丁晓东:宪法与政治实践视野下的美国副总统制

选择字号:   本文共阅读 517 次 更新时间:2014-12-15 00:17:54

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丁晓东  

    

   摘要:  本文分析了美国副总统职位的宪政身份问题以及权力扩张问题。副总统职位在过去的二百年间逐渐从以立法角色为主演变为以行政角色为主,并且在这种转变过程中实现了权力扩张。究其原因,一方面是20世纪以来的政治组织形式的变化使得总统权力扩张,吸引副总统向总统靠拢,另一方面是政治实践中的个人重塑了这个职位。在进行宪法和法理研究时,有必要同时看到法律、社会、人在宪政问题上的作用,有必要在规范宪法学和政治宪法学之间寻求一条中间道路。

   关键词:  副总统;宪法;立法;行政;继承;政治实践

    

   引论:权力膨胀与身份模糊的副总统职位

   对于美国副总统这一职位,以研究副总统制而闻名的乔·歌德斯坦(JoelK. Goldstein)曾经在书中引用一个笑谈来描绘这个职位曾经的贫乏。这个笑谈是这样说的:“从前有两个兄弟,有一个出海去了,还有一个成为了副总统,从此之后就再也没有听过他们的消息。”[1]与总统这一职位的名声显赫截然相反,副总统这一职位在美国历史上可以说是名副其实的“冷宫”,担任副总统意味着未来四年的无所事事。对于这一点,首任美国副总统亚当斯有着切身的体会,他说:“这个国家以她的智慧为我发明了超过人类想象力极限的最无足轻重的职位。我既不能为善,也无法作恶,我只能为他人所驱使,认了这个职位的命。”[2]比亚当斯有过之而无不及,第二任副总统杰斐逊由于和总统亚当斯政治立场相左,任职期间几乎不怎么参与行政部门的各种活动,也无力阻止联邦党人在国会通过各种立法。[3]在亚当斯和杰斐逊之后,随着副总统弱势地位逐渐清晰,这一职位在其后的一百多年的时间里开始受到政客们的冷落,成为名副其实的“鸡肋”。在20世纪前的副总统中,除了约翰·卡尔霍恩(John Cal-houn)和马丁·布伦(Martin Van Buren)之外,其余的副总统大都不是优秀的政治人物;而有的则更是在担任副总统之前名不见经传:切斯特·亚瑟(Chester A. Arthur)在担任副总统之前,只在纽约港做过七年的税务官;加列特·霍巴特(Garret A. Hobart)在担任副总统之前,最高职位仅仅是新泽西州的议员。

   反观当代的副总统,其位之高,其权之重与百年前的副总统形成了鲜明的对比。例如,卡特总统在评价其副总统蒙代尔(Walter Mondale)的时候,将其重要性提高到了一个一人之下万人之上的程度:“蒙代尔对我的重要性,和我的亲密程度,以及他执行任务的能力,没有任何一个人能与他相比。”[4]戈尔(AlGore)副总统的地位也不遑多让,由于在克林顿任职期间负责一系列重要事务,他和克林顿总统的任期经常被人称为是共同总统制(co-presidency)。[5]而在小布什任期,切尼(Dick Cheney)则将这一职位的权力推向了巅峰,造就了“美国历史上最有权力的副总统”。[6]切尼的权力如此之大,以至于一些人将“帝制”这一小施莱辛格用来形容总统的定语按在了副总统职位的头上,称切尼的副总统职位为“帝制副总统”(The Imperial Vice Presidency)。[7]

   是什么原因导致了副总统权力的历史性变迁?在美国这样一个宪法文化高度发达的地方,当提出这样的问题的时候,一个自然而然的想法就是求助于宪法研究,从宪法出发来分析副总统职位在宪政体制中的位置和安排。在美国宪法中,我们可以找到几条和副总统有关的宪政安排。首先,美国《宪法》第1条第3款规定:“合众国副总统应为参议院议长,除非在投票票数相等时,议长无投票权。”其次,第2条第1款规定:“行政权属于美利坚合众国总统。总统任期四年,副总统的任期相同。”再次,宪法原文和宪法修正案都规定了总统和副总统选举的方法。出于对1800年总统选举时的宪政僵局的担忧,《宪法第十二修正案》规定:“选举人须在选票上写明被选为总统之人的姓名,并在另一选票上写明被选为副总统之人的姓名。”最后,宪法原文和修正案还规定了副总统继任总统以及副总统本身空缺时的继承问题。

   分析这些宪法条文,可以看到副总统似乎具有多重属性。美国《宪法》第1条是关于国会的条款,在这一条款中规定副总统的职责,似乎意味着宪法将副总统视为立法分支的一部分。而在关于总统权的第2条中,则又似乎暗示副总统和总统一样,都属于行政分支的一部分。最后,宪法原文及其修正案关于总统和副总统继承问题的规定,则又赋予了副总统以一个类似备胎的接班人身份,时刻准备着接替总统大位。宪法文本里不仅没有总统权力变迁的直接答案,而且增加了另一个理论问题:副总统职位的身份是什么,它属于立法分支,行政分支还是其他?

   副总统权力的扩张和其身份的模糊不仅仅是理论问题,而且更具有现实意义。自“二战”以来,总统的权力已经让不少宪法学者担心,总统权力的扩张屡屡突破宪法政治的边界,在水门事件、伊朗门事件(Iran-contra Affair)[8] 、酷刑备忘录(Torture Memos)[9]等事件中总统一再违反宪法和国会所制定的法律。[10]现在,副总统这一职位又使得问题变得更加复杂:如何确保副总统能够按照宪法政治所设定的政治框架运行?比起总统,副总统的身份更加微妙,更有可能通过各种暗箱操作逃避宪法和法律的约束。一个不久前发生的例子就是,著名的酷刑备忘录事件就是副总统切尼通过其幕僚和首席法律顾问大卫·阿丁顿(David Addington)等人一手主导的。是否可能以及如何将副总统纳入宪法政治的轨道,这是摆在宪法学者面前的一个现实难题和挑战。而不对副总统的身份问题进行宪法定位,不对副总统权力的扩张问题进行深入思考,就无法提出切实可行的规范副总统权力的方案。

   在本文中,我将首先对副总统的宪政身份问题进行研究,在第一、二、三部分,我将分别从作为立法分支的副总统、作为行政分支的副总统、作为总统继承者的副总统这三个角度切入,分析宪法和宪政实践所导致的副总统身份的历史定位和历史变迁。其次,在第四、五部分,我将转向对副总统权力扩张问题的研究,从社会背景和政治实践者这两个角度研究为何副总统权力会在20世纪,特别是20世纪后半叶实现扩张。

   通过前五部分的研究,我将在第六部分作出简单的总结:副总统职位在历史上发生了转变,从一个以立法身份为主的职位逐渐转变为一个以行政身份为主的职位。同时,这种身份的转变为副总统权力的扩张奠定了基础。而导致这种身份转变和权力扩张的原因有两方面,一方面是社会政治形态的变化,总统权的扩张使得党派政治和地方政治衰落,副总统逐渐向总统靠拢;另一方面,两位副总统—蒙代尔和戈尔—的政治实践也在很大程度上重塑了这个职位。通过对副总统这个个案问题的分析,本文认为,有必要同时看到法律、社会、人在宪政问题上的作用,有必要在规范宪法学和政治宪法学之间寻求一条中间道路。

    

   一、作为立法分支的副总统

   在小布什政府任职的最后两年里,国会成立了调查小组,要求切尼副总统按照行政命令(executive orders)的要求,向国会提交他的幕僚在持有机密文件方面的信息。对此,切尼以副总统职位并不属于行政分支的理由而断然拒绝。切尼声称:“按照宪法,我拥有立法责任。我的薪水事实上是参议院,而不是行政分支所支付的。我在参议院的身份是参议院主席,主持参议院。我在参议院票数僵持的情况下投票。”[11]而切尼的助理们则进一步声称,既然切尼是参议院的主席,那么切尼就是立法分支的一部分。[12]

   切尼对副总统的这一宪法定位瞬间引来了蜂拥而至的批评和嘲笑。《纽约时报》批评切尼对副总统的宪法解释完全是为了在宪法上为副总统扩张权力,这一解释将副总统从“一个华盛顿的安全和隐蔽的位置提升为一个在宪法上安全和隐蔽的位置”。[13]以政治讽刺而闻名的自由派脱口秀主持人乔恩·斯图尔特(John Stewart,中国观众一般称其为*司徒)则极尽嘲笑之能,认为将切尼看成立法分支的一部分就像是“纽约哈勒姆的杂耍玩家(Harlem Glo-betrotters)仅仅因为在闹鬼的娱乐公园偶尔出现过一次,就说他们是漫画斯库比帮派(Scooby and the Gang)中和邪恶势力作斗争的帮派成员一样”。[14]

   的确,对于当代人来说,副总统的形象从来都是和总统绑在一起的,将副总统视为立法分支的一员,似乎和其在当代政治中的角色并不相符。副总统尽管是参议院的主席,但近代以来他们在参议院所花费的时间和精力非常少。根据歌德斯坦(Joel K. Goldstein)的研究,尼克松在担任副总统期间,每天在参议院所花费的时间只有半个小时到一个小时,斯皮罗·阿格钮(Spiro Agnew)副总统亦是如此。蒙代尔副总统在担任副总统第一年的时间中,只主持了参议院19天总共18小时的时间。而且,副总统尽管名义上是参议院主席,但他们的权力其实很小,他们只能主持而不能参与辩论,而且主持也必须按照参议院的议事规则进行。副总统的投票权也很小,只有在极少数的票数僵持的情况下才能行使。[15]而相比之下,当代副总统在协助总统处理行政事务方面的时间和精力的投入则要大得多。副总统要在宪法上为自己找到根据,将自己划入立法分支而非行政分支,这将不得不使人怀疑其目的是不是为了“逃避法律和行政命令的要求”。[16]

   切尼对于副总统的宪法定位或许具有明显的政治动机,但从宪法解释的意义上说,这种定位却具有相当的文本依据和历史依据,并非完全信口开河。首先,从文本上说,赋予副总统权力的的确是关于国会的《宪法》第1条。关于总统的《宪法》第2条虽然规定了副总统的任期,但是其中并没有赋权副总统的条款;相反,在关于行政权的规定中,美国《宪法》明确规定:“行政权属于美利坚合众国总统。”这等于说,副总统并不和总统分享行政权。而且,《宪法》第1条第6款中的“不冲突条款”(The Incompatibility Clause)也从另一方面支持了副总统不属于行政分支的说法。该条款规定:“凡在合众国属下任职者,在继续任职期间不得担任任何一院的成员。”从宪法解释学的角度来说,宪法的制定者不可能自相矛盾,既然副总统已经是参议院的一员,这就说明他不是“合众国属下的任职者”。[17]由于这些明显的宪法文本的支撑,早期的不少宪法专家都将副总统视为立法分支的一部分。[18]

   其次,从历史的角度来看,作为立法分支一部分的副总统也一直受到政治家和宪法专家的支持。杰斐逊在担任副总统期间,声称“在宪法意义上,我将自己的职位视为局限于立法功能,而且我不能参与任何的行政咨询,即使是在被请求的情况下”[19]其后,不少副总统也延续了杰斐逊的传统,坚持自身属于立法分支而非属于行政分支。詹姆士·谢尔曼(James Sherman)拒绝了威廉·塔夫特总统要求他为了行政利益而介入立法事宜的建议,其理由是“我是副总统,而成为一个传信人并非副总统的职责之一”。[20]而托马斯·马歇尔(ThomasMarshall)在接受威尔逊总统的邀请而主持会议的时候,他也一再强调这仅仅是“非正式的和个人性”的活动,他“并不行使任何官方性的职责或功能”。[21]。

即使到了20世纪50、60年代,将副总统排除在行政分支的观点也依然受到不少人的支持。杜鲁门在他的回忆录里写道,副总统“并非行政分支的一名官员”[22];艾森豪威尔也坚信,副总统“在法律上说并非行政分支的一部分,而且也不受总统指令的指挥”[23]。而1962年司法部下属的法律顾问办公室(Of-fice of Legal Counsel)在一份备忘录中则认为,(点击此处阅读下一页)

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