而为合规机制的推行奠定基础。但是在我国,很多中小微企业没有承受这种高额罚款的能力,检察机关作为司法机关也没有行使行政处罚权的法律资格。假如我国检察机关像西方同行那样,对涉案企业处以高额罚款,就有可能带来两个负面后果:一是涉案企业“雪上加霜”,走向破产倒闭;二是检察机关违法行使行政处罚权,出现越权现象。

根据企业合规的基本原理,对企业适用合规激励机制,要以严厉惩罚实施犯罪行为的内部责任人为前提。据此,西方国家检察机关与涉案企业达成暂缓起诉协议的前提之一是企业对实施犯罪行为的内部责任人给予严厉惩戒,将其送交司法机关加以定罪判刑。甚至作为一种激励措施,企业主动披露司法机关未曾掌握的责任人犯罪情况的,还有可能获得程度不同的“合作奖励”(Cooperation Credit)。但是在我国,很多中小微企业的负责人在企业实施犯罪过程中,起到了组织者、领导者和策划者的作用,具有“直接负责的责任人员”的地位。检察机关在推行合规不起诉制度过程中,一般都要对涉案企业和这些责任人同时采取附条件不起诉措施,并在企业成功地推行合规监管措施之后,对企业和责任人同时作出相对不起诉的决定。检察机关假如在对企业推行合规监管机制的同时,动辄对企业负责人采取定罪量刑的处理,那么,这些作为企业“灵魂人物”的负责人或者责任人一旦被定罪判刑,这些企业就会出现生产经营困难、资金链断裂、业务和客户流失等连锁反应,企业仍然会面临灭顶之灾,甚至走向破产倒闭。

不仅如此,西方国家基于多年的公司合规监管机经验,建立了较为完备的合规管理体系。但是,这种“有效合规计划”的标准往往适用于大型企业集团或者跨国公司,对于我国为数众多的“中小微企业”,尤其是带有家族经营色彩的民营企业,可能存在“水土不服”的问题。例如,要求在董事会之下设立合规管理委员会,设立为数众多并有较高预算支撑的合规部门,建立合规部门对企业业务活动的“一票否决制”,将合规管理嵌入企业生产经营的所有环节的合规管理要求就很难在中小微企业中得到推行。

要解决上述难题,我们需要对企业合规机制进行必要的“本土化改造”,使其在发挥预防违法犯罪之功能的前提下,实现企业合规管理的“中国化”。例如,在对企业的处罚方面,尽管我国检察机关不享有行政处罚权,企业可能没有缴纳高额罚款的能力,检察机关仍然可以将企业赔偿被害人、补交税款、缴纳法定罚款、缴纳违法所得等作为对企业适用附条件不起诉的前提条件,也就是将企业纳入合规考察的根据。由此,企业承担法益修复义务的积极性就可以被调动起来。又如,尽管对于中小微企业要连同其内部负责人一并给予宽大刑事处理,但是检察机关也可以动员企业负责人在积极配合监管调查、主动采取补救措施的前提下,积极推动企业合规管理体系的建设,并根据企业推进合规管理体系的实际效果,以及企业负责人在进行制度整改和弥补管理漏洞等方面所发挥的作用,来决定是否对企业和负责人提起公诉。这可以激发企业负责人重建合规管理体系的积极性。再如,对于涉案的中小微民营企业,固然不能像对待跨国企业那样要求建立“西方式的企业治理体系”,但是一些最低限度的“有效合规因素”仍然是不可或缺的。检察机关需要将这些有效合规因素总结出来,使之成为督促企业建立合规管理体系的基本标准。


四、合规监管模式

在合规不起诉的制度安排方面,如何选择有效的合规监管模式已经成为检察机关亟待解决的重要问题。各地检察机关设立了多种制度模式,有的采取检察机关主导下的合规监管人模式,有的采取由外部专业机构担任独立监控人的监管模式,有的则采取由行政监管部门担任考察机关的监管模式。这些合规监管模式各有其利弊得失,可以进行各自的改革探索。不过,在未来将改革经验上升为法律制度的时候,有必要通过认真评估,做出适当的模式选择。

(一)检察机关主导监管模式

检察机关主导监管模式是指检察机关与符合适用条件的企业签订刑事合规监管协议,后者制定有效的合规计划,并同意接受检察机关的监督和考察。检察机关设立刑事合规专员,该合规专员全流程参与对企业的合规监管,协助承办检察官完成对案件的审查、协议签订和监督考察等工作,并对检察官办理企业合规监管案件的过程实施内部监督。合规监管协议由检察官、刑事合规专员以检察机关的名义,与涉案企业进行签署。这种协议内容主要包括企业承担配合调查义务;企业承担赔偿被害人、缴纳罚款等补救性义务;企业制定刑事合规计划,建立可有效预防犯罪的合规管理制度;企业定期向检察机关报告合规计划的执行进度;协议考察期限以及履约或违约的法律后果,等等。

在这一模式中,检察官和刑事合规专员主导着整个合规监管工作。根据合规监管协议的要求,企业应当指派高管人员或者聘请律师等专业人员,组建合规监管小组,以便制定和改进监督合规计划。检察机关也可以根据情况,聘请有合规经验的审计、会计、税务等专业人员作为外部监管人,协助企业制定合规计划,并监督合规计划的执行。可见,企业无论是组建合规监管小组,还是聘请外部监管人,都要在检察机关监控下实施合规监管措施,且都需要取得检察机关的同意。甚至在这些外部专业人员的薪酬支付上,检察机关都自行安排经费预算,不给涉案企业与这些外部专业人员发生利益勾连的机会,以便保证外部专业人员的独立性。

(二)独立监控人监管模式

所谓独立监控人监管模式,是指检察机关决定对涉案企业启动刑事合规程序后,责令涉案企业在合理期限内聘请独立监控人开展企业刑事合规。根据这一模式,检察机关与司法行政机关经过协商,共同确定外部监控人的名录,以备涉案企业从中聘请独立监控人。独立监控人一般由律师事务所、会计师事务所、税务师事务所等外部专业机构担任,要具有良好的诚信和市场形象,具备承担独立监督职责的专业知识和技能,拥有相关的业务经验,与案件没有利益牵连。在启动合规监管程序之后,涉案企业应提供三名独立监管人候选者名单;企业不能提供名单的,检察机关可以从独立监控人名录中选择三位候选者。检察机关经过与涉案企业进行充分协商,最终确定适合参与企业合规工作的独立监控人。独立监控人一旦被遴选出来,就要与涉案企业签署独立监控协议,协议载明独立监控人的权限、职责范围、履职方式、聘期、费用、权利义务以及违约责任等内容。独立监控人的工作报酬,一律由涉案企业支付。当然,上述协议要征得检察机关的批准。

在企业与独立监控人签署监控协议后,独立监控人应就企业合规机制进行调查,帮助企业制定合规计划,协助检察机关监督合规计划的执行,并针对其履职情况和企业执行合规计划的情况出具书面监控报告,以供检察机关在是否作出公诉决定时参考。具体而言,独立监控人的职责主要有以下几项:一是对涉案企业所在行业的情况、企业生产经营状况、违法历史、可能造成的社会影响、可替代处罚措施等进行调查,出具刑事合规调查报告,该项调查报告可以成为检察机关是否作出附条件不起诉决定的依据。二是协助涉案企业提出有效的书面合规计划,合规计划主要包括拟采取的补救挽损措施;拟构建的刑事合规制度,如合规管理规章、合规审查监督体系、合规风险预警机制、合规审查评估机制、违规行为上报机制、合规奖惩机制、合规文化培养体系等。三是在附条件不起诉的考验期内,独立监控人协助检察机关对涉案企业进行监督考察,督促企业执行合规计划,发现有不合规行为的,及时向检察机关报告,并督促企业加以整改。四是定期向检察机关提交企业监督考察的阶段性报告,在考验期届满之前,提交综合性监督考察报告,检察机关以此意见为参考,作出是否提起公诉的决定。

(三)行政部门监管模式

所谓行政部门监管模式,是指检察机关在审查起诉过程中,对于符合适用合规考察条件的企业,委托政府行政部门担任考察机关,对企业实施合规计划的情况进行监督考察的制度。根据这一模式,检察机关可以委托政府行政主管部门或者企业所在街道、乡镇政府部门担任考察机关;检察机关决定对涉案企业进行合规考察的,应要求涉案企业出具合规建设接受考察承诺书,并通知考察机关进行监督考察。检察机关在考察期间,应加强与考察机关的沟通联系,确实掌握涉案企业合规计划的实施情况,针对合规建设中存在的问题,及时向涉案企业提出整改意见。

在合规考察期内,考察机关应对涉案企业执行合规计划的情况进行全流程监督考察。考察机关的考察职责主要包括:督促企业切实有效地实施合规计划,要求企业聘请律师参与合规建设,对企业定期向考察机关提交的关于合规整改和实施情况的书面报告进行分析,并对进一步的合规实施作出安排。考察期届满后涉案企业应向考察机关提交书面的合规自查报告。在此报告的基础上,考察机关根据考察情况,向检察机关出具涉案企业合规考察评估报告,并提出是否提起公诉的意见。检察机关以此为参考,作出是否提起公诉的决定。

(四)合规监管模式的选择

合规监管模式的选择归根结底要确保涉案企业有效地执行合规计划,进行必要的制度整改,实现预防犯罪的目标。从这个角度讲,检察官主导监管模式具有一定的制度优势,检察官可以直接对企业进行监督考察,与企业签署合规监管协议,监控企业实施合规计划的全部流程。独立监管人监管模式则可以借助于外部专业机构的力量,在检察机关的宏观监督下,让企业获得全流程的合规指导,保障合规监管的独立性、专业化和权威性。这有助于企业针对特有的合规风险实施行之有效的专项合规计划。相比之下,行政机关监管模式可以使检察机关获得行政监管部门的协助,以便对企业进行有针对性的合规监管。毕竟,企业所实施的犯罪一般属于“行政犯”,都是违反行政法规在先,后因情节严重才被采取刑事立案侦查措施。而行政监管部门既对企业负有监管责任,也熟悉特定领域的监管法规,所从事的合规监管活动更具有权威性。针对企业涉嫌实施的相关犯罪行为,承担诸如税务、市场监管、证券监督管理、海关、环境保护等领域监管职责的行政机关有能力对企业展开有效的合规监管,制定专业化的合规指引,展开基于风险的合规评估活动。

但是,合规监管模式的确定,还要考虑合规监管的实际有效性,以及相关成本投入和法律风险等方面的情况。从这一角度来看,上述三种监管模式也具有各自的局限性。例如,检察机关主导监管模式可能需要检察机关设立专门的合规监管机构,投入大量的人力物力和其他司法资源。但在目前检察机关办案压力越来越大的情况下,如何以有限的人才资源应对未来的合规监管工作,这将是一个非常紧迫的现实难题。与此同时,无论是建立合规机制,还是实施合规计划,都是专业性极强的公司治理工作。而仅仅依靠检察机关内部的专业人才,究竟能否胜任繁重的合规监管工作,这可能是一个令人不无疑问的问题。又如,检察机关假如采取独立监控人监管模式,引入外部的律师事务所、会计师事务所、税务师事务所等专业机构参与企业的合规监管工作,就像法院引入“破产管理人”参与破产管理那样,也会面临如何有效对外部监控人实施监管的问题。毕竟,在外部监管人从企业领取报酬的情况下,两者容易产生一定的利益勾连,尤其在企业给予或者承诺给予较大经济利益时,独立监管人能否保持合规监管的独立性,遵守基本的执业行为准则,这也是不能不令人担忧的问题。再如,检察机关委托行政机关实施合规监管,将会面临行政监管部门积极性不高、合规监管流于形式的问题。毕竟,在企业涉嫌经济犯罪的情况下,行政监管部门不再对案件行使行政调查权和行政处罚权,而检察机关与行政机关又没有行政隶属关系,检察机关如何能确保行政机关有效地开展合规监管工作呢?

如此看来,上述三种监管模式既有一定的现实合理性,也有各自的制度局限性,似乎都不是一种理想的合规监管模式。有些检察机关基于这种认识确立了行政监管和专业监管并行的监管模式,这或许是一种无奈的制度选择。在笔者看来,无论如何,检察机关亲自对涉案企业实施合规监管,这可能不是一种具有可持续性的制度安排。从西方国家从事企业合规监管的经验来看,检察机关委托或者责令企业聘请外部专业机构担任“合规监督员”或“合规协调人”,这都是行之有效的合规监管经验。但是,西方国家的监管部门经常将那些在本部门工作过的前雇员任命为合规监管人,例如将在检察机关工作过的前检察官,在转行从事律师业务后,任命为合规监管人;将在行政监管部门工作过的前雇员,后来从事会计、审计、税务等专业服务的,任命为合规协调人。这尽管有助于提升合规监管的专业化和权威化,也便于监管部门与合规监管人的工作协调,但也带来了诸如利益冲突等方面的难题。而在我国的法律制度下,检察机关确定一个合规监管人名录,引入外部专业机构担任合规监管人,固然是一个大势所趋的事情,但是,如何加强对合规监管人的监管,在保证其合规监管工作权威性和专业性的前提下,确保其监管工作的独立性,避免合规监管人与被监管企业发生过多的利益牵连,防止出现合规监管中的舞弊和不诚信问题,这将是一个亟待解决的制度难题。对于这一问题,检察机关在探索合规不起诉制度过程中,可以进行多方面的改革试验,通过大胆试错,评估改革效果,寻找一种适合我国情况的行之有效的监管方式。这将是一个需要持续探索的改革过程。


五、专项合规指引

在适用合规不起诉制度过程中,检察机关对涉案企业通常有五个环节的合规考察:一是确定企业是否具有合规意愿;二是确定企业是否提交了合格的合规计划,或者做出了令人满意的合规承诺;三是与企业签署合规监管协议,就企业建立合规计划提出具体要求,并确定合规监管考察期;四是委托外部合规监管人对企业进行持续不断的合规监管,跟踪企业的合规实施过程,对其合规进展情况提供报告;五是在合规考察期结束之前,接受独立监管人的合规评估报告,审查企业的合规自查报告,确定企业是否实施了有效的合规计划,作出是否提起公诉的决定。

但是,通过认真研读一些检察机关的相关规范性文件,我们就会发现目前检察机关只是笼统地提出了“有效合规计划”的要求,虽然也提到了诸如“堵塞制度漏洞”“消除制度隐患”“防范合规风险”等方面的要求,但没有提出有针对性的合规指引。而在专项合规指引和合规标准的制定上,各地检察机关普遍没有做好相关的改革试验配套准备。那么在没有可行的专项合规指引的引导下,检察机关如何确定企业“具有合规意愿”并提交了合格的合规计划呢?检察机关如何与其签订可操作的合规监管协议呢?对于外部监管人的持续合规监管工作,检察机关如何加以引导和评估呢?不仅如此,对于在考察期结束前的最终合规评估工作,尤其是对于涉案企业是否实施了有效的合规计划,检察机关如何确定一个相对客观的评判标准呢?一言以蔽之,检察机关如何防止自由裁量权的过度适用,对不同企业采取大体公平一致的合规评估标准呢?

很显然,要进行合规不起诉制度的有效探索,就需要各地检察机关制定可行的企业合规指引,为企业制定合规计划、实施合规管理、防范合规风险、完善合规治理体系设定基本的评价标准。唯有建立一套行之有效的合规指引,检察机关才能监督企业进行实质性整改,使其对原有管理模式和经营方式进行“除罪化”处理,及时处理那些实施过违法犯罪行为的内部责任人,有效消除相关管理制度的隐患和企业监管机制的漏洞,督促其依照有效合规的理念,重新建立合规管理体系,完善公司治理结构,实现企业在防范合规风险、识别违规行为和应对违规事件等方面的良性循环。那么,检察机关究竟应督促企业建立怎样的合规管理指引呢?

首先,一套有效的合规管理指引一定是基于风险防控的专项合规计划。

每个企业所从事的经营业务都不尽相同,企业规模、治理结构、管理模式、合规风险、违规事件的发生情况都具有不同程度的差异。企业合规是一种基于合规风险防控所建立起来的治理方式。而所谓合规风险,是指企业因为违法违规所可能遭受的行政处罚、刑事责任追究以及由此带来的间接损失,包括可能受到的资格剥夺、交易机会丧失和社会声誉降低等损失。企业合规并不是一种“大而全”的管理体系,更不是“一揽子依法依规经营的制度保证”,而是针对特定合规风险所建立的一套合规风险防控体系。简而言之,一个企业在哪个领域经常出现违法违规事件,这个企业就要针对这种风险建立旨在避免这类违规事件再次发生的内部监控体系,这就是企业合规的本质之所在。

目前,我国企业涉嫌实施的违法犯罪行为,主要是那些涉及破坏市场管理秩序和社会管理秩序的经济类犯罪行为,包括生产、销售伪劣商品,从事商业贿赂,走私,破坏金融管理秩序,危害税收征管,侵犯知识产权,扰乱市场秩序,破坏环境资源保护,危害网络安全和侵犯个人信息等。针对我国企业经常出现的上述违法犯罪类型,检察机关有必要制定专门性的企业合规管理指引。例如,检察机关可以根据本地区的情况,制定产品质量合规指引、税收征管合规指引、金融管理合规指引、知识产权保护合规指引、反洗钱合规指引、反商业贿赂合规指引、环境保护合规指引、数据保护合规指引等等。在针对某一特定企业适用合规不起诉制度时,检察机关应当根据该企业涉嫌实施的犯罪类型,将所发布的某一合规指引,确定为对其进行合规监管的基本标准。

作为有效合规指引的主要标志,检察机关需要针对每一种专门的违法犯罪事件,督促企业制定专项合规政策和行为指南。原则上,合规政策要将法律、法规、部门规章和行业规范中有关的实体性规则全部包容进来,形成一部具有“使用说明书”效力的员工行为手册。检察机关所发布的专项合规指引,应当为企业发布专项合规政策设置基本的要求,指导企业避免再次发生相关犯罪的危险。

其次,企业需要建立一套权威、独立和高效的合规组织体系。

很多企业之所以走上违法犯罪的道路,往往是因为没有建立一套合规组织体系,既没有设立专门的合规管理机构,也没有安排必要的合规管理人员,导致在合规风险防控方面无人负责的局面。要避免企业再次出现违法犯罪行为,检察机关需要督促企业建立最基本的合规组织体系。目前,欧美国家在建立合规组织体系方面有一套较为成熟的经验。但这种合规组织体系往往对于大型或者超大型企业集团更为适用。而我国检察机关所处理的单位犯罪案件大都是一些“中小微企业”涉嫌的经济犯罪案件。对于这些企业的合规组织体系重建,我国检察机关不可能照搬照抄西方国家的经验,而需要建立有针对性的合规组织体系。

简要来说,我国检察机关在发布合规指引时,需要根据三个原则督促企业建立合规组织体系:一是权威性原则,赋予合规部门和合规官员较高的行政级别,使其在公司管理体系中具有较高的行政权威,必要时对于具有合规风险的业务可以提出质疑,建议最高管理层予以否决;二是独立性原则,将经营治理体系、财务管理体系和合规治理体系进行基本的分离,对合规管理部门进行独立的设置,而不与经营部门、财务管理部门发生管理职能的交叉或者混淆;三是高效性原则,将合规管理嵌入企业经营管理的所有环节,使得合规管理成为所有公司管理事务的前置性程序。

再次,一套有效的合规管理指引应当发挥有效的防范、识别和应对作用。

检察机关在发布专项合规指引时,应当督促企业建立行之有效的合规实施程序。这主要包括三个方面的内容:一是防范机制,也就是有效防范合规风险,防止员工、客户、第三方和被并购企业出现违规行为的预防性管理机制,包括定期的合规风险评估、有针对性的合规尽职调查、合规培训和合规内部沟通和宣传等。二是识别机制,也就是对企业违规行为的雷达预警机制,包括自下而上的合规风险报告、自上而下的合规巡视、独立的合规审计和违规行为举报机制。三是应对机制,也就是在违法犯罪行为发生后,企业所采取的积极配合、有效补救和实质性整改机制,包括违规事件的内部调查、对企业员工的反舞弊调查、对违法犯罪员工的惩戒、合规漏洞的评估以及改进合规管理体系的方案。

最后,一套有效的合规管理指引应当实现行政监管合规与刑事合规的有效衔接。

检察机关所发布的专项合规计划,并不仅仅着眼于企业刑事法律风险的防控,而应将合规监管的视角延伸到行政监管环节。我国企业经常实施的犯罪案件几乎都属于“行政犯”,也就是由行政违规行为转化过来的犯罪行为。按照我国现行的法律体系,行政机关对行政不法行为的监管调查通常是公安机关采取立案侦查措施的前置性程序,这种监管调查往往是必经程序,行政机关经过监管调查,只有认为案件属于“情节严重”并达到构成犯罪的程度,才会移交公安机关启动刑事立案程序。检察机关则是在公安机关侦查终结后移送审查起诉后,才会启动审查起诉程序。正因为如此,检察机关在适用合规不起诉制度时,假如仅仅依靠自身力量单独推出专项合规计划,那么这种合规计划对于预防企业实施特定违法违规乃至犯罪行为难以发挥有效的作用。

其实,真正有效的专项合规管理体系,应当是一种行政监管和刑事执法一体化的管理机制,也就是将企业的行政违法和犯罪行为统一纳入合规体系的预防对象。根据法秩序统一性的原则,企业实施行政不法行为是构成“行政犯”的前提条件,而一个就连行政不法行为都不构成的行为,通常也不构成任何犯罪行为。要督促企业建立预防犯罪的机制,就需要企业实施防范行政违法行为的合规机制。相反,一个无法有效阻止企业实施行政不法行为的企业治理方式,会对企业的违法乃至犯罪行为产生纵容甚至激励作用。因此,基于“防微杜渐”的考量,检察机关在发布专项合规指引方面,应当与相关行政监管部门一起将行政不法行为和犯罪行为都作为预防的对象。

例如,要防止企业再次实施虚开增值税发票、走私等涉及危害税收征管秩序的犯罪行为,检察机关就需要与税务管理部门一起,发布统一的“税收征管合规计划”,将税收领域的违法行为和犯罪行为都纳入到合规监控对象。又如,要避免企业再次实施单位行贿、向单位行贿、单位受贿等商业贿赂行为,检察机关需要与市场监管部门一起,督促企业建立反商业贿赂合规计划和反不正当竞争合规计划,将那些行政领域的商业贿赂行为和刑事领域的贿赂犯罪行为都纳入合规监控的对象。再如,要解决企业再次实施反洗钱犯罪、网络犯罪、损害环境保护方面的犯罪,检察机关就需要与银行监管部门、证券监管机关、网络安全管理机关、环境保护部门等共同发布专门的反洗钱合规计划、数据保护合规计划、环境保护合规计划,将那些发生在上述三个领域的行政不法行为和犯罪行为都作为合规监控的对象。


六、合规不起诉的公开性和透明度问题

根据西方国家的改革经验,检察机关对于企业适用合规激励机制,与企业达成暂缓起诉协议或者不起诉协议,要保持基本的公开性和透明度,使得对企业进行合规监管的全部流程接受社会公众的监督。为此,检察机关需要将暂缓起诉协议或不起诉协议文本予以全面公布,案件处理的流程也要公之于众。甚至为防止个别检察官过度适用自由裁量权,英国、法国、加拿大、澳大利亚、新加坡等国家在引入刑事合规机制时,只是借鉴了美国的暂缓起诉协议制度,而没有引入不起诉协议制度,因为前一种制度可以使检察机关与企业达成和解协议、对企业进行合规监管的全部过程,都能接受法院的司法审查,并保证其公开性和透明度。

我国一些地方检察机关在探索适用合规不起诉制度时,也注意到了保持这一制度公开性和透明度的问题。例如,检察机关在决定对某一企业适用合规考察或者作出附条件不起诉决定之前,要听取侦查机关、被害人及其诉讼代理人的意见。又如,在合规考察期结束之前,检察机关可以举行公开听证会,召集涉案企业、侦查机关、考察机关或者合规监管人、被害人等各方参与,听取涉案企业的合规自查报告和考察机关或合规监管人的合规考察评估报告,最终决定是否提起公诉。

这些改革措施对于适度限制检察机关的自由裁量权,增强合规不起诉制度的公信力,无疑是具有积极意义。但是合规不起诉改革必然会使一部分涉案企业获得较为宽大的刑事处理,这很容易令人对适用的公平性和平等性产生担忧。同时,对于合规考察期的确定、合规考察机关或合规监管人的遴选、合规管理体系的实施,社会公众也有可能提出诸多方面的质疑。为消除这些疑虑和担忧,尽量减少这类改革探索可能带来的政治风险和社会风险,检察机关有必要从战略的高度,加强这一制度探索的公开性和透明度,减少检察官过度适用自由裁量权的空间,并将这些原则贯彻在一系列相关制度设计之中。

首先,在审查起诉阶段,对于涉案企业具有合规建设意愿并出具初步合规计划的,检察机关可以将其作为合规考察或者合规监管的对象。对于这些企业,检察机关在听取各方意见或者召开听证会的前提下,应将其具体情况连同合规考察申请书、合规计划或者合规承诺书一并予以公布,接受社会各界的监督。为此,有必要建立合规考察或者合规监管“公示制度”,设置异议期,在出版物或者专门网站上公布相关信息,接受各界可能提出的异议。

其次,检察机关作出合规考察或者附条件不起诉决定的,应当将合规考察或合规监管决定书、合规考察机关或者合规监管人、合规监管协议书等,公布到专门出版物或者检察机关网站上。社会各界都可以对企业是否符合合规监管条件、考察机关的资质、合规监管人的资格、合规监管协议的合法性等进行投诉,进行全方位的监督。

再次,在合规监管考察期结束之前,检察机关准备召开听证会的,应当将企业合规自查报告、合规考察评估报告以及检察机关拟作出不起诉的决定等,再次公布在专门出版物或者检察机关的网站上,接受社会各界的监督,如有异议和投诉,检察机关应当在决定是否起诉时一并加以考虑。

最后,在作出相对不起诉决定后,检察机关应将对涉案企业作出合规考察或合规监管的全部材料和协议文书,根据办理案件的年份和编号予以公布,持续不断地接受社会各界的监督。任何人只要登陆检察机关的网站,就可以查阅每一起合规不起诉案件的全部合规监管协议或决定文本。


七、余 论

目前,企业合规不起诉制度的改革探索刚刚开始,各地检察机关纳入改革试验的案例还不是很多,这一改革究竟能否发挥改革者所预期的积极效果,还需要改革者进行持续不断的跟踪考察、实证研究和效果评估。鉴于以往刑事司法领域诸多改革的经验和教训,笔者建议各地检察机关发挥想象力,根据本地情况探索出各具特色的合规不起诉制度模式。同时,有关部门也要给予各地检察机关更为宽松的探索时间,不必急于确立一种“大一统”的合规不起诉制度模式,尤其是要将提交全国人大常委会授权部分地区进行合规不起诉改革试点的时间尽可能延后一些。经验表明,唯有给予各地检察机关更多、更长和更为从容的改革空间,合规不起诉制度的改革探索才能真正发挥试错功能,使得不合理的制度设计受到自然淘汰,使得那些真正富有生命力的制度脱颖而出,并逐渐上升为正式的法律制度。这其实是一种重要的“法律发现”过程,有助于改革者发现一种适合中国情况的企业合规不起诉制度。


陈瑞华,北京大学法学院教授。

来源:《中国刑事法杂志》2021年第1期


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