刘杰 齐卫平:党内法规制度建设科学化建构路径探析

选择字号:   本文共阅读 776 次 更新时间:2016-01-26 15:09

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刘杰   齐卫平  

【内容提要】 正确设计制度建设行进路径对党内法规制度建设科学化的建构至为关键。在法规制订过程中,重视科学思维方法的运用;关注顶层设计;增强权威性;开门立法;处理好党法与国法关系;注意实体性、程序性制度相协调。在法规落实阶段,提高制度执行力;加强对法规制度全方位的监督;依法治国,促进民主程度提高。在对法规反思的阶段中,建立备案评估制度、适时清理制度;建构完备党内法规制度体系,顺应国家治理体系和能力现代化的时代背景,不断提高党内法规制度建设的科学化水平。

【关 键 词】党内法规/制度建设/科学化/建构路径


制度建设的重要性不言而喻:“最重要的是一个制度问题”[1](p297)、“制度是决定因素”[1](p308);党的领导、组织等制度的建设问题是“带有根本性、全局性、稳定性和长期性”、“关系到党和国家是否改变颜色”[1](p333)的重大问题。在新时期新形势下,世情、国情和党情发生了深刻变化,党的各方面建设面临巨大挑战,加强制度建设有其特殊意义。十八届三中全会强调推进国家治理体系和治理能力现代化,尽快形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,这就要求党内法规制度体系作出恰如其分的制度安排。党内法规制度属于党的制度建设的重要组成部分,是党的建设科学化不可或缺的重要元素之一,建构党内法规制度建设科学化体系对国家治理体系和能力的建设来说十分紧要,而方法与途径问题是“建构”的关键要素。如何选择恰当的路径,不走、少走弯路,有待深入探讨。对于制度建设而言,主要涉及制订、落实和反思三个基本过程,但具体过程涉及的方法、途径等问题十分复杂,不仅需要把理论和实践紧密结合进行论证,并且要考虑时变时新的时代环境。理论界对此研究不多抑或比较零散,我们拟结合近年学习研究,试图作一综合梳理和分析。

一、重视法规的科学制订:党内法规制度建设科学化建构的根本措施

治国必先治党,治党务必从严,从严必有法度。党内法规制度的制订是实现有法可依的基础,缺乏对法规制订工作的重视,其落实便成了无源之水、无本之木。自1935年遵义会议以来,党和国家领导人十分重视党内法规的制订工作,无论在新民主主义革命时期抑或是社会主义建设时期,各类规章制度尤其是党章,一直是修订落实的重点。毛泽东在《中国共产党在民族战争中的地位》一文中指出修订党内法规的必要性,“为使党内关系走上正轨……还须制定一种较详细的党内法规,以统一各级领导机关的行动”[2](p528)。邓小平把党内法规和国家法律并重,“国要有国法,党要有党规党法。没有党规党法,国法就很难保障”[1](p147)。党内法规制度建设科学化的构建第一步便在于制订法规,不仅要看其数量上的齐全性,更要考虑其质量方面的上乘性,单有数量而忽略质量是不可取的。正如党员的质量和党员的规模需要辩证思考一样,规模并非越大越好,要注重党员的质量。质量的高低是法规发挥作用大小的关键因素。因此,在质量第一的原则之下制订党内法规,采取科学的方法,关注顶层设计,增强权威性和透明性,处理好与国家法律的关系,促进法规落实各方程序的协调。

第一,重视科学思维方法的运用

马克思主义哲学认为,物质决定意识,意识反映物质,注重用联系和发展的动态观看问题。科学的思维方法对制订党内法规制度至为关键,以科学思维指导法规建设可以为制度建设提供正确方向的保证。科学的思维方法不仅带来方向指引,还不停地发出心理暗示的信号,让人们对作出的相关决定和选择坚信不疑,这种暗示和坚信是强大的精神动力,使之能够走得更远。毛泽东指出,“思维是一种特殊物质的运动形态,它能够反映客观的性质,能够反映客观的运动,并且由此产生科学的预见”[3](p103)。科学的预见,符合客观实际,无疑将促进事物发展。那么,何谓科学的思维方法?科学思维应包含战略性、创新性、辩证性、系统性、科学性和时代性等基本元素。战略思维、创新思维和辩证思维是制度建设最为关键的思维方式[4]。党的制度建设科学化除了遵循科学性、系统性等原则[5],还要关注时代性和公开性,从时代中汲取动力,在公开中增加制度的合法性因素[6]。从与时俱进的角度看,更应注重时代性、创新性思维的运用,在时代大潮中推动党内法规制度建设不断创新。

第二,加强顶层设计

党内法规制度建设强调加强顶层设计,有其内在合理性内涵和要求。习近平指出,改革需要加强顶层设计和整体谋划[7]。社会经济体制是一个巨型系统,若想保证子系统各要素之间的协调与互动,就必须要有从上到下的顶层设计和总体规划[8]。实际上,党内法规制度建设也是类似上述的巨型系统,不仅改革需要顶层设计,党内法规制度建设要达到各要素和谐运转的目的,也必须要有自上而下的顶层设计和总体规划。有人认为,制度顶层设计是系统设计,研究该系统当中各要素相互之间的关系[9],既要看到党内法规的单一性,又注重党内法规的综合性,提高党内法规制度的集成性[10],各个要素以及要素之间形成体系,各自独立运行,看似不相干却又息息相连,干系莫大。缺乏顶层设计的党内法规制度是不完善的。在党制定的大量党内法规当中,因缺乏总体的规划造成了诸如法规协调不足、沟通不畅等缺陷。2013年出台的《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013~2017年)》非常及时,它是加强党内法规制度顶层设计的具体表现,不但从总体上规范了党内法规的制订,使零散的法规得以集中,形成整体性法规,还加强了对法规立法的总体规划,为维护制度体系的完整性、统一性、有序性和系统性,增强其权威性作了制度上的规范和保障。顶层设计从最高层级对党内法规进行规划,不仅使各项制度安排井然有序,还降低了制订法规的犯错几率和成本。但是,要重点强调的是,顶层设计本身也有可能出问题,必须加强对它进行科学规划和决策,尽可能减少不经意的失误。

第三,增强法规制度的权威性

法规制度的权威性大小与其顺利执行程度成正比。胡锦涛曾在中纪委第七次全体会议上强调,要坚决维护制度的权威性和严肃性;贺国强在一个研讨会上也作过类似的强调[11](p421)。显而易见,法规制度的权威性愈强,其顺利落实的几率也愈大。一般说来,党内法规制度的权威可以分为两种,一种是法规制度自身存在的权威性,另外一种是外部环境施加在它们身上的影响或权威。这两种权威关系紧密,相辅相成,不仅要重视外来权威,更要注重强化内在权威,增强自身的规范化和程序化、合理性和科学性。从党内法规的概念看,它是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称[12](p37)。由此可知,它的制订限定在中央、地方部分部门两个层面,要注意的是中央和地方在制订法规过程中的权限问题,坚持各安己份,不越权制订。有人提出实行一元立法原则,党内法规由党的代表大会统一制订和规范[13],以增强其权威性,不无道理,但中央和地方实际情况和考虑问题角度都不尽一致,一元立法原则的操作性不强。实际应用中,应端正作风,防止权威的滥用,既要防止单纯提高法规权威性而走极端,又要避免法规只拥有纸面上的权威而执行低效。

第四,增加法规制订的公开性

增加法规制订的公开性,其核心是增加立法透明度。扩大立法过程的民主程度,达到增强法规合理性、科学性的目的,是现代法治的标志。学术界有关呼吁开门立法,增加立法透明度的论述并不罕见。从媒体角度看,网络新闻平台不时报道政府邀请市民参与立法听证会,即是一种增加立法公开性的极好形式。法规制订公开性尺度的大小与民主性、科学性程度的高低是互相关切的,一般说来,公开性尺度大,民主性、科学性程度一般也高,反之亦然。法规制订的公开性涵义之一便在于尽可能地扩大在党和社会当中征求意见的范围,汇集不同声音。俗话说,众人拾柴火焰高,集思广益,三个臭皮匠,顶个诸葛亮等,说的就是这个道理。这种公开性使法规代表了大多数人的利益,合理性、有效性和科学性得到保障,有利于减轻法规的落实难度。同时,强调聘请专门的法律人士负责法规起草工作,对立法过程进行指导,防止法规与国家法律相抵触。事实上,公开立法程度低是关门立法在很大程度上得以实现的温床,而公开立法则能最大程度地克服关门立法的弊端,并且同时这是党内立法科学化的一个具体体现。

第五,处理好与国家法律的关系

在建设法治国家、全面落实依法治国背景下,妥善处理党内法规与国家法律的关系十分紧迫。首先,党内法规建设和国家法律建设是相得益彰的两对关系,党内法规对国家法律的立法建议实际上是对其制订进行方向上的把握和引导,国家法律的制订体现了党内法规的初衷和愿景。二者关系处理得当与否将影响党和国家法治水平的高低。其次,党内法规与国家法律法规存在不协调不一致等缺陷,突出表现在衔接不畅、沟通不良和权责不明等方面。一是党内立法部门与国家立法部门缺乏有效对话和联系,导致双方法规衔接不顺。二是二者部分法规相抵触。三是二者权责不分,有时党法越权代替国法进行相关法律制裁。有人认为,它们之间建立良好的沟通机制,要运用宪法思维来推动党内法规建设[14],提高党内法规的地位,很有道理。在提高重视程度的前提下,党内法规适时上升为国家法律,由法律来体现党内法规的意志,对其发挥作用善莫大焉。同时,二者分清各自职责,各司其职,重申党内法规不得干涉国家法律,党法在国法的框架内活动,促进二者关系和谐有序。在法律框架下研究党内法规,进一步处理好党的领导与依法治国关系等问题有待深入探讨。

第六,实体性、程序性制度相协调

一台机器的正常运转需要各个部分完好无缺,达成良好关联,缺一不可,法规制度的落实亦同理。目前党内法规制度建设存在如下问题:某些实体性法规由于缺乏让其顺利运行必备的程序性法规,使得法规寸步难行;有些法规实体性和程序性规定结合起来,造成与其他法规内容重复。如《中国共产党地方委员会工作条例》中的第六章“监督和处分”就与《中国共产党纪律处分条例》第三章“纪律处分运用规则”中的相关内容重复,造成适用法规选择的争议。这是党内法规制度建设当中系统、全局概念不足的具体体现,其原因大多由立法过程缺乏详细调研、科学分析、考虑不周引起。在这种情况下,制度多而杂,某些方面出现了过多的同类型制度,但在某些方面,又存在制度供给短缺[15]的情况。党内法规实体性和程序性制度必须相互协调,不然必将影响其制度体系的整体功能。加强法规制度的顶层设计,从全局性、整体性和系统性要求出发,有步骤、有秩序地进行党内法规制度建设。

二、注重法规的严苛落实:党内法规制度建设科学化建构的基本条件

制度的生命力在于执行,一项制度即便在理论上非常完善,如果没有得以严格执行,那么它就形同虚设。制度得不到落实,不仅意味着浪费制定制度所耗费的各种资源,也打击制度制订参与者的信心,在民众当中造成不良影响,不利于依法治国方略的落实。在努力推进国家治理体系和能力现代化的背景下,党内法规制度建设既要重视制订环节,更要加强提高制度执行力。

第一,提高制度执行力

党和国家领导人对提高制度执行力有着清醒认识。胡锦涛在中纪委十七届五中全会上重申“以提高制度执行为抓手”、“切实提高制度执行力”。[16](p416)目前,党内法规制度建设中的突出问题表现为法规执行不力以及制度运行不畅,很多时候并非是相关的法规不完善,而是重视制订,忽略执行所造成,制度执行力的提升任重道远。在国家治理能力现代化的视野下,制度执行力的强弱事关构建国家治理能力现代化程度的深浅,换句话说,实现国家治理能力现代化的关键在于提升制度执行力。国家治理能力与制度执行力相辅相成,紧密关联。制度执行力在依法治国的时代环境下,被强调的次数越来越多。制度的落实依靠执行能力支撑,执行能力强,制度落实情况也好,反之亦然。制度的顺利落实关键还在于找到制度执行难点和突破口,同时寻求其他方面力量的支持,诸如强化监督力度、普及落实制度教育的社会环境、不断推进党内民主以及消除官员以权力干涉制度执行等障碍。除此以外,制度执行力要求建立完善相关制度安排,以制度建设的科学化建构水平来提高制度执行力的发展水平。

第二,实行全方位的监督

监督落实机制的缺位是制度难以顺利执行的重要原因之一。监督机制弱化、党内权力构架倒置、党员主体地位虚设、法律工具主义是党内法规执行不力的深层原因[17]。此外,缺乏对党内权力实行有效的监督是权力使用制度的硬伤[18]。事实证明,实行对制度的全方位监督、加大监督力度很有必要:它意味着监督不留任何死角,这需要寻求各方力量的支持和配合。首先,完备监督制度。完善对党内权力、规范领导行为等制度的修订,努力使党内法规制度建设形成体系,防止制度漏洞以及制度供给缺位。例如《中国共产党党内监督条例》虽然明确了监督的对象是各级领导干部,但是由谁来监督,怎样监督等问题比较模糊,造成监督主体的缺席。其次,各方合力行动。1945年,毛泽东在回答民主人士黄炎培所问如何应对“历史兴亡周期律”时说,“我们已经找到了新路,我们能跳出这周期律。这条新路就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息”[19](p157)。让人民来监督的思想是毛泽东监督思想的核心,把监督主体最大化,从各方面对各主体进行监督,对党内法规制度的落实也需要类似的监督思路。从执政党的视角看,保障党员的主体地位,积极发展党内民主,普及制度意识,监督意识,营造良好党内监督环境,防止党员主体地位虚设。从政府角度看,依法行政,切实落实依法治国方略,不故弄玄虚,接受各方监督,防止政府角色缺席。从媒体视角看,加大对监督不作为、徇私舞弊等违纪违法行为的揭露与报道力度,保护相关从业人员避免因揭露丑恶而遭受打击。从个人看,自觉树立主人翁意识,主动行使对政府、政党进行监督的权利,加强对个体监督意识的教育。此外,让权力在阳光下运行,把权力关进制度的笼子里。有人建议采用巡视制度,加强对法规制度执行的监督[20],存在合理性。营造全社会都关注的制度监督环境,全方位的监督方能实现。

第三,依法治国,不断提高党和国家的民主程度

在依法治国环境下,法规的顺利落实需要不断提升民主水平。国家实行依法治国方略多年,取得巨大的成效,但也存在很多缺漏。例如,部分民众的法律意识很高,但对法律熟悉度不高的情况。这说明了依法治国的道路依然漫长。卢梭在《社会契约论》里说,规章只不过是穹隆顶上的拱梁,而唯有慢慢诞生的风尚才最后构成那个穹隆顶上的不可动摇的拱心石。中国自古以来法治发展滞后,现今提倡法治必然有很长的路要走,传统遗留下来的思想习惯很难在短期被完全磨灭,这种“风尚”的来临还难以预测。人民日报社评指出,要让法治成为全民信仰[21],很有道理,但这“全民信仰”的实现需要各方面元素的支持。时代在发展,党和国家各方面的事业取得巨大的进步,人们的思想也在改变。当今中国的发展到了转型的十字路口,每一步改革都面临巨大风险,但不改革注定步履维艰甚至无路可走。十八届三中全会提出全面深化改革目标,正是顺应时代潮流作出的高瞻远瞩的抉择。即将召开的十八届四中全会以依法治国为主题,体现了紧跟时代走向的特色。在瞬息万变的发展环境下,党和国家的民主程度必定是不断向前发展、不断得到提高的,这是历史潮流,不可逆转。因此,如何更好地实现依法治国,提高民主程度,是摆在党和国家前面又一深刻重大的命题。邓小平指出,“为了保障人民民主,必须加强法制,必须使民主制度化、法律化”[1](p146),这就需要制度发挥作用,直至达到制度化、法律化水平。国家治理体系现代化的提出要求不断提高制度建设的科学化水平,体现了制度建设的关键性,实践的目的是致力于建成法治国家。依法治国方略的实施将促进党内法规制度建设的科学化建构,推进民主程度的提高:践行依法治国,需要顺畅落实各项党内法规制度、国家法律;法规的顺利落实需要不断地提高社会环境的民主氛围。简而言之,在国家治理体系和能力现代化视野下,处理好依法治国、党内法规制度建设与民主建设三者的关系对法治国家的建成大有裨益。

三、加强法规的反思创新:党内法规制度建设科学化建构的必要补充

党内法规制度有了良好的制订、落实措施的过程,并非已经接近完美,它们只是自身建设科学化建构的两个必经步骤,对其进行审查、反思和创新是其实现法规制度建设科学化建构的必要补充,缺乏它的介入,“建构”就缺了一条腿。在这个环节中,应注意建设完善的备案、评估和清理制度,发挥法规制度的系统性能,并在国家治理体系和能力现代化的背景下提高制度建设的科学化水平。

第一,建立完善的备案、评估制度

完善的备案、评估制度对党内法规制度建设来说不可或缺。吾日三省吾身,说的是靠不断的反省促进个体的进步,党内法规制度建设也需要不断进行类似的反省,这就需要建立完善的备案、评估制度。《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》的颁布,得到理论界的肯定。法案确定党内法规制度的备案、清理和评估三位合一,既保证了中央和地方立法的和谐有序,防止重复立法,提高立法质量,节约人力物力资源,又对纠正党内法规的错误、促进法规制订的规范性、统一性,对法规制度建设的科学化建构有深刻影响。有人认为,在党内法规的评估基础上,应建立备案审查衔接联动机制,加强审查联系[22],根据法规制度实施的具体情况,进行及时的评估和反馈,发现问题,解决问题,分析得失,总结经验,对于推进党内法规制定工作,推进党的建设制度化、规范化、程序化具有十分重要的意义[23](p36)党内法规制度建设需要不断地更新适合形势发展的备案、评估制度,方能有效实现其科学化建构。

第二,创建完善的清理制度

改革开放至今,党内法规制度逐渐建设成为一个庞大的体系,包含了大量法规制度在里面。从中央部门来看,改革开放30多年来,便发布了近800件党内法规[24],结合各地方部门发布的法规,总数目非常可观。到目前为止,部分法规已经不再适用于实际,部分已经滞后于时代,对这些过时法规制度进行清理势在必行。这不仅为系统减负,使之运行效率提高,更为党内法规的科学规划有序调整作出了贡献。《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》的发布恰如其时。它不仅捋清了法规现状,明确其数目,还维护了法规体系的完整和统一,对确定将来法规发展的重点和方向,解决党内法规存在的诸如协调性不足等问题大有裨益。党内法规的运行寿命有其自身的规律,并非越长越好,要看实际情况的需要。因此,中央和地方法规应制订长态化的清理制度,根据各自实际作出安排。时常审视该体系是否已经适合形势发展,不断根据实际更新体系,党内法规的制订和落实将获益匪浅。

第三,形成齐全的党内法规制度系统

在依法治国背景下,形成完备系统是党内法规制度建设的终极目标。邓小平指出:“要逐步做到国家的政治生活、经济生活和社会生活的各个方面有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”[1](p147)。党内法规制度建设,首先要强调体系的系统性,发挥系统的整体性功能。毋庸赘言,系统的功能总是大于个体,各个体功能的发挥构成整个系统。整体和个体的关系要处理得当,必须注意使各个体紧密相连,环环相扣,也就是各项法规制度之间能够实现相互照应,形成体系,实现良法之治。实际上是提倡用整体视角观察问题,看到事物联系并用各种方法牢固这些联系。其次要注意体系的科学性,发挥系统的良性功能。体系的科学性,指的是系统各元素皆遵循客观规律来制订,各项法规的排列组合符合事物运行的一般规律,体系要素合理有效,收到良好的效果。当然,体系的科学性与系统性是脱不开关系的,系统性实际上蕴含着科学性的核心思想,系统性更强调整体要素,系统性离不开科学性,科学性需要在系统当中发挥最大效能。

第四,在国家治理体系和能力现代化的背景下,不断提高党内法规制度建设的科学化水平

在十八届三中全会提出全面深化改革总目标的背景下,党内法规制度应顺应依法治国的时代潮流,不断提高自身建设的科学化水平,为国家治理体系和能力现代化作出恰如其分的制度安排。国家治理现代化也为党内法规制度建设的科学化提供了动力支持。首先,更新思维,以与时俱进的观念应对新形势下党内法规制度建设,深化细化相关研究。党内法规制度建设是一个长久的过程,做好打持久战的准备,在世情、国情与党情迅猛变化的今天,必须注重创新,适应不断变化的实际。党内法规制度建设情况与党的发展乃至国家的进步息息相关,前者应该向纵深、微观发展,及时更新思维,以便为国家治理体系和能力的现代化提供制度支持。其次,国家治理体系和能力的现代化建设不断给党内法规制度建设提供新要求和新认知。在时代大潮下,国家治理现代化发展必然是日新月异、时变时新的过程,它将不断向党内法规制度建设传递有效信息。例如哪些法规制度已经落后、哪些法规制度需要修订,创新的过程总会发出明确的指令,引导党内法规制度作出改变。实际上,二者的发展是相互依赖、不可分割的过程,处理得当,将对自身发展产生巨大影响。


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本文责编:陈冬冬
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