王逸舟:中国与非传统安全

选择字号:   本文共阅读 5412 次 更新时间:2008-07-14 15:09

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王逸舟 (进入专栏)  

与世界上其它国家相比,中国面临的非传统安全问题,既有共性的一面,也有独特的一面。中国学者的研究工作须两者兼顾、统筹考虑,探索有中国视角和特色的因应之道。

一、应对共同威胁

在国际关系的大背景下,首先应当考虑协作安全。中国是当今世界拥有最多邻国的一个国家:与中国边界接壤的国家有15 个(如俄罗斯、印度、朝鲜和越南等),此外还有数目大体相同的非接壤邻国(如韩国、日本及南亚、东南亚一些国家)。这三十个左右的周边国家,有着被称作“亚洲国家”(大东亚区域)的类似文明基因,有着经济现代化的共同目标和发展阶段,有着全球化新形势下推进区域内一体化协作的强烈动力,当然也有着错综复杂、利害交错的安全需求。从本文主题讲,中国与周边国家近些年来面临非传统安全问题不断严峻化的共同威胁,有些久已存在的安全问题则呈现了新的特质。其中,有日益增长的跨国界走私、贩毒、海盗现象,有核污染、核扩散和其它大规模杀伤性武器技术转让的危险,有货币金融体系的内在缺失和易受攻击,有艾滋病、禽流感、SARS 等危害性严重的传染病,有社会经济转型过程中某些政府官员的专权和腐败行为,总之,存在着对各国的社会安全和人的安全的种种威胁和挑战。在应对非传统安全问题时,包括政府部门在涉外交往中,[1]不能不首先考虑邻国及周边地区同样存在的这些非传统安全问题。[2]笔者认为,探索非传统安全问题的“亚洲式”处理方式,发展有本区域特点的对话与协作方式,将是一个富有意义却十分艰难的过程。由于亚洲地区各国政治意识形态和经济社会制度存在很多差异,应对非传统安全时不能硬性采用西方国家的模式,而必须探索更有耐心、“柔性”说服的方式。并非偶然,东亚地区“对话安全”、“协商安全”、“默契式安全”的概念逐渐流行,它们与相关国家处理非传统安全的思路和实践密切相关(东盟国家尤其致力于这方面的努力),也有别于(譬如说)欧洲国家“契约式安全”、“机制化安全”、“法理性安全”。哪怕是在处理国际恐怖主义及核扩散等全球面临的共同威胁时,亚洲国家的具体做法也不同于美国等西方国家。世人已经见证,尽管东南亚各国内部也有一些意见分歧,它们誓言不让美国引导的国际反恐活动在本国激发穆斯林民众的对抗情绪,处理国内某些激进势力时相当谨慎,更不愿简单附和布什政府所谓“恐怖主义是头号敌人”的说辞;菲律宾政府在面对伊拉克人质危机时的独特做法,尽管令美国和澳大利亚等国不满,却赢得国内民众的广泛支持;中国、韩国等国在“朝核问题北京六方会谈”中相互配合、巧妙斡旋,既坚定地向朝方表达了制止核扩散的决心,又避免了在美国高压下矛盾激化的局面。这些事态给人一个重要启示:亚洲地区的问题有自身的根源,解决它们须有亚洲自身的特点和符合本国国情。非传统安全问题亦不例外。处理好它们并不容易,但朝此方向的努力,肯定有助于亚洲之团结精神的逐渐凝聚和危机应对的独辟蹊径。中国作为一个正在崛起的亚洲大国,应当对此特别留意。

此外,不能忽略的是,中国还是联合国安理会的常任理事国,拥有核武器和远程导弹等战略打击能力,在全球和地区安全事务中具有一定影响。作为国际社会一个负责任的和起建设性作用的大国,中国应当在考虑非传统安全的总体解决思路时,把如何使联合国更加积极的作用考虑进去,比如中国可与其它亚洲国家一道,在安理会的框架内倡导协作式安全思想,在联大决议中加入亚洲国家应对非传统安全的建议,在联合国下属各系统中努力推介东亚和南亚的一些成功经验,加强地区性安全对话过程与联合国现有安全机制的沟通协作,等等。

二、“安全”的相对性和政治决定

传统安全与非传统安全的界定,很容易造成人们的困惑。在中国这样一个地域十分广阔、情况干差万别的超大国家,困惑尤其严重。眼下有一种趋势,关于非传统安全问题的清单越拉越长,可以讲包罗万象、无所不及,造成了将“安全”概念泛化的势头。中国现代国际关系所2003 年出版的《非传统安全论》分析了17 种“非传统安全”现象;《世界经济与政治》杂志在2003 年年底为召开非传统安全(NTS)会议征集的稿件中,更见到了近30 种“非传统安全”问题;在笔者参加的有关非传统安全的研讨会上,与会者甚至提到“水资源短缺”、“渔业纠纷”、“交通堵塞”、“物种灭绝”、“救济困难”、“光缆中断”、“认同模糊”、“语言失范”等等情况。现代社会令人头痛的几乎所有事情,一旦严重到某种程度,或被认为严重到某种程度,仿佛都有可能被装进非传统安全这个“大篮子”。可以想象,假使以“全球化”、“新世纪”、“战略机遇期”、“西部大开发”、“东北地区振兴”等说法为不同立论的参照系,中国中央政府的每个部门(从国防部、外交部、信息产业部,到交通部、农业部、全国妇联甚至少工委),直到每个省市、社区、个体的人(如失业下岗的工人、漂泊不定的民工、孤独无助的老人、贫困地区的群众),都可以发现并列举出自己见到的“非传统安全”现象及其理由。

那么,需要追问的是:这个清单到底有无尽头,到哪是头?谁来认定什么现象属于非传统安全,什么不属于非传统安全?认定的依据又是什么,谁提供和辨认这些依据?各式各样的非传统安全有哪些共同点?什么现象在何种情况下可以被认定为安全问题、在何种情况下可以排除在安全范畴之外,它们之间差异性的出现有何共同规律可循?试想一下“非典”事例:假使它仅仅发生在个别社区或少数人身上,而不是我们见到的那样大范围发生和难以控制,恐怕很少有人将之说成是“非传统安全”问题。再比较一下北京市和中东地区的“水资源短缺”事例:同样是缺水,为什么一个被排除在安全范畴之外,另一个却被认为是典型的非传统安全威胁?同样,恐怖主义并非始于今日,古今中外概莫能外,为什么人们把如今世界上发生的某些事件称为“新恐怖主义”?这些事例,涉及到什么事态可以、什么事态则不能被“安全化”的问题,涉及当代安全理论中所讨论的“安全认知”的主体、对象和过程的问题(诸如谁来威胁、谁受到威胁、在什么条件下视为真实威胁或威胁被消除等内容)。这些问题均为非传统安全研究的重点,是将它们“中国化”时不能不面对的难点。

依笔者看,非传统安全概念的界定、转化或与传统安全概念的重合,并不像某些人想象的那样有一定之规,也不是一个纯学理的问题,而应视为某种“同时需要理性思维和实践检验的难题”,必须具体情况具体分析。其中,政治上的考虑和政府权威部门的判断具有举足轻重的作用——不管人们对此承认与否,或喜欢与否。从性质上讲,“安全”作为一个特殊术语,具有非同寻常的含义,任何事情一旦加上这个帽子,它立即具有了“政治”色彩,即有了政府介入的可能(必要),不得不排在决策议事日程的前列,成为公众和媒体追踪关注的焦点。原因在于,安全事务永远指涉人的安危和社稷民本,安全始终被认为是执政者的责任,与国家的治理过程密不可分。在给定的资源条件和客观环境下,“好”的政治可能使安全保持在比较理想、至少是可控的状态,而“坏”的政治则有可能导致安全状况的恶化直至失控。政治的敏感性和复杂性,最终决定了安全的定义和处置。政治权威的意向和构成,事实上规定了安全范畴的内涵(包括传统与非传统安全的不同规定)。在这个意义上讲,各种安全问题(包括传统安全与非传统安全)只不过具有形式上的差异,它们从不同领域或在不同角度反映出由人群组成的社会之存在的状况,即以“大政治”尺度衡量的社会稳定性和人们不受威胁。即便如此,必须承认,安全威胁的判断不纯粹是一个客观情势的估计,它同时包含主观心理的因素,是一个复杂的和相对的事情,没有绝对的权威和现成的依据。假使采用这种理解,并在此基础上制订出相应的标准,就会自觉承认和限定安全“领地”的有限性,也相对容易把握“安全”与“非安全”的界定,同时宽待传统安全与非传统安全问题之间的变换。更重要的是,坚持这种标准,人们会更加主动推进国家政治体制的改革(包括政府管理方式的不断完善),把它作为提升社会安全性的原动力和自变量。在新时期,这是推进中国的改革开放进程的一种新思路,体现出非传统安全研究的理论与实践意义。

三、优先性的确定

与上一个问题有关,资源的有限性与目标的无限扩展之间的矛盾,是所有国家不得不面对的一个共同难题。显然,各国因国情和需要不同,对于传统和非传统安全威胁的看法及解决顺序,有着不同优先性和排列组合。例如,“9•11 事件”以来,面临前所未有的安全压力,布什政府把国际恐怖主义、防止核武器和其它大规模杀伤性武器的扩散,作为处理非传统安全问题日程上的重点;非洲撒哈拉以南的一些极度贫困国家面对的主要挑战,是饥荒、难民潮、艾滋病和发展动力枯竭等“天灾人祸”;富裕、安定的北欧西欧地区,除了与美国在国际反恐方面有类似的利害关系之外,考虑更多的是如何防止南北对峙加剧等问题,因而在减轻贫困地区国家的债务负担、降低中东和黑非洲等热点地区的冲突潜质、改善或提升国际组织的预防危机功能等方面有较大的投入;东亚[3]和前苏东地区的许多“转型国家”,急需处理的是那些与所谓“经济、政治和社会的双重构造”相连的结构性矛盾和问题,如逐渐拉大的贫富悬殊差距、政府官员的腐败行为和由此引起的社会紧张、社会各界要求政治透明和改革的压力、与国际经济接轨时的不适应等等(如金融货币体系的不稳定、国有企业的破产和职工失业),等等。

中国是一个大国,上述所有区域的问题在中国都可能有不同程度的反映,中国人应当而且可能借鉴其它国家设定议事日程和处置危机的经验。然而,中国也有自己的特殊性,有着其它国家没有的情况;给定中国现有资源与能力,在几乎无穷尽的清单中,如何确定中国处理非传统安全问题的轻重缓急,排定解决它们的先后次序?确定不同的非传统安全现象之权重的依据又是什么?[4]在笔者看来,必须确定重点,依次解决。以下仅仅提示思考的方向:首先,必须明确的是,在目前主权问题的严重压力下,即台湾问题未得到根本解决之前,涉台军事斗争和相关的非传统安全问题(如防恐、应对心理战和“信息黑客战”),肯定是安全领域的第一要务,是军方和政府资源投入的重中之重。

其次,从国际合作角度衡量,中国应当把跨国性非传统安全问题提上日程,其中主要包括洗钱问题、海盗问题、贫困问题、难民与非法移民问题、严重传染病问题、环境安全问题等内容,让这些属于合作安全的内容广为社会所知,为政府的相关决策提供坚实的社会基础。再次,依据“社会安全与国家安全并重”的原则,可将经济安全(主要包括能源安全、金融安全、粮食安全)、信息安全、“三股恶势力”问题(即宗教极端主义、分裂主义和恐怖主义)这样三类安全挑战,视为中国近期面临的主要非传统安全威胁,编入政府资源配置和学界研究工作的重点。

不过,它们的权重不仅可能随着国家与社会的关系在总体改革开放进程中的不断完善而改变,随着国际政治环境,特别是大国战略的变化而改变,而且可能随着国内不同地区的区情而改变。简言之,非传统安全问题解决序列的评估,是一个包含多重因素的动态过程。

四、内部差异和总体思路

与世界上绝大多数国家不同,中国地域辽阔,国内各区域的情况存在很大差异,非传统安全问题的表现和严重性也不一样,因而在研究对策和确定解决顺序时,应当尽力将全局性的思路与有关地区的区情协调一致。前面已经提到总体思路的若干原则,即必须考虑国家整体的改革、发展与稳定的基本要求,包括中共“十六大”提出的“战略机遇期”的规定,必须考虑国内外大环境的变化。应当指出,中国国内各地区大相径庭的区情,则是划定NTS范围的具体依据。例如:

中国西北部边疆地区面临的主要威胁,是所谓“三股恶势力”,它既反映出少数民族区域自治条件下思考NTS 问题的走向,也间接表达了对中亚一带国家类似麻烦的定位,因而未来中国西部地区解决NTS 必须结合特殊的国家间协作战略(如在“上海合作组织”框架下展开)。

在中国的西南省份,货物走私、产毒贩毒、武器流失和宗派械斗等等严重干扰社会正常秩序的现象,成为解决非传统安全必须优先考虑的问题,这些问题同样出现在缅甸泰国等东盟国家,因此加强与东南亚国家联盟的沟通与协作是有必要的。

在中国东北地区,几个老的工业化省份出现的不适应改革开放进程、自身发展多年停滞不前、国有企业破产和职工下岗失业比例较高、干群矛盾和社会治安形势严峻等等问题,属于全国此类情况最突出之列,拖了国家的后腿,潜在危及了与周边国家的关系,中央政府最近提出的“振兴东北”的战略口号,已提示了这一区域非传统安全问题的经济社会性质。而对于沿海和内陆的多数省份而言,笔者以为,除了涉及台湾问题的特殊情形之外,不宜于将一般的麻烦和改革开放进程中产生的新问题与非传统安全(或传统安全)概念挂钩。因为,就可预期的未来观察,在这些省份和区域大体不会形成局部麻烦蔓延成为全国性的动乱因素,也不会外部势力介入从而诱发国家整体性主权受到威胁的局面。

同理,对于政府的多数部门分管的多数领域来说,也不必事事与“安全”相联,凡有不顺当的事情都当成“非传统安全”对待。安全事务必须涉及国家层面的政治,必须涉及人的安危和社会稳定,必须含有解决重大威胁的成分。安全范畴的泛化,将使这一范畴脱失必要的“硬壳”,放松人们对于可能发作的严峻事态的必要警惕。确立解决NTS 问题的国家框架与国内相关区域方案之前,须慎记“安全化”的这一基本规定。

五、重点层次的确认

有一个问题在非传统安全的讨论中往往受到忽视,而笔者认为必须对它有新的思考,即如何以制度化的保障,落实“以人为本”理念,提升“人的安全”。应当承认,尽管改革开放进程已有二十多年,在中国这样一个历史上曾长期实行封建专制主义、解放后又受苏联模式深刻熏染的国家,“国家重心”仍相当明显:安全研究依然相对封闭,人的安全、社会安全等概念的位置偏低。在谈论这一问题时,人们关注的技术层面较多,而对它的政治社会含义(尤其放在全球视野下)探讨不够。

由此看,在新近形成的NTS 研究里,重心置放的层次十分关键。笔者主张,在中国,应当贯彻以人为本、以民为本的思想,改变以往重视国家层次、轻视社会及个人层次的态度,使“低阶政治”(个人自由和少数权利、生态保护和非政府组织的声音等等)与“高阶政治”(战争与和平、外交与联盟、国家领导人互访等等)享有相近的份量。形象一点说,就是使国家变“小”,让社会变“大”。必须明确,人的安全和社会安全是国家安全之本,解决地区层次、国家层次、跨国层次和全球层次的各种非传统安全问题,归根到底是要保障人的安全和社会的安宁,不能本末倒置,以牺牲人的安全和社会稳定的方式换取国家安全。后一种所谓的“国家安全”其实最不安全。这方面,萨达姆统治的伊拉克和苏哈托时代的印尼,有不少值得汲取的反面教训。

与传统安全威胁相比,非传统安全问题更有社会性的一面,体现社会与国家的复杂关系,深刻地折射出一个国家、一个社会的安全性与其体制的合理性进步性之间的正相关性。当然,不是所有的NTS 问题都可以做类似的社会化解析,尤其是那些涉及国家间合作的纯技术性现象,如制止海上犯罪、防止核泄漏和导弹技术扩散等等。但要看到,多数的NTS 问题,如货币金融风险、民族分裂倾向、恐怖势力抬头以及某些社会紧张(如“法轮功”造成的国际纠纷),根植于经济结构和政治体制的不完善,并且往往蔓延恶化于拥权者的官僚自大和漫不经心。对于此类社会性非传统安全问题,假使没有严肃认真的态度,或者缺乏足够合理的制度性安排,小事也会变大,局部可能扩展到整体,矛盾的激化将产生连锁性的冲击波,对民众对国家均无益处。相反,如果本着以人为本、社会至上的立场,重新审视和排列NTS 的各个层次,既要处理好与国际合作相关的技术性麻烦,更重视社会性NTS,有针对性地调整和改善国家与社会的关系(不仅仅指狭义的政府与民众的关系),中国的非传统安全研究就有可能成为推动社会前进的助力之一。

六、结论:和平崛起的中国面对非传统安全

非传统安全问题的研究,实质上是对安全领域的一种“非传统探索”。它在承认传统安全研究某些有效性的同时,把主要注意力转向以往安全分析过程的缺失与偏颇。非传统安全不仅开拓了安全分析的新领域新方法,制订了新的研究日程和研究大纲,丰富了安全研究的层次和扩大了安全观察的视野,尤其提示了以人为本、以社会安全为基的价值,强化了安全问题上的社会关注。

从一般意义上的学科归属看,非传统安全研究属于国际关系理论研究的前沿,但它同时要求保持对国内政治发展进程和经济社会变革的密切追踪,将二者有机结合起来。理想的非传统安全研究,具有鲜明的动态特征和进化色彩,即承认和看重国内社会的进步性,以此作为实现安全性的前提和与人类社会变化趋势相一致的基础。

进行中的非传统安全研究,对中国这样一个大国的未来,有着丰富而深刻的含义。它以解决中国现实面临的许多新型安全难题为切入点,承认并正视现有体制的不成熟不完善,在深入分析和力图消解各种非传统安全威胁的同时,大力倡导国家与社会关系的变革和政治体制的现代化。对于中国的国际战略设计而言,它展示了新的思考天地。对于中国外交而言,它预示着以人为本、执政为民的重要转型。总之,非传统安全的这种视角,体现出中国和平崛起的社会基础,不仅有助于中国国内的改革、发展与稳定,亦有助于中国在国际事务中发挥更大的建设性作用。

注释:

[1] 2003 年11 月中旬,中国外交部分管非传统安全问题的国际司,曾经制订了中国处理多边领域非传统安全问题的专门议题,并为此召开了政府各部门及研究单位的协调会议。中国外交部门提出的多边领域非传统安全问题主要包括:洗钱问题,海盗问题,极端贫困问题,难民与移民问题。艾滋病问题以及环境安全问题。笔者和另外两位学者一起,作为中国社会科学院的代表出席了这次会议并作了专题发言。

[2] 日本一位学者提出,东北亚地区面临的非传统安全有七类,分别是:环境污染问题、资源短缺(含水资源短缺)、跨国性非法人口流动、毒品生产和交易、艾滋病和SARS、国际资本迅速流动造成的金融动荡、恐怖主义(同时具有传统与非传统安全的内涵)。See Tsuneo Akaha,Nontraditional Security Cooperation for Regionalism in Northeast Asia,paper presented a conference on July 21-23,by for Center of Excellence,Contemporary Asian Studies,WASEDA University,pp.9-13。

[3] 在《世界经济与政治》编辑部2003 年12 月下旬召开的“非传统安全与中国”学术研讨会上,这些疑问多少已被提及。此次研讨会是中国学术界有关非传统安全问题的第一次大规模全国性研究会议,有150 多位来自于各方面的专家学者和媒体代表出席,会上发表的论文和文章提要将近60 篇,其中一部分在会后经过作者的修改补充发表在《世界经济与政治》上。

[4] 拙著《全球政治和中国外交:探寻新的视角与解释》(世界知识出版社2003 年12月第l 版);对于安全性与进步性的正相关性,尝试做了一些新的探讨。参见此书第一章“全球化时代的安全观”,第1-19 页。

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文章来源:《国际经济评论》 2004 年11-12 月

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