郑永年:中国内部环境的变迁及其对外交的影响

选择字号:   本文共阅读 1197 次 更新时间:2012-02-24 09:25:45

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郑永年 (进入专栏)  

  

  名言“外交是内政的延续”似乎永远不会过时。中国外交在面临包括地缘文化和地缘政治因素在内的外在环境变化的同时,也面临着内部环境的变化。在很大程度上,这种内部环境的变 化对外交的影响甚至甚于外部环境。如何来理解中国外交的内部环境变化呢?人们至少可以从如下四个“化”上来理解。

  首先就是外交过程中(包括外交决策和政策实施过程)的“利益多元化”。在西方民主政体,多元利益的表达是外交过程的内在部分,各种利益通过各种制度化了的途径,对国家的外交 过程产生压力。既然中国现在已经发展成为一个多元利益社会,外交过程的多元利益表达也成为必然。各种利益的表达,尽管并不像西方式民主那样具有制度化,但利益对外交的影响,较之 西方有过之而不及。

  有很多因素促使着中国外交过程中的利益多元化。改革开放以来,中国的发展是和全球化密切相关的。中国选择加入世界经济体系,并且通过调整自身和世界经济体系接轨。中国和世界 的关系是一种利益的关联,也就是说中国已经成为世界经济的利益相关者。当然说中国是利益相关者并不是抽象的,是中国内部的一些利益和世界经济的关联。中国现在已经成为全球化,甚 至是自由贸易的主要推动者。这一事实本身,说明了中国经济全球化背后的庞大利益。从前,总是发达国家大力推动自由贸易,而发展中国家则努力推行贸易保护主义。中国从总体上说还是 发展中国家,但对自由贸易的推动不遗余力。没有这个过程中的庞大利益,很难理解这种行为。

  就GDP总量来说,中国已经成为第二大经济大国。这一事实对中国本身的意义并不是很大,因为人均GDP还是很低,但对国际社会意义重大。越来越多的国家开始视中国为大国,并且给予 非常的关切,从军事、战略和文化等等方面,来衡量中国对它们的可能影响。当其他国家的众多利益和中国相关的时候,中国内部也会有同样多的利益产生,并且参与到外交过程中来。近年 来,中国从军事、战略、媒体、文化等等各种外交主体的产生和发展,既是外在客观条件的要求,也表明内部多元利益的反映。实际上,中国所说的“公共外交”也是一种利益的反映。

    

  “义和团主义”假装民族主义

    

  第二是“各种声音的非理性化”,尤其是情绪化。多元利益必然导致声音的多元化,这是个普遍现象,所有国家都是如此。但中国外交领域的声音的非理性化和情绪化,则是令人担忧的 。在众多的声音中,有两种格外引人注目。第一种就是外在世界称之为“民族主义”的声音。在主权国家时代,民族主义不可避免。或者说,民族主义是主权国家的世俗化了的宗教。在中国 ,人们并不担心真正的民族主义的崛起,人们所担心的则是各种假装成民族主义的声音。很多看似民族主义的东西,就它们的本质来说,并不是民族主义,充其量只是“义和团主义”。民族 主义的核心概念是国家利益,民族主义为的是增进国家利益,不管使用什么样的手段。这里,重要的是手段与目标的统一。但在“义和团主义”那里,两者并不统一。愤怒、强硬、打打杀杀 等也是现代“义和团主义”的关键词。一种经常发生的现象是,各种自以为是民族主义的声音,到最后刚好和国家利益背道而驰,严重损害着国家利益。自诩为“民族主义者”的群体,当他 们认为政府在国际舞台上采取了强硬的政策或者举措的时候,他们就很高兴;但当他们认为政府采取的是软弱政策的时候,尤其是当他们认为政府是在向西方“投降”的时候,他们就很不高 兴。只要主权国家还继续存在,民族主义不会消失。对中国来说,问题在于如何确立各种理性的民族主义,一方面成为国家认同、国民团结的要素,另一方面在国际社会追求国家利益的最大 化。

  另外一种声音则好相反,主要发生在亲西方的社会力量中间。他们或者和西方的利益密切相关,或者从理念上认同西方价值观,因此,他们总是希望政府和西方站在一边。他们的情绪和 上述“民族主义者”相反。当他们认为政府是亲西方的时候,他们就高兴;但当他们认为政府是和西方背道而驰的时候,就非常不高兴。和“义和团主义”一样,这种经常自诩为“自由主义 ”的声音,也是有损于国家利益的。实际上,和“义和团主义”一样,“自由主义”也同样是没有“国家利益”概念的。

  第三是“外交思维和行为的美国化”。外交思维的美国化,在一定程度上也是不可避免的。美国是当今世界的霸权,向美国学习已经成为中国社会很多人的共识。尽管中国有很多人不喜 欢美国,但他们向往的则是中国变成美国。实际上,“向强权学习”是近代以来中国人所形成的一种心态和共识,因为长时间受强权欺负,人们便想通过学习强权,来应付强权。这种心态不 难理解。不过,从清末和“五四”以来的几代人,他们一方面主张学习西方,同时也懂得中国自己的传统,包括蒋介石和毛泽东都是如此。他们中间,对很多人来说,学习西方只具有工具性 意义,也就是“中学为体,西学为用”。但现在则不同。中国传统精神已经消失得差不多了,“体”、“用”概念已经不再存在,很多人根本就分不清楚什么是“体”,什么是“用”了。对 他们来说,学强权的目的就是把自己变成强权,并且也象强权那样来作为。

  1980年代改革开放以来,这种心态更加变本加厉。其中一个原因就是“留学潮”。人们在美国和西方接受教育,也简单地接受了美国和西方的一切,包括它们的理论和概念。在国际关系 和外交上,今天中国所出现的大量的理论,都是从美国进口的,也有少量从欧洲进口。大多数人接受了这些外来的国际关系和外交理论,一些人甚至把它们当成真理,来评判一切。当然,也 有人意识到美国理论和概念的不足,想回归传统,但大多数人也是用西方的理论和概念,对中国的传统再作一遍解释罢了。没有人可以宣称,今天中国已经有了自己的国际关系理论和概念。

    

  没有与美国区别开来

    

  这种思维状态的实际行为及其结果如何呢?中国自己可能感觉不到,但对中国周边的小国或者其他国家来说,中国和美国并没有两样,同样在追求霸权地位和霸权利益。很多年里,针对 各种“中国威胁论”,中国一直在提倡“和平崛起”或者“和平发展”的理念。同时,中国也努力批评“国强必霸”的概念,主观上力图把自己和美国区分开来,塑造着中国是另一类大国的 形象。不过,这样的努力并没有产生积极的实际效果。因为在中国的实际行为中,人们往往看到了中国外交中的“美国精神”。在现实面,无论是国际社会还是中国自身,很多人一直相信, 总有一天中国会取代美国成为世界强权。“取代美国”成为很多中国人的梦想;当然,对美国来说,这种结局必然是恶梦。

  这有两方面的影响。首先是中美关系。中国要“取代”美国霸权,而美国要避免“被取代”,这似乎正在逐渐成为了中美两国互动的主轴。其次,对小国的影响也异常深刻。小国家并没 有多大的选择,他们只能在大国之间进行选择。如果中国和美国同样是没有什么本质区别的大国,那么很多小国,尤其是中国周边的小国,自然就选择美国。

  第四是“外交决策的分散化”。中国尽管理论上仍然是中央集权制度,而且是一党政治,但这绝对不是说,中国的外交决策是集中的。正如中国的外交过程中出现多元利益,其外交决策 的角色也是多元的。人们随便就可以指出很多和外交相关的官僚组织和结构,包括外交部、中联部、国防部、商务部、国家安全部、地方政府、大型国有企业等等。

  外交决策角色多元化在其他很多国家也是如此。中国所不同于其他国家的,在于缺失有效的协调和整合机制。这主要表现在两个层面。首先,在官僚层面,中国行政等级的至关重要性, 妨碍了官僚层面的协调整合,也就是缺少横向整合机制。在中国,上述所说的所有这些机构都处于同一行政级别,也就是部级。既然是同一等级,那么就是互不从属,谁也不用听从谁。各自 为政是所有这些官僚机构的通病。

  但在像美国那样的国家,一旦一个机构被指定为某一外交领域的主导机构,那么其他机构都必须为该一结构服务,受该一机构指挥,即使它们和该机构属同一行政级别,甚至高于该机构 。也就是说,一个“部”级单位会要求听从一个“局”级单位。但在中国,这种情况则可能是天方夜谭。

    

  没有横向更缺纵向整合

    

  其次,更为重要的是,在最高层面,中国不存在一个类似于美国的“总统国家安全委员会”。这种“顶层设计”就是要在前面的横向整合的基础上实现纵向整合。在横向整合机制上,如 果说各个官僚机构代表不同的制度利益,那么横向整合出来的利益很可能是各种利益体的整合。但是在外交事务上,各种官僚利益的整合,并不见得能够代表国家整体利益,或者国家利益, 这就要求在此基础上的纵向整合。“国家安全委员会”就扮演了这个角色。

  中国表面上看也有类似的“顶层设计”,即存在着国家“外事领导小组”。但在实际层面,外事领导小组不可和“国家安全委员会”相提并论。后者是一个庞大的实体,而前者充其量是 一个“电话中心”,或者会议召集机构。在上世纪末,也有一段时间提出了要设立“国家安全委员会”的建议,并且也进行了争论。但由于各种原因,这个理念没有能够转变成制度。

  在横向整合缺失,而纵向整合不存在的情况下,很容易产生两种情形。第一就是各自的官僚机构自行决策,再提升为国家的决策。中国的很多外交政策很难说是国家的决策,而是各官僚 机构追求自我利益的结果。不同官僚结构出台不同的外交政策,它们往往是互相矛盾,互相冲突。第二,高层的外交意志(如果有的话)很难成为政策,更不用说能够有效实施下去了。在毛 泽东和邓小平“强人政治”时代,这种情况还不突出,因为尽管也缺失制度机制,但他们总可以通过人事任命制度,来任命能够执行自己的政策意志的官员。但在后强人政治时代,没有一个 领导人可以随心所欲地任命可以执行自己政策意志的官员了。

  在一定程度上说,所有这些“化”的出现和存在很难避免,也不是异常。但如果这些“化”的负面后果不能加以克服和消化,那么受损的必然是国家整体利益。实际上,在越来越多的领域,中国外交和国家安全行为上,“国家利益”的概念正在被虚无化,甚至感觉不到其存在。也就是说,很难用“国家利益”的概念来理解中国的外交和国家安全行为。这种现象当然必须得到改变。在来自外部国际环境的挑战越来越甚的情况下,克服内部环境变化对外交的负面影响变得更加迫切。外部环境往往超出中国的控制,但内部环境则是可以通过改革来加以控制的。如何改革内部外交政策环境,当是人们需要深入研究的课题。

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