陈弘毅:二零零四年的修宪与中国宪政的前景

选择字号:   本文共阅读 808 次 更新时间:2013-08-31 19:06:14

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陈弘毅 (进入专栏)  

  

  二零零四年三月,中国全国人民代表大会通过了对现行《中华人民共和国宪法》的一系列修改,修改的条文有十四项,为该部宪法自一九八二年制定以来历次修改之最。近年来,「宪政」开始成为国内法学界和知识界的热门课题,引起大家关注和热烈讨论的包括被誉为开创中国「宪法司法化」的先河(甚至是中国的「马伯里诉麦迪逊案」)的《齐玉苓案》(2001年)1,以至被称为中国违宪审查「第一悬案」的《孙志刚案》(2003年)2。

  有学者认为,「随着立法时代的终结和司法时代进展,中国的改革将会迎来一个“宪政的时代”」3。北京大学法学院的贺方教授甚至预言,「宪法学将会在未来的十年之内,成为中国的显学」,并呼吁「我们要建筑宪政的大楼」4。季卫东教授希望中国能「通过法治迈向民主」5,并指出「设立宪政委员会对法律规范的合宪性进行司法审查」6,是中国政治体制改革的最主要进路之一。

  不少人认为中国虽有宪法,但无宪政,然而「宪政的梦想在中国百年历史中从未彻底消失过」7。本文将以二零零四年的修宪为出发点,对宪政中国的道路进行初步的探索。本文分为三部分。第一部研究零四年的修宪的背景、内容和意义。第二部介绍上述《齐玉苓案》和《孙志刚案》等案例,并探讨它们所带出的宪法学议题。最后,第三部从中国政治体制的现状出发,思考宪政发展作为政治体制改革的关键环节的可能进路。

  

  一、二零零四年的修宪

  

  中华人民共和国一九四九年建国以来共制定过四部宪法,有关年份是1954、1975、1978和1982。社会主义国家革命初期的宪法可称为「革命宪法」,作为邓小平的「改革开放」时代的标志的一九八二年宪法可视为「改革宪法」8,关信基教授则称之为「包容性宪法」(inclusion constitution)9 — 执政党尝试与社会整合,宣布阶级斗争的结束,并提高国家机构(有别于党组织)的地位。八二宪法制定后,全国人大在1988年、1993年、1999年和2004年对它进行了修改。这些修改大部份都是和经济体制的改革相关的,又反映出中国共产党的指导思想和意识型态的逐步演化。以下,让我们首先回顾前三次修订的要点,从而探讨二0零四年的修订的意义。

  八八年的修订是幅度最小的,只涉及两项条文,一是关于对「私营经济」的承认(原有条文只提到「个体经济」),二是改变了原有的土地政策,容许土地的「使用权」的转让10。九三年的修订主要反映九二年邓小平「南巡」后中共第十四次全国党代表大会(十四大)的意识型态,共有九项条文的修订,包括在宪法的序言中引进「建设有中国特色社会主义的理论」、「社会主义初级阶段」的概念、「改革开放」和「中国共产党领导的多党合作和政治协商制度」,规定「实行社会主义市场经济」(而非原有的「计划经济」),并确认农村中的「家庭联产承包责任制」(以取代原有的「农村人民公社」制度)11。

  九九年的修宪也和其最近的一次党代表大会有密切的关系。邓小平在九七年二月去世,同年九月,中共十五大决定修改党章,把「邓小平理论」加入为中共的指导思想的一部份(原有的条文只提到马列主义和毛泽东思想)。九九年的修宪涉及六项条文,包括在序言中引进「邓小平理论」和指出中国将「长期」处于社会主义初级阶段,并在其他条文中规定在经济制度上「坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展」(代替原有的只强调社会主义公有制的条文)、「个体经济、私营经济等非公有制经济,是社会主义市场经济的重要组成部分」(原有条文只说「私营经济是社会主义公有制经济的补充」12。除了上述涉及意识型态和经济制度的修订条文外,九九年修宪还有一项涉及法律、政治体制的重要修订,便是在宪法第五条中增加一款︰「中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。」

  至于二零零四年修宪的背景,最主要的是二零零二年十一月中共的十六大。在这次会议中,江泽民从党总书记的职位退休,由胡锦涛接替。会议决定修改党章,把「三个代表」思想加入与马列主义、毛泽东思想和邓小平理论一起作为中共的指导思想。「三个代表」思想是江泽民在二零零零年开始大力提倡的,内容指中国共产党「代表中国先进生产力的发展要求,代表中国先进文化的前进方向,代表中国最广大人民的根本利益」。胡锦涛上任后,对「三个代表」思想作出了进一步的诠释,指出它的核心精神是「立党为公、执政为民」,并力倡「以人为本」的执政理念。

  二零零三年三月,十届人大常委会举行第一次会议,吴邦国委员长宣布有需要按照十六大的精神修改现行宪法。中共中央成立了修宪小组,进行研究和谘询,并起草修订文本。谘询是在官方架构内进行的,民间自发组织的关于修宪的讨论受到压制,甚至有报道说中央宣传部和教育部曾下达文件警告有人提出新自由主义,利用修宪来攻击共产党的领导,企图改变现行政治体制13。

  二零零三年十月,中共十六届三中全会(中央委员会第三次全体会议)讨论和通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》,但没有公布其内容。这次修宪内容由中全会通过,被誉为党内民主的表现,因为以往的修宪建议均由中共中央政治局通过后便以中共中央的名义向全国人大常委会提出14。零三年十二月二十二日,修宪建议提交人大常委会,官方媒体在当天公布了建议全文15。人大常委会通过了《宪法修正案(草案)》,决定提交全国人大。零四年三月十四日,十届人大二次会议终于通过修宪草案。最后通过的文本与原来提交的草案只有些微的差别(字眼、标点符号上的),但相对于以往修宪草案无不原封不动地通过,已是少许的进步。

  这次修宪涉及的条文共十四项,可简述如下︰

  

  (1) 在序言中加进「“三个代表”重要思想」和「物质文明、政治文明和精神文明协调发展」的概念;

  (2) 在序言中扩阔「爱国统一战线」的内容;

  (3) 规定国家为公共利益而征收或征用土地须给予补偿(第10条)( 「征收」和「征用」的区别在于后者不涉及所有权的改变) 16;

  (4) 表明国家「鼓励」和「支持」非公有制经济的发展(第11条);

  (5) 加强对于「合法的私有财产」的保护,并确认「私有财产权」的概念(第13条);

  (6) 规定国家须建立「社会保障制度」(第14条);

  (7) 在宪法第二章(公民的基本权利和义务)加入「国家尊重和保障人权」的条文(第33条);

  (8) 规定国家主席可「进行国事活动」(与外交有关)(第81条);

  (9) 把乡镇级的人民代表大会的任期由三年改为五年(第98条);

  (10) 其余五项修订包括以「紧急状态」的概念取代「戒严」(第67、80、89条),规定国歌(第136条)和关于全国人大的组成的技术性修订(第59条)。

  综观各项修订,笔者认为其中最重要、影响最深远的应算是「三个代表」思想的入宪及私有财产权和人权两大概念的宪法性确认。「三个代表」思想标志着中共从革命党蜕变为有意在中国「和平崛起」的时代长期执政的政党的过渡的完成,也是中共作为执政党的合法性或正当性的理论基础的重建。共产党的领导地位原建基于列宁关于共产党为无产阶级的先锋队的构想,而根据马克思主义,无产阶级革命的胜利乃人类历史定律之必然。「三个代表」思想(包括胡锦涛的民本主义诠释)把中共从无产阶级政党重构为「全民党」,声称它代表全民的利益。这揭示当代中国政治思想的新出路的一个可能性︰类似传统儒家的「民本」和「仁政」思想成为「新权威主义」统治的理论基础17,以取代马克思主义和它曾经合法化的极权主义。

  至于对私有财产权和人权的肯定,也是马克思主义在中国的重大转折。马克思主义视私有财产为万恶之源,社会主义公有制的优越性则大受推崇;马克思主义对「人权」思想没有好感,它批判普遍人性的抽象概念,强调人的社会性和阶级性,认为「人权」是资产阶级的口号,带有自私性和欺骗性。反之,私有产权和人权都是与马克思主义长期对峙的自由主义的核心概念,共产主义国家对人权的侵犯,长期受到西方社会的严厉讉责。

  这次修宪对私有财产权和人权的处理,既是大势所趋,也是民心所向。私有财产(包括生产资料和股权等非劳动收入)在中国的大规模存在已是不争的事实,非公有制经济在国民生产总值中的比例已近一半;修宪前的调查发现,93%的城市居民希望修宪以保护私有财产18。在人权方面,中国在九十年代开始积极参与国际人权活动,到目前为止,中国已是21项国际人权公约的缔约国19。1997年中共十五大和2002年十六大的报告中都提倡尊重和保障人权。

  另一方面,值得留意的是,这次修宪和前三次一样,只限于宪法中关于官方意识型态和政策宣示的条文,没有政治体制方面的修改(如建立违宪审查机制),对于公民权利的一章所列出的具体权利也没有修补(如加入一些学者建议20的生命权、隐私权、知情权、迁徙权、刑事正当程序、司法救济权等)。此外,即使在政治理论的层次,「三个代表」思想的确立并没有导致对于中国的「国体」的反思︰关于「国体」的规定是宪法第一条,即「中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家」。根据中共一贯的说法,人民民主专政即无产阶级专政。在修宪的民间讨论中,曾有人建议把「人民民主专政」改为「人民民主」或「人民民主宪政」21,这种提法显然被官方视为过于敏感和激进。

  总括来说,零四年的修宪在程序和内容上确有某些进步和可喜之处22,但没有丝毫改变原有宪法的基本格局,在「国体」的理论上、具体体制的设计上和人民实质权利方面,都没有突破。修宪的作用仍停留在政策的宣示而非机构、权力和权利的重新组合。宪法本身的作用仍停留在「宪法作为根本大法对国家政治经济和社会制度的决定地位和统率指导其他部门法的立法作用」23,而非作为对公共权力的行使进行合宪性控制的具可操作性的规范。

  法国国民议会在1789年8月通过的《人和公民的权利宣言》第十六条说︰「凡权利无保障和分权未确立的社会,就没有宪法。」2003年,冯象先生在一篇题为「它无宪法」的文章24中引述北京一位出租车司机的话︰「您说,咱们中国问题在哪儿?它没宪法!」让我们在以下进一步探讨这个课题。

  

  二、从《齐玉苓案》到《孙志刚案》

  

  1803年,美国最高法院作出划时代的《马伯里诉麦迪逊案》(Marbury v Madison)判决,在世界宪政史上引为佳话。《马案》确立了美国最高法院在具体案件的诉讼中根据宪法审查国会制定的法律的无上权威,法院有权宣布立法机关通过的任何法律为违宪及无效,法院并享有宪法的最终解释权。在中国,最高人民法院在2001年8月13日就《齐玉苓案》作出《关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批覆》(以下简称「八一三批覆」)25,在司法界、法学界和媒体引起了广泛的讨论,「甚至有人誉其为中国的“马伯里诉麦迪逊案”」26。究竟这是甚么一回事?中国宪法体制有没有因此案而出现重大的变化?

  案中齐玉苓是原告,被告陈晓琪曾是原告的同学,一起就读于山东某中学。1990年,他们参加了中等专科学校的预选考试,齐氏合格而陈氏落选。齐氏进而在统一招生考试中合格,获得一间商业学校录取。但齐氏没有收到录取通知书,在陈氏的父亲——村的党支部书记——的策划下,这份文件被陈氏领走,她并假冒齐玉苓到该商业学校就读,于1993年毕业,并以齐玉苓的名义被分配到一间银行工作。齐氏失去上学的机会,在家乡务农。后来真相大白,齐氏遂以其姓名权及受教育权被侵犯为由提起民事诉讼。

  第一审在枣庆市中级人民法院进行,最后判原告的姓名权受到侵害,获赔偿精神损害三万五千元。原告向山东省高级人民法院上诉,要求就其受教育权的被侵犯所导致的经济损失和精神损失获赔偿。高院就本案涉及的法律疑难问题请示最高人民法院。在「八一三批覆中」,最高法院认为被告「以侵犯姓名权的手段,侵犯了齐玉苓依据宪法规定所享有的受教育的基本权利,并造成了具体的损害后果,应承担相应的民事责任」。山东省高院根据此批覆继续审理此案,最后判原告获赔偿经济损失和精神损害约十万元。

  2001年8月13日,即「八一三批覆」公布的当天,最高人民法院民一庭庭长(现已升任副院长)黄松有在《人民法院报》以「宪法司法化及其意义——从最高人民法院今天的一个《批覆》谈起」为题发表文章27,(点击此处阅读下一页)

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