郑永年:十八大两周年再评价

选择字号:   本文共阅读 5297 次 更新时间:2015-01-31 08:17

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郑永年 (进入专栏)  

十八大后习近平表示“肉吃完了要啃骨头”。上世纪80年代大家都很穷,穷则思变。现在要改革,既得利益群体不想改,他们过得很好。此时,只有集权才能打破改革所面临的最大困难:打破寡头。

2012年11月8日中国共产党第十八届全国代表大会召开,转眼间过去两年。从学者的角度来看,当时我对中国未来的发展很悲观,认为十八大的召开并不顺利,充斥着多种政治因素的影响。

中国改革开放30年,虽显现诸多问题,但已在30年间从贫穷国家一跃成为世界上第二大经济体,从购买力平价来看已经第一,这是了不起的成绩。

一个国家大规模转型肯定面临问题——欧美的转型伴随着两次世界大战,解决问题的核心是如何改革。

然而,此前的领导人在问题的面前放慢了改革的脚步,导致“无改革”成为常态。为此我曾认为既得利益和寡头已经初步成形,悲观于中国仍然没有动力打破“无改革”的状态。

但我没想到十八大后的中国会发生如此大的转型。

十八大才过去两年,新政府下的中国却已有焕然一新之感,改革这潭死水被搅开。为了改革,权力和制度上进行了大幅度调整,从思路和方法的改变也能看到新政权动了真格。

“体制集权”非“个人集权”

十八大后的一年主要是“集权”并反腐,为接下来的改革做好准备。

一年前,三中全会强调经济社会领域的市场化,刚刚结束的四中全会,法治是当仁不让的主旨。我认为习近平的目标不仅是做好两个任期,而是在规划下一个30年中国发展的蓝图——此思路在近两年的改革中已能捕捉。

中国已进入后强人政治时代,特点是政治利益多元化。在这种背景下,中国会出现有利于整体利益的正式制度,以及为一些个别利益服务的非正式制度,如果后者压倒前者,那么危机就不可避免,因此正式制度体系需要新的顶层设计。

现在可以看到,中央成立的各领导小组是属于政治局常委级别的“顶顶层”设计,此外还有重新设定全国人大的作用、强调落实法治并且改进司法制度。这些都是顶层设计,都为了整体国家民众之利益。

顶层设计重在最高领导机构的权力结构重建。十八大之前,中国最高领导机构处于分权状态,被称为“九龙治水”,高层的权力涉及9个常委,每人管一块,这种分权对中国来说很不好,每个常委在自己的领域拥有绝对权力,相当于高层的“分封制”,因此就出现了周永康的例子。

分权也有实际效用的差异,邓小平当年的地方分权令地方和企业改革动力充足——这是有效分权。相较之下,十八大之前应称之为“分散”而非分权。如果西方是三权分立,那么此前中国是“九权分立”,十八大之前的国家管理低效。我想习近平等政治局常委自身也有体会——他们十八大之前就在政府中。

十八大后,这种“分散”状态已经被打破,改变的方式即为“集权”。有人担心是否重现过去毛泽东时代的领导个人集权,但我认为现在是体制上的集权而非个人的集权。

以习近平担任组长的4个领导小组而言,以前的领导小组也很多,但是组长、副组长以及运作方式完全不公开。相比之下,现在都正式公开了,正式化意味着可以制度化,非正式的组织很容易成为个别领导人操作权力的媒介。

新的最高权力运作改变了过去各人管一块的模式。在4个最高领导小组中,习近平是组长,李克强是副组长,其他常委分配到不同的组中,有效提高了协调性。不然中国好多事情都没法协调,外交不协调,内政不协调,利益掣肘之下难以推动改革。

同时出彩之处还在于有人出来承担责任了,习近平站出来表示承担组长一职。可能是习近平的个性原因,但是我觉得很好。在总统制和内阁制的国家中,总统和首相都是负责人。有官员曾私下对我称赞“集体总统制”好。但是任何制度都得有人出来负责,以前的分权制度没有人负责。

因此,现在的制度化集权非常好。十八大后习近平表示“肉吃完了要啃骨头”。上世纪80年代大家都很穷,穷则思变。现在要改革,既得利益群体不想改,他们过得很好。此时,只有集权才能打破改革所面临的最大困难:打破寡头。

反腐反寡头

即便现在,中国仍然继承了过去计划经济时代的特点,在经济领域每一块存在一个寡头。这种情况也见于俄罗斯和乌克兰等前社会主义国家,最典型的莫过于俄罗斯的石油寡头。

乌克兰现在的问题也是寡头问题。世界媒体都认为乌克兰的问题是俄罗斯在干预,其实最主要的问题就是他们的经济寡头变成政治寡头。一个寡头一个政党,寡头之间相互斗争,因此国家毫无希望,证实了内忧才会导致外患。十八大前,我们观察到有些经济寡头正在转向政治寡头,开始干预政治。一旦他们转向成功,中国也会陷于泥潭。

此前,我认为十八大以后改革动力仍然不足,主要也是基于对既得利益群体长大的判断。我曾感叹毛邓以后的一些领导人似乎没有大局观念了,都是以个人利益、家庭利益和小圈子利益为主,周永康的例子就是最好的证明。虽然毛也犯了很多错误,但不能不承认他是为了整个社会和国家。

令人吃惊的是,新政府看到了利益集团成长将带来的危害,这两年新政权最重要的工作就是反寡头,而反寡头最重要的方式即反腐败——也是本届政府最令人称道的工作。这次反腐败区别于以往的特点也在于集权。反腐败一定要集权,不然既得利益集团比反腐机构的权力还大,何谈反腐?

中国从上世纪80年代起一直在反腐,但是反腐败部门的权力不够,每个时代只是抓一个典型,比如陈希同和陈良宇,但是腐败越来越多。中国不整治寡头就很麻烦,这届政府判断得很准。反腐败也有机遇,这届不反,后面就很难了。如果寡头成长足够大,权力结构就难以扭转,政府职权会弱化。

同时,习近平和王岐山坚持“先治标后治本”的思路也很到位。反腐的“标”和“本”问题在中国一直有争议,呼吁“治本”的观点认为要从根本上通过制度建设反腐败。恰恰相反,我认为在如此大的腐败体积下不可能做到并落实制度建设,因此应先大规模治标,“清场”后再建设制度。

制度和法律都是人为建设和操作,不应该迷信制度主义。中国的反腐败制度世界最多。美国没有那么复杂,新加坡更简单,只有一个反贪局,香港则是一个廉政公署。为什么香港、新加坡政府廉洁,因为反腐败的权力集中。中国的纪委组织存在于党口、大学、政协等,然而没人负责,权力分散,反而给腐败更多机会。过去在中国很荒唐,反腐败的人本身最腐败。

中纪委在两年内“打老虎”、“打苍蝇”成绩卓然,两年中打下省部级干部55名,上至前政治局常委。各地政府政风大变,已经为下一步“治本”扫除很多障碍。

军队不是“法外之地”

对一个国家形成最大破坏力的莫过于军队,一旦军队成为寡头,后果不堪设想。

为了打破军队寡头,习近平成立了军事领导小组,这一行动让我十分意外。在现任7位常委中,除了习近平是中央军委主席外,其他6人和军队都没有关系,成立军事领导小组后,其他6人也能在治军中发言。这是要集中改革的力量,真正做到党控制军队。

总有人批判党对军队的控制,认为应该和西方一样,军队国家化。我认为这是愚蠢,就军队在国家的位置而言,中国在所有后发国家中是特例。中国有两个国家性制度——党和军队,大部分的发展中国家只有军队和宗教两种力量。军队和宗教都缺乏统治合法性,现在政治的合法性特点就是文人治国。

中国的不同在于有党的力量,军队国家化的本质就是文人控制军队,党就是文人,没必要一定照抄西方概念。但是党对中国军队的控制在过去10年似乎有所松动,这才是最大的问题。我认为习近平的头脑很清晰,上来以后第一件事就是抓军队,他看到了军队的腐败已经超出了党可控的范围。十八大后军队反腐力度也空前加大。

在中国,政治对军队的控制不是太多,而是太少。军队腐败现象的产生和执政党缺少对军队的有效控制有关。现在的控制主要表现在人事上,制度上的控制仍然过少、过弱。也就是说,军队作为一种组织,其制度的自主性过强。

在执政党缺少对军队的制度性控制的情况下,军队的自主行为必然导致军队的非正常行为。腐败只是诸多非正常行为的表现形式之一。军队人员在对中国国际关系和外交关系上的随意言论也是不正常行为的表现。

对此,自习近平担任中共中央军委主席以来,已经先后出台了一系列举措来整治军队,包括“打胜仗”、“禁酒令”、“下连当兵”等。此外还禁止军队用豪车,全面清查部队房地产,要求纠正治理军队住房的“不正之风”,包括高级将领超标占用豪宅、非法转售军地牟利等,通过清理腐败加强党对军队的控制。

此外,中国的军队一直在喊现代化,但是体制改革从未提上日程。中国军队给海外腐败的印象,比如今年陆续揭发出的谷俊山、徐才厚的贪腐案例。

习近平知道军队腐败的情况,跟他过去对军队的了解有关。他上任后强调“军队要能打仗,能打胜仗”。今年中国纪念甲午战争,当时清朝觉得自己很厉害,但和日本海军一触即溃。

军队改革的首要目标是军队职业化,打破寡头,让军队的制度和社会法治接轨。十八大后,中国在治军方面出台了多个整治文件。四中全会强调落实法治,跟过去不一样,强调法治,包括治党治军,军队不是“法外之地”。只有这样,军队才能真正成为中国持续发展的支柱。

需要把握、发挥经济推动力

本届政府虽然治国只有两年,但是对于经济发展的理念也有了明显变化。中国官方在经济领域终于明确放弃GDP主义。习近平今年多次公开提新常态,就是接受了中等增长的现实,这是世界规律,没有国家能一直保持高速增长。

可是纠正GDP主义并不容易,毕竟GDP目标单一容易实现,这一代领导人都在GDP红旗下长大。此外,中国并非要放弃经济增长的指标,中速增长应该保持,如果中国继续保持6%到7%的增速,那么十多年后就是现在台湾的中高收入水平。但是低于6%就麻烦了,很可能陷入中等收入陷阱,像菲律宾、泰国和马来西亚,导致社会不稳定且腐败滋生。

在中国,有些经济学家比较乐观,比如林毅夫,但是他假定的前提是所有的经济要素都能发挥出来,然而现实往往不是这样。在国际经济领域,中国的国际环境并不太好,欧美等发达国家的经济贸易需求难以长期支撑中国的经济增长。因此,开发国内增长动力至关重要,包括城镇化、技术创新和建设消费性社会,但是国内有寡头在阻碍市场经济要素的发挥。

这届政府在调整经济结构方面,中央的两个“遏制”政策令人称道。第一是遏制国企大扩张,2008年中央政府发行了4万亿债券导致国企大扩张,国企扩张不是空间扩张的问题,一个国企就是一个寡头,此前在中央候补委员中,国企老板的声音和权力远远大于部长的权力。现在遏制住了。

第二是遏制地方政府债务。海内外很担心中国是否会爆发像美国一样的债务危机,现在来看已经遏制住了。在上两届政府时,地方没钱就向中央政府要,中央政府很“体贴”,要钱都给。现在很多地方政府仍然有财政危机,但是中央政府有钱而不给,让地方去改革。

财政危机正成为促进地方政府改革的动力。譬如上海,把地方国企卖给央企或者民企,改善政府收支,过去没有财政压力就不会想改革。此外,深圳政府改革小产权房也很成功,很多地方都形成了自己的改革方式。

在强调市场化之外,三中全会的经济建设重点之一是城镇化。对此,我认为城镇化对经济推动力的功效被夸大了,因为城镇化的高峰期已经过去。中国现在的城镇化率是53%,OECD(经合组织)国家是70%左右,中国距其只有十几个百分点。因此,不用国家政府推动,城镇化自然进行就好。

此前政府推动城镇化的效果不好,出现了很多空城、鬼城,证明GDP导向的城镇化不可持续。城镇化不仅仅是空间规模的问题,还包括如何解决目前城市中17%无城市户口居民、城中村等问题。现在的思路还不够完整,只城镇化还不够,还应有城镇体制改革。

全世界都罕见中国有这么多行政级别的城市体制。中国的资源根据行政级别分配,从首都、直辖市、省会城市等递减。就结果而言,受过高等教育的人都不愿意去二线城市。因此,在限制大城市的扩张并发展中小城市的同时,应弱化行政系统的资源配置。

中国的行政体制过度官僚化。大部分城市都是三级政府四级管理。这种官僚化的城市化必须进行体制改革,否则还是GDP主义。在这方面,地方政府是既得利益者,没有动力。现在中央集权,就要打破地方的反抗姿态。如果很多小城市能够成为一级政府,就能释放出很大的生产力。中国接下来的经济增长动力也有赖于此。

今后十多年外交最艰难

这两年中国的国际环境并不理想,东海、南海爆发的摩擦考验领导人的智慧。国际社会对新一届领导人的外交褒贬不一,批评中国领导人强势,咄咄逼人的观点也并不鲜见,国际社会也担心中国在崛起的过程中会引发武力冲突。

我认为,评价政府的外交,必须把行为放进国际权力格局的大背景之下。中国在国际的权力格局发生了变化,很多人还在讨论中国是应该继续“韬光养晦”还是要“有所作为”,其实看清了国际格局后自然得出结论。

邓小平时代决定中国必须韬光养晦,1980年代中国对外策略是请进来,打开国门并开放市场给西方,决定了不会和国际社会有冲突。1990年代末至2000年代末,中国为了加入WTO等国际组织而改变自己的制度,与国际通行规则接轨,也不会有什么冲突。

然而,中国现在长大了,对外做调整的意愿没有那么强,需要走出去在国际上有自己的声音,另一方面,中国还没有强大到其他国家会向中国制度调整的地步,因此必然会与其他国家发生冲突。我曾经给王毅部长说过,今后十多年的中国外交最难做,包括英美在内的大国崛起都经历了这样的过程。

很多西方人认为习近平具有侵略性,其实不公平,即便不是习近平,其他领导人也会有如此举动,毕竟是大势所趋。今后中国的外交不容易,第一是中国的利益要走出去,第二要保护自己的利益,第三承担国际责任,不然谁也不喜欢。只要能撑过这段痛苦期,10年到15年后,中国的国际环境会有很大的改善。

另一方面,中国要明白大国都是打拼出来的,没有人会送给你。以前的大国都是如此,崛起很艰难,只是现在不应该发生战争。

这两年习近平的外交可圈可点。最主要体现在两点,第一是强调中美新型大国关系,毕竟中美关系不是一个简单的双边关系,完全是国际关系的架构,这个架构无论谁垮下来,国际关系就垮下来了。

第二是“丝绸之路”提得很好,强调“一带一路”。中国以前过分倾向于西方,西方这条腿很强劲,但是作为最大的发展中国家,另外一条与发展中国家的腿就很软弱。现在丝绸之路面向广大发展中国家,两条腿走路非常重要,虽然要实现丝绸之路的战略也并非易事。

总的来说,习近平这两年的外交没有什么过失。如果只是比较今天和10年前的外交,当然会觉得中国咄咄逼人,假设未来50年后再看现在的历史,那么评价就不一样了。中国作为大国,要有自己利益又要承担责任,包括推动西方的发展,中国都在做,也在救济处于困难中的欧美国家。

中国一些盲目的民族主义者认为美国衰落就是中国崛起,其实会更差。国际秩序的变化对中国并不利,中国一直在搭便车,如果搭不了便车,自己又没有能力和意愿参与构建秩序。如果美国从中东撤退,中国陷进去的话,中国的衰落就开始了。

今后中国外交需要注意的是,这几年对世界的影响不是经济要素,而是地缘政治,地缘政治的变迁马上影响一国的发展,比如乌克兰和中东国家,地缘政治越来越重要。习近平说过,中国只要不发生颠覆性变化就没有问题。但是颠覆性变化有可能发生,比如钓鱼岛或者南海等地缘政治变化就可能引发。

法治为了保护每个人

刚刚结束不久的四中全会是给十八大两周年最好的献礼,可以看出新一届领导人准备铺开法治社会建设以及社会制度建设。这两点至关重要,不然中国无法真正崛起,财富和人才还会跑到国外。但任何国家都有两样东西跑不掉:权力和贫穷,如果一个国家只剩下这两点,会多么可怕。

为此,四中全会提及法治意义与以往不同。邓小平80年代提法“制”,当时文革刚结束,中国无法无天,立法最重要。1997年中共在十五大时提出法“治”作为政治发展的目标,可惜没有贯彻。1980年代成立的政法委和后来周永康领导的政法委不一样,当时彭真和乔石等人都要建设法制社会。

在司法领域,司法哲学已经变化。习近平表示“司法是社会正义的最后防线”。以前大家理解司法是为了维护共产党的统治,现在司法就是为了保护每个社会成员。

现在政法委回归原本的职能,在党的领导下推行法治,现在由总书记直接领导。中国立法的质量还有待提高,立法是法治社会的根本。

中国的法律和政策没有关系,因为法律缺少细节。相比发达国家,中国的法律只有条条框框,谁都能解释,领导人也能随意解释,法律应该是非常细节的东西。

这次四中全会推出180多项改革条目,包括新提出的巡回法庭等等,目的都是切断地方干涉司法。现在地方“一把手”随意干涉司法,因为地方法院完全属于地方。因此要让法院从地方独立出来,至少也要做到减少干涉。这次提到领导人不能随意干预司法,干预后要终身追责,是很大的进步。

当然,中国的法治不会变成西方模式,毕竟有自己的历史背景。中国司法就是中国司法,不完全同于其他任何一个国家,又有共同性,比如法律面前人人平等的信条在每个社会都一样。落实法治,西方在这个方面做了几十年上百年,中国要实现也绝非易事。

我认为,法治制度建设以后将是社会建设,中国要避开中等收入陷阱,必须要建立庞大的中产阶级。中国早期改革没有把社会和经济领域分开,简单把经济领域的政策放到社会领域,导致社会领域过度市场化,没有保护好,在医疗、教育和公共住房方面无法为中产阶级提供保障。

日本和“亚洲四小龙”经济起飞20多年后,中产阶级人口达到75%到80%,中国经济发展比他们还快,但是中产阶级只有20%。原因在于没有社会制度建设。可持续的经济发展需要社会制度建设,社会稳定也需要社会制度建设,和平的民主化需要社会制度建设。中产阶级人口不增长,中国就没有希望。

总而言之,十八大是中国转变的强劲开端。两年中通过反腐和体制集权为落实各项改革奠定了坚实的基础,经济上已经有了三中全会定调,希望最终落实经济领域的市场化。政府更好的作用是法治制度和社会制度的建设,上台以前习近平在《求是》杂志上说过“重在执行”,现在有了规划蓝图,接下来就是重在执行了。

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