吕德文:群众路线与基层治理——赣南版上镇的计划生育工作(1991~2001)

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吕德文 (进入专栏)  

「内容提要」群众路线是党的根本政治路线和组织路线,从群众中来到群众中去的领导方法和工作方法,是新中国成立后国家治理方式的重要组成部分。本文以赣南版上镇20世纪90年代的计划生育政策执行为例,关注群众路线在基层治理中的实现机制。研究结果表明,群众路线是矛盾的结合体,行政体系的动员及群众动员,运动式的治理与科层制工作方法都是群众路线的有机组成部分,两者缺一不可。20世纪90年代农村基层治理的困境在于,强大的官僚动员能力与薄弱的分类治理能力之间存在巨大的反差,这最终导致了群众路线无法彻底执行。相对成功的制度建设和并不成功的群众动员,为基层治理转型埋下了伏笔,群众路线的内涵在计划生育转型过程中部分延续了下来。

「关键词」群众路线;基层治理;分类治理;群众动员;计划生育

一、群众路线与国家治理

1943年,毛泽东在《关于领导方法的若干问题》中指出:“我们共产党人无论进行何项工作,有两个方法是必须采用的,一是一般和个别相结合,二是领导和群众相结合。”①两年后,中共七大将这一基本精神写入了党章,刘少奇在修改党章的报告中指出,群众路线是党的根本政治路线和组织路线。从此,从群众中来到群众中去的领导方法和工作方法,成为新中国成立后国家治理方式的重要组成部分。1951年,毛泽东在第三次全国公安工作会议的指示中,进一步阐述了群众路线在镇压反革命运动中的具体操作办法:

全国各地已经实行的有效的工作路线,是党的群众路线。这就是:党委领导,全党动员,群众动员,吸收各民主党派及各界人士参加,统一计划,统一行动,严格地审查捕人和杀人的名单,注意各个时期的斗争策略,广泛地进行宣传教育工作(各种代表会、干部会、座谈会、群众会,在会上举行苦主控诉,展览罪证,利用电影、幻灯、戏曲、报纸、小册子和传单作宣传,做到家喻户晓,人人明白),打破关门主义和神秘主义,坚决地反对草率从事的偏向。②

已有研究表明,毛泽东的这一指示不仅在镇反运动中获得了成功,还在土地改革、改造旧官僚系统等领域取得了显著效果。对新中国成立之初土改的一份口述史研究显示,“诉苦”等民众动员手段是农民国家观念形成的中介机制,这一机制将农民日常生活中的苦难与宏大的阶级、国家联系起来,成功地确立了新中国积极的国家形象,③这一机制使“共产党得以将乡村民众纳入国家权力体系的运行轨道,彻底重塑了国家与乡村社会之间的关系,顺利实现了国家建设和乡村治理的目标”。④王绍光对新中国成立初期新中国改造税收系统的研究也表明,新中国通过政治教育、政治运动及各种社群组织的介入,以及专业化、官僚化的组织体系建设,成功地改造了旧官僚体系,在国有经济尚未建立起来时就极大地加强了国家汲取能力的建设。⑤由于群众路线在新中国国家治理中占有重要地位,事实上构成了中国国家性质的一部分。邹谠将这一体制概括为“全能主义”,其主要内涵即强大的国家权力是通过群众路线等手段来实现对社会的渗透及对国家代理人的监控。⑥

改革开放以来,中国告别了全能主义政治时代,但群众路线作为根本政治路线的地位没有受到丝毫影响,作为认识论的人民群众的历史地位,作为政策前提的大多数人的利益及正确处理两类矛盾,作为道德规范的为人民服务,作为工作方法和领导方法的从群众中来到群众中去的方法,仍然是治党和治国的基本原则,“党的历史是形成和完善群众路线的历史”。⑦

在组织方式上,群众路线作为国家治理的主要方式,在国家基础能力建设不断加强的同时,群众动员依然是行政的主要特征。一项关于“严打”的研究表明,运动式治理实现了国家权力的再生产,仍然是常态社会的常用治理方式。⑧怀特的研究表明,动员依然是中国行政体系运作的根本特征,国家不得不通过群众性的参与来克服正常的官僚体制能力的局限;而黄延中和杨大力的研究则表明,改革后的国家官僚系统能力依然强大,只是官僚能力与政策目标之间存在距离,造成了群众动员依然是政府政策执行的手段。⑨不过,陈柏峰的另一个关于乡村治安工作的研究却表明,改革开放以后,尤其是20世纪90年代以来,群众路线越来越无法适应新时期的社会治安工作,因此,治安联防、线人等“专门工作”变得越来越重要,只是,与专门工作相伴随的技术治理却无法有效替代与群众路线相伴随的身体治理和德行治理方式。⑩这种判断得到了另一些证据的支持,这些研究显示,群众动员或许仍是国家行政的主要特征,但国家从未放弃加强基础能力建设,各种目标管理责任制、监察制度的建立,似乎表明中国的社会控制能力越来越强,且逐渐走向了监管型的国家。11

一个值得思考的问题是,当代中国的国家治理模式尽管发生了巨大转变,但这一转变过程却从不意味着对群众路线这一政治智慧的放弃。事实上,正如詹姆斯搠森等人所言,“群众路线作为毛主义的一个基本组成部分,恐怕是中国共产党学说中最复杂和最带普遍性的概念”,12正因为群众路线蕴含着丰富内涵,使得中国的国家治理模式实际上是一个矛盾的结合体,既包括动员,又包括官僚化;既是集权的,又是简约主义的,黄宗智将之概括为“集权的简约治理”13.

集权的简约治理在群众路线的意义上,可以简单地解释为“领导和群众相结合”,这意味着群众路线具有相互联系的两个层面:一是在动员的层面上,群众路线既包括官僚体系的动员,也包括群众动员,前者是加强领导的表现,具体表现为党委领导、全党动员、统一计划、统一行动等;后者是加强群众工作的表现,表现为各种宣传教育工作,最具典型的是各种群众会、诉苦等。二是在工作方法的层面上,群众路线既包括采用一些运动式的治理方式解决突出的社会问题,这在基层治理的工作中表述为“中心工作”,也包括韦伯式官僚制的建设,“基础工作”、“制度建设”等都是其中的典型表现。新中国成立初期的政治动员与群众工作,运动式的治理与官僚制建设进行了有效结合,在国家政权建设中发挥了关键作用;但是,改革开放后,这种结合并不完美,在很多情况下,动员与官僚制建设被认为是一种对立关系,正如陈柏峰的研究所显示的,乡村治安工作中专门工作与群众工作,技术治理与身体/德行治理之间更多的是替代关系,而非有机结合的关系。

显然,单纯从群众路线的某个层面看,群众路线在当代中国国家治理中的作用并无实质改变,动员仍在不断进行,基础能力建设也在不断加强。核心的问题是,当基层治理中的动员仅仅是官僚体制内的动员,而缺乏真正的群众动员,韦伯式的官僚制建设仅仅是行政体制内部的建设,而缺乏对群众的合理组织和分类治理时,群众路线要发挥作用必将捉襟见肘,“集权的简约治理”就很可能陷入集权的陷阱,而无法真正发挥简约治理的作用。因此,把握当代中国国家治理方式主要特征的核心并不在于行政体系是依靠动员还是依靠科层制,而在于群众路线内部的矛盾结合体是否得到了统一,“领导和群众”是否真正结合起来。

农村计划生育工作一度号称基层治理中的天下第一难事,从1991年中共中央、国务院作出《关于加强计划生育工作严格控制人口的决定》开始,到2001年12月《中华人民共和国人口与计划生育法》正式颁布为止,农村计划生育工作成为20世纪90年代基层政权的中心工作,民间用“催粮催款、刮宫引产”来形容这十年基层治理的主要特征。计划生育政策的执行集中反映了这一时期农村基层治理的典型特征,也集中反映了群众路线的运作机制,本文将以计划生育政策执行为研究对象,揭示改革开放后群众路线在基层治理中的实践过程。20世纪90年代农村基层治理的困境在于,强大的官僚动员能力与薄弱的分类治理能力之间存在巨大的反差,这最终导致了群众路线无法彻底执行。同时,这种反差也为基层治理转型埋下了伏笔,群众路线的部分内涵在计划生育转型过程中进一步发挥了作用。

本文的经验材料来自于赣南安心县的版上镇14.该镇地处闽粤赣客家边区,素有安心县“北大门”之称,是该县北部政治、经济、文化中心,总面积155平方公里,辖12个村委会,总人口25000多人,耕地面积1.51万亩,山地面积16.9万亩。由于当地保持了传统的客家文化,是一个生育冲动较强、男孩偏好明显的地区,因而,自计划生育政策推广以来,国家政策与地方文化网络存在激烈的冲突,这些冲突事件为本研究提供了鲜活案例。2006年夏,笔者对该镇进行了为期一周的预调查;2008年秋,进行了为期3个月的实地调查,期间,访谈了乡镇主要干部和计生部门的主要工作人员,并收集了该镇20世纪90年代的所有计划生育文件材料,重点对竹村和后村两个村进行了驻村调查,对当地干部群众进行了个案访谈,尤其是对一些典型案例进行了跟踪调查。

二、中心工作与制度建设

群众路线说到底是领导方法,因而,如何有效地组织动员官僚系统的力量是这一方法运作的基础。毛泽东在《关于领导方法的若干问题》中专门论述了组织力量的动员和组合,他说道:

在任何一个地区内,不能同时有许多中心工作,在一定时间内只能有一个中心工作,辅以别的第二位、第三位的工作。……领导人员依照每一具体地区的历史条件和环境条件,统筹全局,正确地决定每一时期的工作重心和工作秩序,并把这种决定坚持地贯彻下去,务必得到一定的结果,这是一种领导艺术。15

1991年中共中央、国务院作出《关于加强计划生育工作严格控制人口的决定》,明确要求“各级党委和政府务必把计划生育工作摆到与经济建设同等重要的位置上来,把人口计划纳入本地区国民经济和社会发展总体规划,列入重要议事日程。党政第一把手必须亲自抓,并且要负总责。”安心县很快下发了《关于打好1992年计划生育翻身仗的决定》,表达了该县坚决执行国家计划生育战略的决心,为了配合这一决定,全县于1992年7月16日至23日掀起了一场声势浩大的计划生育大检查活动。

检查活动几乎动员了全县所有单位,由县计生委牵头,从计划生育领导小组成员单位和各乡镇抽调人员组成了72人的检查组,对全县各乡镇1~6月份生育情况及基础建设等工作进行了全面的检查。检查采取指定和抽签的方式确定调查点,每个乡镇检查两个行政村,首先由检查组根据计划生育完成情况,指定一个受检的行政村,然后抽签确定另一个受检的行政村。对受检的行政村,以村民小组为单位,对所有已婚育龄妇女的有关情况进行了全面检查。从检查结果来看,版上镇因出生率过高受到通报批评,其中一个村的计划生育率竟然为零,该村的育龄妇女还漏报了13人,这充分表明计生部门的调查摸底工作不扎实,基础建设有待加强。

很显然,版上镇1992年上半年的计划生育工作并没有达到县委县政府的要求,这实际上是全县各乡镇的普遍状况,版上镇是因为出生率过高受通报批评,而其余乡镇受通报批评的原因则是计划外二胎率和多胎率高、计划生育率低、已婚育龄妇女节育率低、统计报表“水分”没有全部挤干等不一而足。通报批评并非目的所在,而是要通过这次大检查给基层政权一个明确的信号,即计划生育工作应该成为该地区的重点工作和中心工作,也应该成为各级政府主要领导“亲自抓、负总责”的工作。事实上,在县计生委呈送县委县政府的检查汇报中已经显示,1992年上半年该县计划生育工作的特点之一便是“组织领导得到了进一步加强。……各级党政领导上岗到位亲自抓总责,抓工作的统筹安排、目标任务的落实;重大问题、关键问题的处理解决;亲自挂帅出征,既当指挥员,又当战斗员”。16如此,不断动员官僚系统就成为安心县加强计划生育工作的重要选择,而这一动员却是以加强目标管理责任制等国家制度的建设作为保证的。

在安心县完成夏季计划生育大检查后,计划生育名副其实地成了版上镇的中心工作。1992年10月,江西省委办公厅、省政府办公厅联合发出《关于在全省实行计划生育“一票否决权”制度的通知》,要求全省各地实行计划生育“一票否决权”,在干部提拔晋升方面,凡计划生育不合格的,予以“一票”否决。这反映在版上镇的计划生育工作中,便是每年的每个季度都组织实行计划生育服务高潮,每次高潮期间,都明确地将计划生育任务分解到各个机构和工作人员,通过目标管理责任制来保证实施。1993年冬季计划生育高潮前,版上镇发布了一份《关于对全镇冬季计划生育高潮实行目标管理责任制的决定》,这份决定的特点是将各项任务指标化,分解到人,并配以相应的奖惩措施以保证实施。从此,实行目标管理责任制就成了版上镇实施计划生育高潮的通例,这也说明,在上级考核的压力下,计划生育已经成为基层政权压倒一切的“一线政策”,官僚系统的组织力量紧紧围绕这一中心工作重新组合。1997年,版上镇夏季计划生育高潮的实施方案制定得极为详细,也更能说明中心工作是如何展开的,这集中表现在“实行人力、财力、物力‘一边倒’”这一条方案上:

高潮期间,全体镇、村干部实行工作“一边倒”;原则上一律不准请假。全镇分成三个工作组。一是以计生工作组17人,全力突击二女户结扎和人流引产;二是以农村工作组为主18人,主要做好环孕检、有男户结扎、上环对象主动及时落实措施,以及负责各村计划生育政策宣传;三是以后勤组10人,主要配合计生工作组负责二女户和人流引产对象的手术前后服务,以及后勤保障。17

“一边倒”政策的重要特点是,工作人员和组织力量并非按照各科层部门的职责来进行安排,而是按照特定时期的工作任务重新组合,这其实是基层政权通行的权力运作方式。18在计划生育高潮期间,目标管理责任制的最重要指标有出生率、计划外二胎率和多胎率、计划生育率、已婚育龄妇女节育率,这些指标反映到基层政权的计划生育工作中,便是做好育龄妇女结扎和孕后人流等工作,版上镇党委政府结合当地特定的历史和环境条件,认为二女户和有男户是核心对象,并以此为中心分别组成两个行动组,这便是实施方案中所说的“对象就是任务,任务就得完成”的原则。

实际上,“一边倒”只是动员了政府系统内部的组织力量,其余关键部门的配合也是中心工作顺利进行的前提条件,这也是党政一把手亲自抓、负总责的表现。版上镇在这次高潮中要求“部门配合,齐抓共管”:

高潮期间,公安派出所抽出专门人员为计划生育工作的正常开展保驾护航,及时打击违反、破坏计划生育的人和事。版上医院必须安排专门的手术、技术力量,不分昼夜坚持24小时有人值班。驻镇各单位、镇属各单位要进一步配合抓好计划生育大清理。19

应该说,版上镇对全镇官僚系统的动员是相当有效的,正如县计生委在一份汇报材料中所言,“夏季高潮各乡(镇)都按照县委、县政府的《决定》普遍实行了工作一边倒。各级干部不辞辛劳,夜以继日,使夏季高潮形成了强大的声势和浓烈的气氛”。20值得注意的是,计划生育高潮这一典型的运动式治理之所以起到明显作用,是以国家制度建设作为前提的,尤其是一票否决制和目标管理责任制的广泛应用,保证了计划生育作为基层政权中心工作和一线政策的地位,成为20世纪90年代基层政权“催粮催款、刮宫引产”的工作全局的一个重要组成部分。

三、基础工作与分类治理

对官僚系统内部进行动员以及重新组合,只是群众路线得以实现的前提,更关键的则是,必须有效地对被治理者进行正确的分类,唯有如此,才能采取有针对性的措施,使行政力量发挥作用,本文将政府这种依照具体的治理环境对目标管理中的被治理者进行重新分类,并依此采取不同的控制策略的治理行为叫做分类治理。分类治理能力是国家基础权力的主要表现,康晓光、韩恒在一项关于非政府组织的研究中表明,中国政府在公共管理中有出色的分类控制能力,21而申端锋对河南一个乡的上访研究发现,基层治理正面临有分类而无治理的状况,这似乎印证了中国政府的官僚动员能力依然强大,基层治理的困境并非国家基础能力的弱化所致,而是转型期国家政策的混乱所致。22事实上,分类治理是群众路线的一个重要组成部分,按照毛泽东的话来说便是:

任何有群众的地方,大致都有比较积极的、中间状态的和比较落后的三部分人。故领导者必须善于团结少数积极分子作为领导的骨干,并凭借这批骨干去提高中间分子,争取落后分子。23

20世纪90年代初赣南农村的计划生育工作,是以冲击当地宗族延续血脉之基本规范的形式表现出来的,宗族与国家权力之间的冲突,不论是公开的,还是隐蔽的,就不可避免了。24郭亮的研究表明,当地在没有完全“走出祖荫”的情况下,违反计划生育政策成为当地农户的普遍行为,村庄中违反计划生育的家庭高达1/3强。25很显然,在计划生育工作上,当地农民绝大部分是落后分子,积极分子少之又少。不过,版上镇政府仍然努力遵照群众路线的做法,试图有效地划分出群众中的积极分子、落后分子及中间分子。

对于版上镇而言,按照“对象就是任务,任务就得完成”的原则,确定二女户、有男户等计划生育对象只是指标管理的表现,更关键的是要在熟人社会的环境中将被治理者确认出来,尤其是要将钉子户有效地分类。事实上,之所以围绕二女户和有男户组成工作组,并不在于这些对象与指标体系有直接关系,而在于他们都是“重点户”,且很有可能成为钉子户,因此,安心县计生委关于1992年计划生育大检查的汇报中指出,该年上半年全县的计划生育“工作重点突出,难点已初步突破。……抓了钉子户、逃跑户节育措施的落实”。26基层政权显然已经在工作中对对象进行了重新分类。

如果说钉子户、逃跑户算是被治理者中的落后分子的话,那么,确定积极分子也是分类治理的一部分。作为官僚体系动员的进一步延伸,对乡村干部和各种公职人员附加任务成为各地计划生育工作的通行做法,“亲属共同负责制”在分类治理中发挥了重要作用。早在1992年,版上镇等乡镇就注意到了这一方法的重要性,“先清班子,后扫院子,以抓好党员、干部的表率作用为突破口,做到政策‘一碗水端平’;亲属共同负责制得到了进一步落实”。27从政策出台的初衷来看,亲属共同负责制主要是为了防范乡村干部以权谋私的行为,但一旦将这一制度定性为“表率作用”,则干部及干部亲属就属于“积极分子”一类。版上镇1996年下发的一份文件比较详细地描述了这一制度的具体做法:

党员、干部、职工、公(民)办教师的亲属(子女、兄弟、姐妹)是计划生育对象的,坚决按“亲属共同负责制”的规定抓落实,必须主动做好对象的工作,在规定的时间内落实节育措施,并主动到镇计生办汇报工作情况,更不能包庇对象或为对象说情。28

这一制度的内涵很明确,即经过几十年的国家政权建设,群众中的积极分子大多已经被吸纳入了国家政权体系,具体身份为党员、干部、职工和教师,很自然地,这些人必将成为计划生育工作的骨干。亲属共同负责制实际上意味着这些骨干在“争取落后分子”。

当然,钉子户、落后户、干部及干部亲属毕竟是计划生育对象的少数,如果不对多数的普通对象进行控制,则这些中间分子就很容易转化为所谓的落后分子,从而增加工作难度。解决这一问题的途径除了加强官僚体系的动员,尤其是在“高潮”期间强化制度建设外,重要的是加强基础工作。1993年春,安心县委、县政府专门发文,要求进一步加强计划生育经常性工作和基层基础工作,其要义在于“稳定和充实计划生育队伍,充分发挥计划生育队伍的作用”,从此,“计划生育专业队”成为版上镇政府最为庞大的工作组,并且,村组干部成为加强计划生育基础工作的核心。文件写道:

村组专干要真正做到人员、工作、报酬“三落实”。报酬可采取乡、村两级共同负担,通过提留款、计划生育费等多种渠道筹措解决。在重点抓好报酬落实的同时,要制定村组专干工作职责,规定工作任务,使之真正成为计生工作的“网底”和“耳目”。对不称职者,要及时撤换。29

“网底”和“耳目”的说法极为形象,这表明,地方政府注意到了1992年计划生育大检查所暴露出的基层调查摸底工作不扎实的情况,为了真正了解育龄妇女的总体状况,准确地对被治理者进行分类,基层政权试图努力将村组干部纳入其计划生育工作的代理人体系中。但是,一旦如此,乡村两级就存在代理人的监控问题,在某种程度上重回了近代中国国家政权建设的困境,这恰恰是基础工作和经常性工作的困境所在。

杜赞奇在研究近代华北的国家政权建设时发现,国家为了有效地从农村抽取资源,着力改造原有的代理人体制,将官僚体系尽力往乡村延伸,但这却造成了意外的后果,乡村中的保护型经纪被赢利型经纪所取代,村级混混也趁机介入基层政权体系,由此出现了政权内卷化的状况。30版上镇当时的几乎所有村级主要干部都经历了这一变化,有几个村的村支书因为无法承受基层政权的压力,不愿意做“网底”和“耳目”而主动辞职或被撤换,其中比较典型的是竹村的前任支书曾先德。郭亮详细描述了曾先德的这次辞职经历:1994年,版上镇按常规组织夏季计划生育大会战。一天早上,曾先德突然接到镇政府通知,要求参加在计生对象谢某家进行的“大会战”。但待曾赶到现场时发现,为了造势的乡镇干部早就将谢某家的房屋给拆了,借钱回来的谢某感到愤怒不已,谢某因此与在场的干部发生了口角。而曾先德也当场表达了对乡镇干部的愤怒,认为这个场面让其无法收拾,必让村民认为是村干部在搞鬼。曾觉得颜面扫地,当场辞职。31

曾先德对乡镇干部当场发怒时的一番话很值得分析。曾说:

你们要来搞计划生育必须要通知村干部,做一个简单的通知,这才是一个正常的程序。把镇干部直接分下去,搞个突然袭击,这样的工作方法根本不对头。我是老村干部,计划生育要做好群众工作,“钉子户”可以这样拿下来,不是“钉子户”的必须做思想工作。谢某家里穷,他不是钉子户,人又老实,你们这样搞,我将来怎么开展工作,老表还以为是我们村干部搞的鬼,我一点面子也没有。32

曾先德的一番话表明,乡镇政府脱离了群众路线的工作方法,放弃了“群众的工作”,也放弃了争取村干部这些积极分子的支持。而离开了村干部,基层政权基本上无法对计生对象进行分类治理,很容易误将中间分子当成是落后分子,从而采取错误的治理手段。但是,从基层政权的角度看,完全依靠村干部进行分类治理并不可靠,事实上,曾先德的表态很清楚地表明,像曾这样的村干部,不可能真正成为计生工作的“网底”和“耳目”,甚至有可能担当村民保护型经纪的角色。如此,版上镇政府在进行计划生育大会战的时候事先有意隐瞒村干部是有道理的,这其实是监控代理人的通行做法。

四、群众动员与专门工作

从曾先德的案例中可以看出,加强计划生育基础工作并非一件容易的事情,在多数情况下,村组干部并没有成为计划生育工作的“网底”和“耳目”,相反,却尽力维护计生对象的利益。在这种情况下,版上镇计划生育工作中的分类治理并不顺利,激起了群众的反弹。如果说“老实人”谢某在遭遇不公时仅仅是表达愤怒而已,那么,那些“钉子户”、“逃跑户”等“落后分子”在遭遇不公时,必将激起公开或隐蔽的反抗,从而瓦解计划生育的工作策略。事实上,一旦官僚系统动员起来,而基础工作又没有有效地开展,就不可避免地会出现领导和群众无法有效结合的问题,正如毛泽东所言,“许多同志,不注重和不善于团结积极分子组成领导核心,不注重和不善于使这种领导核心同广大群众密切地结合起来,因而使自己的领导变成脱离群众的官僚主义的领导”,而解决这一问题的有效措施便是群众动员,让“领导骨干和广大群众在组织中在斗争行动中发生正确关系”。33

地方政府显然注意到了群众动员在领导计划生育工作中的作用,因此,不断强调群众工作方法就成了官僚系统动员的一部分。1992年安心县计生委的检查报告指出:“各乡镇讲究工作方法,注重以思想政治工作开路,把政策交给群众,发动群众,依靠群众做工作。”341993年,县委主要领导专门写了一篇文章,叫做《大力倡导多琢磨事,少琢磨人的良好风气》,发给全县各单位学习,文章写道:

只有多琢磨事,我们才能集中时间和精力凝聚到具体的事上,对本职工作认真探究谋划,真抓实干,默默奉献,我们的各项工作才能出成绩、见效益,才能尽快改变我们目前的落后局面。35

应该说,县委主要领导让广大干部群众“多琢磨事”起到了作用,版上镇干部在计划生育工作中“夜以继日”的做法就说明了这一点,而当地干部在具体实践中创造性地推行了亲属共同负责制等工作方法,也表明基层政权为了有效推行计划生育工作,的确费尽了心思。然而,如前所述,在20世纪90年代初的计划生育工作中,版上镇的群众动员是相当有限的,不仅无法进行各种政治运动,甚至连“严打”等运动式治理过程中普遍采用的群众会也无法召开,仅仅是通过亲属共同负责制对部分计生对象进行了有限动员,而这说到底仍然只是官僚系统内部动员的延伸。从后续的发展来看,乡镇干部尽管坚持了县委主要领导的指导,用过硬的工作作风强力推行计划生育,但有限的群众动员却让基层政权的行为激起了部分民众的反弹。吊诡的是,这些反弹是一些民间积极分子发起的,从事件的影响来看,这些反对基层政权计生工作的群众动员是相当成功。最有代表性的是1995年谢金生父子带头组织的群访事件。

1995年计划生育秋季高潮期间,版上镇政府遭到了前所未有的挑战。事情起因于一个关键人物谢金生,此人家住版上镇辖区,为邻镇乡镇干部,熟谙计划生育政策。以谢金生为核心,其家族和亲戚组成了一个上访群体,谢亲自执笔写了两封举报材料,一是《版上镇政府等八人在计划生育工作中严重违法乱纪的举报材料之一》,二是《版上镇政府等八人在计划生育工作中严重违法乱纪的举报材料之二》,两封举报材料聚焦于乡镇干部在计划生育执法过程中的暴力执法问题(主要体现在破坏计生对象的财产上)。为了有效地证明举报材料,谢金生之子谢玉泉在全镇各村收集材料,寻找受害者,征集签名,并拍下被拆房子的照片,宣称要到天安门广场办展览,且已组织一批人准备到省委省政府上访。从版上镇政府所写的情况说明来看,谢氏父子的动员是成功的,群众中间弥漫着一股反计划生育工作的氛围:

(谢玉泉)非法串通、拉拢一帮人在各个村庄造谣煽动,造成人心浮动,一些群众甚至怀疑现今的计划生育政策和镇党委、政府,在群众中造成一丝无党委、政府的苗头,造成了恶劣的影响,……对我镇的社会稳定带来了极不安定的因素。谨此,建议司法部门对谢玉泉的违法行径予以追究,使之绳之以法。36

在一片质疑声中,版上镇计生工作已无大规模开展群众动员的可能,其主要工作只能退而求其次,集中于维护基层政权计生工作的合法性上。因此,版上镇政府对谢金生父子展开了强有力的反击,不仅成功地分化瓦解了准备到省委省政府的上访群体,且还针对谢金生等人的举报材料,向上级部门写了情况反映,立意在于证明谢氏父子干扰该镇的计划生育工作,并最终建议对谢玉泉采取司法措施。

尽管版上镇政府的反击是有效的,公开反抗计划生育工作的行为被压制下去,但是,经过这次非常规的自发的群众动员后,普通群众在接受计划生育国策的同时,也接受了基层政权必须在计划生育工作中依法行政的观念。事实上,谢氏父子等人反抗行为的政策依据在于,该年五月国家计生委发布了标明“不广播、不登报”的《关于在计划生育行政执法中坚持“七不准”的规定》,身为政府工作人员的谢金生当然容易了解到这一政策。

意外的群众动员带来的却是,基层政权的有限的群众工作法受到限制,因为“七不准”明确规定,“不准因当事人违反计划生育规定而株连其亲友、邻居及其他群众”,这意味着亲属共同负责制将受到限制,而“不准毁坏违反计划生育规定人员家庭的财产、庄稼、房屋”,“不准非法关押、殴打、侮辱违反计划生育规定的人员及其家属”等规定则表明,版上镇政府在1994年计划生育大会战中对谢某所采取的强制措施,也受到了严格限制。没有了这些制度措施,基层计划生育中心工作受到严重影响。因此,版上镇政府不得不采取其他途径进一步推进计划生育工作。

这些途径也是在群众动员的名义下展开的,版上镇的一份文件比较详细地介绍了这一做法:

充分调动全社会的力量来关心支持计划生育工作,继续实行计划生育举报制度。凡举报一例二女户奖励200元,引产100元,人流50元,一对隐形事实婚姻100元。37

计划生育举报制度是在村组干部无法充分充当计生工作“网底”和“耳目”的情况下所采取的补充措施,也是在基层政权无法有效动员群众的情况下不得已采取的措施。然而,由于“全社会的力量”并没有确定的对象所指,简言之,它不属于分类治理的一部分,基层计划生育工作对此无法有效控制,因此,其造成的后果也将是不可预测的。这种不可预测性表现在,它在推进计划生育中心工作的同时,却有可能对其基础工作产生影响。后村支书谢茂昌的遭遇很能说明这一问题。

谢茂昌同样是曾先德似的村干部,2000年因联合全镇所有村的主要干部公开反对镇政府不合理的税费征收政策而被迫辞职。辞职后的谢茂昌仍然耿耿于怀于一件事,即他自始至终不知道多年前村里一位计生对象是如何被计生部门在神不知鬼不觉的情况下强制结扎的。经过多年的跟踪关注,谢终于弄明白了事件真相。

事情的经过是这样的:1996年,后村一位前任村干部谢某的儿媳妇在育有两女的情况下,秘密怀孕第三胎,想超生一个儿子,但在胎儿有六七个月大的情况下,竟然被计生部门抓去引产,并做了绝育手术。谢某只有一个儿子,儿媳妇意外绝育,几乎宣告其将“断子绝孙”,谢家不得不让儿子与儿媳妇离婚,然后一家人远走他乡,去做超生游击队了。在这一事件中,谢某几乎无法找到这一“意外”发生的原因,按照常理,本村人即便有深仇大恨,也很难做出让人“断子绝孙”的报复行为,计生部门根本无法知道其儿媳妇在家怀孕。最后,谢某在没有线索的情况下,认定是村干部做出了这一“伤天害理”的事情,因为村组干部是法定的计生工作的“网底”和“耳目”。谢茂昌感到很冤枉,他可以确定几位村干部根本没有举报,但村干部却不得不背负让人断子绝孙的恶名。为了洗脱这一恶名,谢茂昌经过长期的明察暗访,终于查出这一事件实属意外。“意外”在于,举报人是一个原驻村干部,在后村结交了一些朋友,并经常出没后村,某天碰巧看到了谢某的儿媳妇挺着大肚子在河边洗衣服。谢某是前任村干部,原驻村干部当然熟悉其家人,如此,计生部门顺利地将谢某的儿媳妇拉去做手术了。

这一举报显然属于社会举报行为,但是,举报人的乡镇干部身份却足以让计生部门相信这一信息的准确性,因而,在没有通知村干部的情况下迅速准确地执行了政策。对于计生部门而言,这是一个再好不过的结局,但这却为村干部留下了极大的后遗症,村干部因此而失去了村民的信任,这事实上意味着,举报制度已经威胁了计划生育经常性工作和基层基础工作。

更为严重的问题在于,计划生育举报制度并不可能代替村组干部的基础工作和分类治理,举报只能是基础工作和分类治理的补充,它无法掌握绝大部分育龄妇女的全部信息,因而,这一制度很容易出现漏洞,反而影响计生工作的有效开展,甚至进一步威胁基层政权的合法性。1999年的另一起举报事件很能说明这一问题。

1999年,计生部门接到举报,在未经证实的情况下误将只生了一个女儿的陈才的妻子当作二女户结扎了。事后,陈才将执行政策的镇党委副书记李某扣留在家中“讨说法”,村中的所有男丁都前来助阵,镇党委书记及镇长等人前来“谈判”,乡镇派出所、县公安局前来助阵都无济于事,最终,乡镇政府按照陈才的要求赔偿了9000元,李某才得以释放。到了第三天,县政府及公安局等部门共派了12辆车前往竹村,最终以非法拘禁罪的名义将陈才等人制服。

陈才事件在当地曾是轰动一时的群体性事件,对这一事件稍作分析即可发现,事件恶化的实质在于基层政权实际上已无法准确地对育龄妇女进行分类治理,而问题的关键在于村组干部在举报制度中无法发挥任何作用。换言之,尽管计划生育举报制度只是群众领导方法上的细节问题,但却很清楚地表明,由于缺乏群众动员,领导和群众无法有效结合,20世纪末的乡村治理危机同样在计划生育工作中表现出来,而酝酿着的世纪之交的基层治理变革也必将在计划生育工作领域表现出来。

五、群众路线与基层治理转型

鉴于行政主导的计划生育工作越来越困难的状况,20世纪90年代的计划生育工作已经在酝酿转型。早在90年代初,计生主管部门就提出计划生育工作应该突破行政主导的控制人口的策略,进一步加强对计生对象的服务,版上镇的历次计划生育高潮的全称便是“计划生育服务高潮”。同时,计生部门采取了一系列的配套措施,要求开展农村计生工作要与发展农村经济相结合,与帮扶群众勤劳致富奔小康相结合,与建设文明幸福的家庭相结合,简称计划生育“三结合”。很显然,计生部门注意到了计划生育中心工作与关心群众生活的联系,正如毛泽东在《关心群众生活,注意工作方法》中所言,“一切群众的实际生活问题,都是我们应当注意的问题。假如我们对这些问题注意了,解决了,满足了群众的需要,我们就真正成了群众生活的组织者,群众就会真正围绕在我们的周围,热烈地拥护我们”,38只有关心群众,才能有效地动员群众,才能搞好中心工作。

从版上镇20世纪90年代的计划生育工作来看,群众路线在计划生育工作中是一个领导与群众相结合的矛盾的结合体,前者主要体现在官僚体系动员上,后者则表现在群众动员上。为了有效地动员基层行政力量,基层政权普遍采取了“中心工作”策略,将计划生育工作作为整个20世纪90年代的重点工作,并以此为核心重构基层行政力量,计生部门渐次成为乡镇政府的核心部门。同时,制度建设保证了计划生育作为基层政权中心工作的地位,一票否决制保证了该工作由党政一把手亲自抓、负总责,目标管理责任制确保了基层干部坚决贯彻这一工作,亲属共同负责制则在最大程度上保证了计划生育工作积极分子的存在。应该说,官僚体系的动员是相当成功的,以至于计划生育工作成为这一时期基层政权两个主要工作内容之一。但是,从另一方面看,由于计划生育基础工作本身的缺陷,基层政权改造计生工作代理人体系的努力并不成功,村组干部并没有真正成为计生工作的“网底”和“耳目”,使得分类治理无法有效进行,基层政权在强大的官僚动员能力与薄弱的分类治理能力之间存在巨大的反差,大量的群众反抗行为表明,基层政权的群众动员并不成功。在这种情况下,基层政权不得不依靠计划生育举报制度、关心群众生活等群众路线中的细节问题补充基础工作的不足,但这些制度固有的缺陷却加重了基层计生工作的困境。

尽管如此,无论是在较为成功的官僚体系的动员过程中,还是在并不成功的群众动员的努力上,基层政权的计划生育工作蕴含着转型的条件,这主要体现在两个方面:一是制度建设在保证计划生育中心工作的同时,也在不断地规范基层政权的行为,尤其是在约束横暴权力的滥用上采取了积极措施,这为计划生育工作从行政主导转向依法管理准备了条件;二是计生主管部门一直在努力推广群众动员的具体方式,计划生育优质服务、计划生育“三结合”、计划生育综合治理、计划生育村民自治、“关爱女孩行动”等政策措施为计划生育从单纯的人口控制转向综合服务创造了条件。2001年12月,《中华人民共和国人口与计划生育法》正式颁布,其中规定,国家机关工作人员在计划生育工作中构成犯罪的,将依法追究刑事责任,构不成犯罪的,则将依法给予行政处分。这表明,多年前计划生育工作“七不准”之类的行政约束转化成了法律规范,基层计划生育工作也开始转型,从过去强有力行政手段为主向依法管理、利益导向与社会制约相结合转变,从单纯的人口数量的管理向提升人口素质和人的全面发展转变。正是制度建设和基础工作相结合,使得新世纪的计划生育转型顺其自然,群众路线在新世纪的计划生育工作中部分地延续下来。

六、小结

新中国全能主义政治的形成与20世纪的社会革命有密切联系。中国的社会革命与全能主义政治的共同渊源是20世纪初期面临的全面危机,社会革命是克服全面危机的方案,全能主义政治是应付全面危机的一种对策,并且从事社会革命就必须用全能主义政治为手段。39正如邹谠一直强调的,全能主义政治与极权主义有本质不同,前者主要是从国家与社会关系角度来谈的,意指国家权力可以进入社会的各个领域;后者则是一种政治体制,既可以是中央极权,也可以是个人极权。40群众路线与全能主义政治具有亲和力,正是通过发动群众,组织群众,引导群众参与政治,才让中国共产党成功地领导了社会革命。新中国成立之后的土改、镇反运动等,是社会革命的延续,群众路线也顺其自然地成为国家治理的主要方式,事实证明,这一治理方式是有效的,国家建设是成功的。

群众路线构成了全能主义政治的组织基础。第一,群众路线要求党委领导,统一计划,统一行动,这为形成全能主义政治中的党、国一体性和政治中心的一元性创造了条件;第二,群众路线的工作方法要求从群众中来,到群众中去,全党动员,全民动员,广泛地进行宣传教育工作,从而保证了政治执行的高效性和政治动员、政治参与的广泛性。正是在这个意义上,一些研究着力展示动员作为中国行政的主要特征,并以此否定群众路线的合理性。问题在于,姑且不论群众路线是社会革命所需,具有国家政权建设的内涵,即便是在全能主义政治最为彰显的时期,群众路线的治理方式也从未摒弃官僚制,事实上,群众路线所强调的中心工作、制度建设,包含了官僚化的过程。强世功在一篇研究作为群众路线在司法领域突出表现的马锡五审判方式的论文中指出,新中国的法律传统是对各种法律技术,包括中国古代调解技术、苏联的组织技术和西方的程序化技术的重新组装。41黄宗智认为,中国的国家治理体制有其自身的特征,它区别于西方现代科层制、苏联式的官僚体制以及传统的专制政体。42一言以蔽之,群众路线本身是一个有机结合体,一旦其有机构成的各部分未能相互协调,基层治理就会陷入困境;而群众路线的内在矛盾,也是其不断适应基层治理变化,保持其灵活性的动力。

因此,20世纪末中国乡村治理危机的根源并不在于基层治理中蕴含了大量的群众动员因素,缺少了官僚制建设;而是群众路线内部动员与官僚化,集权与简约治理之间并没有有效地结合。由于动员仅维持在官僚体系内部,并没有真正的群众动员,基础工作并未实现真正的分类治理,使得集权的程度不断加强,但简约治理的资源却不断萎缩,非正式的治理手段越来越不可维系。某种意义上,恰恰是片面强调专门工作、技术治理等官僚化过程,导致了“去政治化的政治”43局面,使群众路线在基层治理中失去了活力。21世纪初出现的基层治理转型,看似是国家治理体制不断官僚化和理性化的过程,实质上,促成这一转型的仍然是群众路线中的政治原则和群众工作方法中的基础建设。

*本文受教育部人文社会科学研究一般项目(12YJC710046)资助。

「注释」

①毛泽东:《关于领导方法的若干问题》,载《毛泽东选集》第3卷,北京:人民出版社1991年版,第897页。

②毛泽东:《镇压反革命必须实行党的群众路线》,载《毛泽东选集》第5卷,北京:人民出版社1977年版,第39~41页。

③郭于华、孙立平:《诉苦:一种农民国家观念形成的中介机制》,载《中国学术》2002年第4辑。

④李里峰:《土改中的诉苦:一种民众动员技术的微观分析》,载《南京大学学报》(哲学人文科学社会科学版)2007年第5期。

⑤王绍光:《国家汲取能力的建设——中华人民共和国成立初期的经验》,载《中国社会科学》2002年第1期。

⑥邹谠:《二十世纪中国政治:从宏观历史与微观行动的角度看》,香港:牛津大学出版社1994年版。

⑦卫建林:《党的历史是形成和完善群众路线的历史》,载《中国社会科学》2011年第4期。

⑧唐皇凤:《常态社会与运动式治理——中国社会治安治理中的“严打”政策研究》,载《开放时代》2007年第3期。

⑨黄冬娅:《比较政治学视野中的国家基础权力发展及其逻辑》,载谭安奎(主编):《中大政治学评论》第3辑,北京:中央编译局出版社2008年版。

⑩陈柏峰:《群众路线三十年——以乡村治安工作为中心》,载《北大法律评论》2010年第1期。

11王绍光:《煤矿安全生产监管——中国治理模式的转变》,载《安邦之道:国家转型的目标与途径》,北京:三联书店2007年版;康晓光、韩恒:《分类控制:当前中国大陆国家与社会关系研究》,载《社会学研究》2005年第6期。

12[美]詹姆斯搠森、布兰特利茠汬克:《中国政治》,南京:江苏人民出版社1994年版,第282页。

13黄宗智:《集权的简约治理:中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》,载《中国乡村研究》第5辑,福州:福建教育出版社2007年版。

14按学术惯例,本文对相关地名、人名已作技术处理。

15同注①,第901页。

16中共安心县委、安心县人民政府:《关于〈一九九二年上半年全县计划生育工作检查汇报〉的批示》(安党发[1992]26号)。

17中共版上镇委员会、版上镇人民政府:《关于夏季计划生育服务高潮的实施方案》(版党发[1997]30号)。

18欧阳静:《运作于压力型科层制与乡土社会之间的乡镇政权:以桔镇为研究对象》,载《社会》2009年第5期。

19同注17.

20同注16.

21康晓光、韩恒:《分类控制:当前中国大陆国家与社会关系研究》,载《社会学研究》2005年第6期。

22申端锋:《治权与维权:和平乡农民上访与乡村治理1978—2008》,华中科技大学博士学位论文,2009年。

23毛泽东:《关于领导方法的若干问题》,载《毛泽东选集》第3卷,第898页。

24彭玉生:《当正式制度与非正式规范发生冲突:计划生育与宗族网络》,载《社会》2009年第1期。

25郭亮:《走出祖荫——赣南村治模式研究》,济南:山东人民出版社2009年版。

26同注16.

27同上。

28中共版上镇委员会、版上镇人民政府:《关于进一步加强计划生育工作的若干决定》(版党发[1996]18号)。

29中共安心县委、安心县人民政府:《关于进一步加强计划生育经常性工作和基层基础工作的意见》(安党发[1993]12号)。

30[美]杜赞奇:《文化、权力与国家:1900—1942年的华北农村》,王福明译,南京:江苏人民出版社2006年版。

31同注25.

32郭亮:《走出祖荫——赣南村治模式研究》,第144页。

33毛泽东:《关于领导方法的若干问题》,载《毛泽东选集》第3卷,第899~900页。

34安心县计划生育委员会:《一九九二年全县计划生育工作检查汇报》,1992年8月16日。

35《大力倡导多琢磨事,少琢磨人的良好风气》,载中共安心县委办公室、中共安心县委政策研究室(编):《工作研究》1993年第7期。

36中共版上镇委员会、版上镇人民政府:《关于谢玉泉非法拍照、骗取钱财、蛊惑煽动极少数群众阻挠、破坏计划生育工作、制造不稳定因素的情况反映》,1995年。

37同注17.

38毛泽东:《关心群众生活,注意工作方法》,载《毛泽东选集》第1卷,北京:人民出版社1991年版,第136~141页。

39邹谠:《中国廿世纪政治与西方政治学》,载《经济社会体制比较》1986年第4期。

40同注⑥。

41强世功:《权力的组织网络与法律的治理化——马锡五审判方式与中国的法律新传统》,载《北大法律评论》2000年第2辑。

42同注13.

43汪晖:《去政治化的政治、霸权的多重构成与六十年代的消逝》,载《开放时代》2007年第2期。

吕德文:华中科技大学中国乡村治理研究中心

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