张蕴岭:如何认识和理解东盟

——包容性原则与东盟成功的经验
选择字号:   本文共阅读 747 次 更新时间:2016-01-11 09:01:50

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张蕴岭  

   【内容提要】 东盟的发展是一个奇迹,它创造了“东盟方式”,实现了地区的稳定、和平与发展,推动了更大范围的区域合作,并在推动中坚持以东盟为中心。东盟的“舒适性原则”,实际上就是包容性原则。包容性原则是东盟不断取得进步的秘诀。东盟发展的意义和影响已超出其本身,对东亚地区的合作至关重要。东盟共同体建设是一个重要转折,但是,还会继续保持和发展东盟的独特方式。

   【关 键 词】东盟方式/以东盟为中心/东盟共同体/包容性原则

  

   东盟是亚洲最有成就的区域合作组织。按照规划,到2015年底,“东盟共同体”将成为现实。由东盟到东盟共同体,是一个很大的跨越。为何东南亚地区能够成功发展起来区域合作组织?究竟该如何认识和理解“东盟方式”?这不仅是现实性的问题,也是理论性的问题。所谓现实性,是指如何对待东盟和如何发展与东盟的关系;所谓理论性,是指要从东盟的发展中探求区域合作发展的内在逻辑。本文拟从如何认识和理解“东盟方式”、“以东盟为中心”和东盟共同体建设三个方面进行系统分析,力求提出一些有深度的观点。

   一、如何认识“东盟方式”

   1961年,泰国、马来西亚(当时叫马来亚,尚未与新加坡分治)和菲律宾作为发起国成立了“东南亚联盟”(Association of Southeast Asia,ASA),这被认为是东南亚区域合作的开始。不过,次年,由于马来亚与菲律宾发生领土争端,以及马来西亚与新加坡分治,该联盟陷于瘫痪。①1967年,东南亚推动区域合作的动力再现,泰国、马来西亚、新加坡、菲律宾和印尼五国外长签署了《曼谷宣言》,成立了“东南亚国家联盟”(Association of Southeast Asia Nations,ASEAN),简称“东盟”,取代原来的“东南亚联盟”。②此后,东盟不断扩大,先后有文莱、越南、老挝、缅甸和柬埔寨加入,到20世纪末,东盟已有10个成员国,实现了整个东南亚地区的联合。目前,还有其他国家要求加入。③

   东盟的发展是一个奇迹。在一个分裂、战乱、动荡与落后的地区,通过开展区域合作,实现了地区的稳定、和平、合作与发展,这在东亚地区是史无前例的。④而且,东盟作为一个区域合作组织,在聚拢东亚其他国家参与区域合作方面发挥了特殊的作用。⑤

   东盟学习欧洲联合的经验,但并未照抄欧洲的做法和模式,而是根据自身的特点和需要,创建了独特的“东盟方式”(ASEAN Way)。东盟成立依据的是一份宣言(《曼谷宣言》),其内容只有一页纸的篇幅,它不是宪章,也不是条约,只是共识,是共同的承诺。⑥“东盟方式”的内涵被称之为“不写下来的规范(norms),非正式的理解(understanding)”;所依托的是“六大原则”,即尊重主权和相互依存,不干涉内政,不使用武力,避免使双边问题在地区层面对抗,协商一致的决策过程和谨慎处理敏感问题。⑦概括而言,“东盟方式”的内涵主要包括:

   其一,渐进推动东盟的扩大与提升,坚持将东盟事务放在东盟框架之下解决,以增强本地区内部的凝聚力。⑧东盟的价值不在于实现地区的高度一体性(或者单一性),而在于在保持多样性的前提下,推进协商与合作。“东盟方式”的贡献在于:以合作为出发点,创建“协商与一致的文化”;通过每年组织上千次各种各样的会议,构建广泛和多层次的“沟通渠道与网络”;通过坚守不干涉原则,创建“安静外交与冲突管理机制”。东南亚地区曾被称为“亚洲的巴尔干”。冷战结束后,欧洲的巴尔干地区经历了战乱,而东南亚地区却实现了和平转变,靠的就是这些创造性。⑨东南亚是世界上差异化最大的地区之一,区内各国在政治体制、发展水平、种族和宗教等诸多方面存在多样性。东盟的作用不是要把它们统一起来,而是在合作框架下实现和谐共处。维护多样性是东盟开展合作的基础,而通过合作实现共同发展则是各成员国一致的追求。因此,东盟的发展进程被认为是亚洲包容性文化的具体体现。⑩

   其二,坚持以经济发展为基础,通过东盟机制逐步推进区域内的市场开放,改善发展的综合环境。自20世纪70年代中期起,东盟开始把推动内部市场开放、优化内部发展环境作为合作的重点。1977年,东盟开始启动“特惠贸易安排”(PTA),并在进程中不断对其内容进行修改,以提高东盟内部市场的开放程度。1992年,东盟提出建立“东盟自由贸易区”(AFTA),并计划用15年的时间建成,届时将区域内部的关税降至0~5%。东盟自贸区的建设从执行共同有效普惠关税方案(CEPT,简称“普惠关税方案”)开始,而普惠关税方案又根据成员国的发展水平,实行了快速减让(又分为10年和7年)与常速减让(又分为10年和15年)的分步走办法。东盟根据自身发展的需要和可行性,不断加快市场开放的速度。1994年,东盟决定把建成自贸区的时间由15年缩短至10年。1997年亚洲金融危机爆发后,东盟的经济发展遇到极大的困难,在此情况下,东盟各成员国没有退回到保护主义,而是提出了加速开放的战略,老成员国承诺到2000年完成降税目标,对新成员国(越、老、柬、缅)则给予3~8年的缓冲期。1999年,东盟又决定6个老成员国到2015年,新成员国到2018年完全实现零关税。(11)东盟这种“蛙跳式”的推动方式,也不失为一种进取型的推进战略。这是因为,一方面,东盟内部差别大,有些成员国经济欠发达,必须走一步看一步,根据情况和需要制定加速计划;另一方面,内部和外部情况变化迅速,必须根据形势的变化及时进行调整,“趁热打铁”,不断以新进程推动开放进程深化。(12)

   东盟开展经济合作的方式不是靠动员内部资源开展集体项目建设,而是采取推动市场开放、改善区内市场环境、增强区内对外部资源投入的吸引力的方法。事实上,东盟作为发展中国家的联合体,内部可动员的资源有限,其最大的资源是市场潜力,因此,市场开放本身可以创造资源。特别是在发生金融危机之后,东盟是靠加速开放来增强吸引力和创建活力的。事实证明,这种做法促进了资本向东盟的回流,加快了其经济恢复和增长的步伐,对东盟国家走出危机发挥了重要作用。

   东盟改善发展环境,不仅仅依靠推动市场开放(包括货物贸易、服务贸易和投资领域),还通过大力推动经济合作。东盟开展经济合作,一靠成员国内部,二靠拓展外部。东盟提出了互联互通计划,并为此制定了落实的“行动计划”(Master Plan)。互联互通计划不仅包括建设相互连接的基础设施,也包括相关法规的互联互通和人员流动。但是,由于本身资源有限,东盟只是为此设立了一个10亿美元的基金,用于推动项目,而建设项目还要依靠成员国自身和吸收外部资源,特别是推进与外部的合作。(13)

   经过上述努力,东盟由一个经济落后的地区发展成为一个具有活力和吸引力的地区,尤其是一些新成员国,实现了持续的高增长,有的已较快走出了低收入国家行列,跨入中等收入国家行列的门槛。

   其三,构建具有东盟特色的共同体。东盟共同体的建设确立了符合本地区实际的定位,而不是照抄已有的模式。2003年10月,东盟正式宣布将于2020年建成东盟共同体。东盟共同体不是像欧洲那样建立一个单一的组织,而是由“经济共同体”、“安全共同体”和“社会文化共同体”三个框架组成。“共同体”(community)一词的词意本来是指“和合共处”的一种形式,并没有组织上的定式。欧洲的联合是一种模式,东盟则是另一种模式。在东亚展望小组关于建立东亚共同体的报告里,东亚共同体的架构是由几个支柱(政治、经济、金融)来支撑的,并不是由一个单一的区域组织来统领。事实上,尽管东盟把建成共同体的时间定在2015年,但2015年只是要达到一些基本目标,完成框架的构建。至于共同体建设本身,则是一个没有终点的长期进程。在这一进程中,各个方面都会深化,对于结构和组织形式也会适时调整。东盟共同体的建设强调舒适度,即各方的接受程度,亦即可行性。这一点非常重要,因为超出接受能力的进程,要么会造成成员国之间的分裂,要么会导致半途而废。

   东盟共同体的建设是一个“自然的发展进程”,它建立在40年建设经验的基础上。东盟于2007年制定了《东盟宪章》,这是东盟合作进程的一个重要转折。东盟的成立是以“志同道合”为基础的,而有了宪章则不同,它意味着用法律的形式确立了东盟这个组织的地位、目标和原则。宪章规定,东盟是一个具有法律地位的区域组织,成员国应当严格遵守宪章的规定,在本国法规与宪章有冲突时要以宪章为准绳,从而保障成员国都在相同或相似的法律框架下推进一体化进程;东盟可以作为一个整体对外交往,并与其他国家和组织签署重要协议;东盟拥有行之有效的运作机构,具有集体决策权力。《东盟宪章》的制定表明,东盟已由一个松散的合作平台发展为具有法律地位和决策效力的区域合作组织。这是东盟由开展功能性合作走向共同体建设的一个基础。(14)

   东盟的发展经验表明,进行区域合作是实现地区稳定、和平与发展的有效途径。东南亚地区本来没有开展区域合作的历史,而通过渐进的合作进程,成员国逐步培养了合作精神,构建了“共享文化”(shared culture)和“共享利益”(shared interests)的基础,提升了区域的作用和影响力。在东盟的发展进程中,怀疑甚至批评的声音一直相伴而生。批评者认为,东盟提出的项目和计划太多,但缺乏行之有效的落实机制。(15)这在很多情况下是事实,特别是东盟缺乏集体资源,缺乏向区内提供公共产品的能力,主要依靠外来资源。(16)东盟的成功靠的是战略设计和“韧性决心”。战略设计的意义是制定推进目标,把目标作为行进动力,特别是后一个方面,是东盟推动合作进程的一种方式。所谓“韧性决心”,就是坚持不懈,面对复杂和困难的情况时,既具有忍耐性,又具有决断性,坚持不后退,继续推进合作进程。以推进东盟共同体战略为例。该战略起先是在1997年12月的东盟峰会上提出的,当时,整个东盟正陷入空前的危机之中,面对巨大的困难,东盟推出了面向未来的《东盟2020年愿景》(ASEAN Vision 2020)规划,以此提升信心;对外则邀请中日韩开展对话,构建东亚“10+3”对话合作框架,以合作应对危机。此后,构建东盟共同体成为东盟行进的主方向。东盟于2000年提出“东盟一体化”倡议,于2003年签署《东盟协调一致第二宣言》(亦称《巴厘第二协约》),正式宣布到2020年建成东盟三大共同体。2007年,东盟各国决定把建成共同体的时间提前至2015年。这些举措体现了东盟成员国推进区域合作的决心和勇气。

   对于东盟发展本身的研究,可以有不同的角度。例如,其“软机制”特性对落实达成的共识或者提出的计划缺乏约束性,从而使落实的实际效果大打折扣,导致“说得多,做得少”。但是,也可以从另一种角度来理解,即如果是“硬机制”,差别很大的10国将很难在制订计划上取得共识,进而使整个发展进程陷入僵局。以接纳缅甸为例。东盟的“安静外交”还是对缅甸的政治稳定转型起到了积极作用的,避免了因压力过大而产生“政策逆反”或者激起国家内乱。(17)当然,东盟本身是有缺陷的,例如,尽管其不干涉内政原则保证了成员国的自主性,但是一些成员国自行其是,对他国和东盟的利益造成损害,对此,东盟几乎无能为力。另外,东盟的“舒适性原则”虽然为成员国提供了灵活的空间,但也往往使东盟落实行动议程的成效大打折扣。

   二、如何认识“以东盟为中心”

“以东盟为中心”是东盟发展对外关系与开展对外合作的一个基本原则。“中心”(centrality)原则大体上有两个基本含义:一是维护东盟的核心地位,二是坚持东盟的主导性作用。这两个方面不可分割,目的是维护东盟的核心利益,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《当代亚太》(京)2015年1期

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