周雪光:从“黄宗羲定律”到帝国的逻辑:中国国家治理逻辑的历史线索

选择字号:   本文共阅读 7229 次 更新时间:2014-08-04 23:03:17

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周雪光 (进入专栏)  

  

   【内容提要】本文在中国大历史视野下认识国家治理逻辑。在前半部分,以近年来学术界、政策研究界关注的“黄宗羲定律”现象为切入点,分析中国历史上税收财政领域中“杂税丛生—并税式改革—杂税丛生”的周期性现象,解读其中折射出的中华帝国的治理困难和由此衍生的制度安排。在后半部分,则着眼于中国大历史脉络,提出三对(概念)关系——“委托与代理”、“正式与非正式”、“名与实”——来概括中华帝国的治理逻辑,特别强调正式制度与非正式制度并存转化的核心地位,阐述这些关系以及相应的分析概念和研究问题。笔者认为,当代国家与中华帝国面临着类似的治理困难,而且这一治理逻辑在当代社会中面临着深刻的适应危机。

   【关键词】国家治理 帝国逻辑 非正式制度 黄宗羲定律

  

   在中华人民共和国六十余年的历程中,国家建设经过了从全能国家、计划经济到改革开放、放权搞活等多种形态的沧桑之变,其变化之大、速度之快,常常使得身居其中的人们感到扑朔迷离,难以把握。然而,其间的反复曲折,从收权与放权间的上下浮动到经济领先与政治教化间的左右摇摆,去而复来,似曾相识。从中国大历史的脉络中来俯瞰人民共和国的历程,我们不难发现,21世纪的当代中国正在其深长的历史轮辙中识别着路径方向。这一观察也启示着我们,细心解读中华帝国的历史遗产有助于我们认识今天国家转型过程所面临的困难和挑战。

   本文试图从中华帝国的历史脉络上重新审视国家治理的制度逻辑。在展开下面的讨论之前,首先需要澄清本文使用的“帝国”这一概念的蕴意。在当代思潮中,“帝国”一词常常与强权侵略、殖民统治相联系,带有强烈的意识形态和价值判断色彩。但本文的用法与此不同。史学家伯班克和库柏(Burbank & Cooper, 2010) 曾在另外一个意义上讨论了“帝国”的概念。他们指出,帝国架构的一个基本特点是其中囊括不同的种族、文化、区域,因此有利于发展包容性治理模式。在世界史上,帝国一度是古代文明的主要组织形式,如中华、罗马、蒙古、奥斯曼等帝国形态曾经极大影响了世界文明的进程。近代民族国家的兴起促就了帝国的崩溃瓦解。与庞大的帝国疆土相比,民族国家以族群、文化、宗教信仰单一或高度同质性为特点。(Anderson,1983)在这里,帝国不仅体现在艾森斯塔得(Eisenstadt, 1963)所说的“一种特殊的政治类型”,而且因其规模特征而面临着特定的组织困难和挑战,诱发了相应的治理模式,体现在稳定存在的制度安排和行为定式之上,即帝国的治理逻辑。

   中华帝国即是这方面的一个突出例子。《红楼梦》中王熙凤一句 “大有大的难处”的感叹道出了帝国治理的难处所在,即规模之累。帝国的架构包容了多元文化和地域间不平衡发展,更加重了规模之累效应和治理困难。我将这一困难表述为“权威体制与有效治理”间的矛盾,即“号令自中央出”的中央集权体制与辽阔国土上地方性差异间的矛盾,前者趋于权力、资源向上聚敛,而后者要求更多的灵活性和自由裁量权以实现有效治理(周雪光,2011)。中华帝国千年载世,数十朝代历经内忧外患、政纲兴衰,正是在治理挑战的应对过程中,摸索发展出了其特定的制度安排和治理技术。本文在这个意义上使用“帝国”这一概念,并探究中华帝国治理背后的制度逻辑。

   帝国结构错综庞大、千头万绪,本文以近年来引起广泛注意的“黄宗羲定律”历史现象为切入点,借用史学界已有研究成果,从社会科学角度加以解读,进而寻找理解中国国家治理的历史线索。本文的基本命题可概括如下:黄宗羲定律所描述的税收持续高攀趋势并无史实根据,但这一描述中“杂税丛生—并税式改革—杂税丛生”的循环波动在历史上重复出现,是帝国大背景下“放权—收权—放权”周期性波动在税收领域中的具体表现,其中隐藏着解读中华帝国治理逻辑的密码。在黄宗羲定律现象的大背景下,本文提出相互关联的三对关系来提炼概括帝国的治理逻辑:第一,“委托与代理”关系集中体现了帝国治理的组织困难:帝国治理依赖庞大的官僚体制,面临着漫长行政链条中委托与代理关系所带来的高昂交易成本,加剧了权威体制与有效治理间的基本矛盾。第二,“正式与非正式”共生并存、互为依赖的制度安排在很大程度上缓和、调节着帝国治理的基本矛盾。皇权在集权的正式制度中得到了稳定性和可信性,而非正式制度的盛行运作则为地方灵活性提供了空间。第三,“名与实”关系反映了中央政府在象征性权力与实质性权力间的微妙平衡和转变,由此衍生出一系列制度安排和运作机制,以调节正式与非正式制度间的边界。黄宗羲定律现象正是帝国逻辑蕴含的上述关系在税收领域中的具体体现。

   在以下的讨论中,我首先着眼于黄宗羲定律所描述的历史现象,提出新的研究问题;然后,借用史学界研究工作来解读历史上几次并税式改革的例子,从中提炼这一周期性现象背后的帝国治理困境以及由此发展起来的治理机制。接下来,我转向阐述“委托与代理”、“正式与非正式”、“名与实”这三对基本关系所体现的帝国治理逻辑,以及相应的分析概念、研究问题和理论意义。在最后的结语部分,我将进一步讨论帝国治理逻辑在当代社会的困境和危机。

  

   一、质疑黄宗羲定律:新的研究问题

   20世纪90年代苛捐杂税攀升以及随后的税费改革,引起了社会各界对国家财政税收制度的关注,关于“黄宗羲定律”的讨论一度成为学术热点。黄宗羲在《明夷待访录田制三》中列举了从唐初租庸调之法到晚唐杨炎的两税法,以及明朝一条鞭法前后的并税式改革的“积累莫返之害”,提出了并税式改革导致税上加税,愈演愈烈的著名命题,即历史上各种名目的税赋经并税式改革得以整编简化,但随后这些名目繁多的税种又重新出现,以致赋税持续攀升。①王家范、谢天佑(1983)首先将这一现象概括为公式性规则;秦晖继而将这一现象称之为“黄宗羲定律”。秦晖的解释几乎完全借用了黄宗羲原文的说法,即纵观历史上自上而下的并税式改革——

   一般来说,上述改革大都可以在短期内使“向来丛弊为之一清”。然而它的中长期效果却无例外地与初衷相反。原因很简单:原来税种繁多时虽有官吏易于上下其手之弊,但这些税种包括了能够“巧立”的一切“名目”,也使后来者难以再出新花样。如今并而为一,诸名目尽失,恰好为后人新立名目创造了条件。时间稍移,人们“忘了”今天的“正税”已包含了以前的杂派,一旦“杂用”不足,便会重出加派。(秦晖,2002:6)

   随后,“黄宗羲定律”这一称谓不胫而走,成为政策研究和公共媒介上的热门话题。在学术界,虽然有个别研究援引史料提出农民赋税的历史走向呈上升趋势(王家范、谢天佑,1983),但更为系统、细致的研究工作并未发现黄宗羲定律所描述的赋税攀升愈演愈烈的历史趋势。例如,黄仁宇(2001)关于明朝赋税制度以及实际运行过程的系统研究得出的结论是,明朝的征税水平不是过高,而是过低,以至于不足以维持基本公共产品的提供。王业键研究了晚清时期的翔实资料后慎重地提出:“在清朝最后的二十五年,在大多数地区和省份,田赋占土地产值的2%—4%,只有在苏州、上海地区占8%—10%……因此,通过比较,我们可以说,清末的田赋负担实际上并不沉重。”(王业键,2008:165)他注意到,清朝早期有着自上而下的压力,要求地方官员增加田亩(与税收),但这一压力在税收水平达到“原额”后就消失了。(王业键,2008:36-37)陈支平(1998:6)着眼于中国赋税的大历史时段指出:“直至明清时期,政府对于田赋的征收,基本上控制在‘十一而税’的范围内,从秦汉到明清,田赋的加税是相当困难的,即使是因战争灾害等原因而进行临时性的加税,也要受到社会的强烈谴责,明代后期有所谓的‘三饷’加派,可以算是封建社会晚期最臭名昭著的田赋加收了,但心平气和的分析,三饷所加,不过每亩‘九厘’银,按明末的粮价折算,尚不足十斤稻谷,这在明末的亩产量中所占的比例,微乎其微,但是无论是明人、清人、或是今人,好像都认为明代的灭亡,三饷加派是一个重要的原因。”杜恂诚(2009:176)针对中国历史上赋税负担状况大趋势的讨论也指出:“从长时段看,自耕农和中小地主的税负应呈周期性变动的态势,而不可能单边上扬。”简言之,黄宗羲定律所描述的“积累莫返之害”现象并无令人信服的史实根据。

   然而,地方官吏巧立名目掠取苛捐杂税的描述充斥史书,皇帝振兴政纲、整治官吏之弊的举措也时有发生,并税式改革正是在财政领域中的整治手段之一。也就是说,虽然所谓黄宗羲定律所描述的税赋不断攀升趋势之说不足为信,但这些讨论所注意到的“杂税丛生—并税式改革—杂税丛生”的周期性波动却是不容置疑的,具体表现为地方官在税收过程中趋于加派税赋,地方自由裁决权滋生蔓延;而皇权自上而下的抑制治理,虽奏效一时,但无力根除而不得不半途而止。在这个意义上,秦晖所描述的“历史上每搞一次‘并税’改制,就会催生出一次杂派高潮”的观察不无道理。针对这一现象,赋税史研究中各种解释众说纷纭,大致来说有以下几类:一是从道德角度将这一现象归咎于地方官吏追逐私利的行为,大多数研究工作都或多或少提及这一渊源。二是从阶级角度批评皇权整治的局限性和不彻底性,或者从统治体制角度注意到,官吏的催逼盘剥大多都是因自上而下压力而为的。如陈锋(1997a:102)所言:“我们注意到,为了军国需要,清廷对财政的考虑更甚于对吏治的关心,不惜制定严厉的考成则例,督催地方官血比穷追,以保证赋税钱粮的足额或溢额。”而且,奖惩激励力度十分大。②在这个意义上,并税式改革成为调节“保税”与“保农”关系的一种制衡性措施。(李炜光,2003)

   以上我对黄宗羲定律的质疑,旨在提出新的研究问题:虽然黄宗羲定律所描述的赋税单调上扬趋势并不存在,但“杂税丛生—并税式改革—杂税丛生”这一周期性现象却是贯穿于中国历史之中且延绵至今。如李炜光(2003)所说:“并税式改革实质上是中国历史特有的一种‘财政专制体制’作为,它的历史决不仅仅导致了某一个具体王朝的兴衰,相反,它们更大得多的意义,在于展示了中国皇权专制制度发展演变和最后衰亡过程中的一系列带有规律性的‘制度综合征’。”黄宗羲定律的周期性现象反映了中华帝国的深层矛盾,提供了探究帝国治理逻辑的历史线索。以下讨论旨在进一步阐述这一主题。

  

   二、解读“黄宗羲定律”:税收与财政背后的帝国制度安排

   在这一节,我们重新审视黄宗羲定律现象所反映出的“制度综合症”,通过讨论中华帝国税收与财政制度安排和几个历史事件来探究并税式改革背后的帝国治理逻辑。我们进一步的问题是:为什么并税式改革不能一劳永逸地解决地方官吏“巧立名目”增加赋税的做法?并税式改革的治理意义是什么?

   (一)财政领域中的帝国治理:不完全财政的制度安排

   表面看来,并税式改革的起因是地方官员“巧立名目”贪取赋税的行为,由此产生了苛捐杂税名目繁多的不堪局面,迫使中央政府采取并税式改革举措。这一局面似乎与中华帝国权力体制特别是财政集权制度设置相悖尤甚:这一集权制度的核心在于中央政府一统财政收支予夺大权,各级政府没有自己的地方财政。但若仔细追究不难发现,正是这一集权体制导致了其无法解决的困难处境,即中央政府的财政安排不能满足其自身和地方财政所需,不得不迫使或允许地方政府通过巧立名目方式来解决其官僚体制运行的基本所需(如行政费用、俸禄)。在讨论清朝赋税政策和制度时,何平(1998:109)称之为“不完全财政”:

这种经制所限定的财政支出范围和额度,并未完全为中央和地方各项事务的经常性用度提供充足的财力保证。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《开放时代》2014.5

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