王旭:健全保证宪法全面实施的制度体系及其展开——党的二十大报告中“加强宪法实施和监督”精神解读

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进入专题: 习近平法治思想   宪法实施   制度体系  

王旭  

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一、“健全保证宪法全面实施的制度体系”表述的重大创新


二、健全保证宪法全面实施的制度体系之具体展开


三、健全保证宪法全面实施的制度体系之基本途径


结 语


党的二十大报告中提出,“加强宪法实施和监督,健全保证宪法全面实施的制度体系,更好发挥宪法在治国理政中的重要作用,维护宪法权威”。从党的十八届三中全会提出“要进一步健全宪法实施监督机制和程序”到党的十九届四中全会提出“健全保证宪法全面实施的体制机制”再到党的二十大正式明确提出“健全保证宪法全面实施的制度体系”,从“宪法实施监督”到“宪法全面实施”,从“健全机制和程序”“健全体制机制”到“健全制度体系”,中国宪法实施进入以“全面实施”为目标,以“实施和监督实施”为内容,以“制度体系建设”为总抓手的历史新阶段,形成了富有中国原创性、独创性的宪法实践,也贡献了宪法实施原理的中国思想和中国方案。


“健全保证宪法全面实施的制度体系”这一表述,是习近平法治思想之核心要义“坚持依宪治国、依宪执政”里具有原创性的重大学理命题。党的十八大以来,习近平总书记在深刻把握中国宪法的历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的前提下,在深刻阐释中国宪法的先进性质、独特地位、显著优势、重大作用的基础上,提出“宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施”这一重大判断,深入分析了中国宪法实施和监督的历史、现状与问题,坚持系统观念,对加强宪法实施和监督进行了贯通性思考、一体化建构和整体性谋划,创造性地提出并多次详细论证了“健全保证宪法全面实施的制度体系”这一全新论断作为工作总抓手的如下丰富内涵:“加强宪法实施和监督,必须加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系,用科学有效、系统完备的制度体系保证宪法实施。”这意味着“全面实施宪法”既包含宪法实施,也包含以对宪法实施的监督为核心的完整的宪法保障体系;同时,保证全面实施宪法,是在法治轨道上、以法治体系为依托、有机贯通国家制度体系的整体,是一个与中国特色社会主义制度及国家治理体系相互保障、相互促进、相得益彰的动态过程。


一、“健全保证宪法全面实施的制度体系”表述的重大创新


“健全保证宪法全面实施的制度体系”这一表述,是对马克思主义宪法理论之重要主张“宪法构成日常立法的法律基础”的重大发展。这一表述在宪法实施的主体、方式、对象、手段等方面进行了体系性、原创性重构,提供了不同于西方近代以来宪法实施理论的新方案,为新时代中国宪法实施模式提供了顶层设计和根本方向遵循。


(一)开辟了马克思主义宪法理论中国化、时代化的新境界


在马克思主义宪法理论看来,宪法是根本法,具有最高法律效力,此判断最重要的理据之一就是“宪法是日常立法的法律基础”。我国老一辈宪法学家王叔文教授引用马克思主义经典作家的论述来证明上述判断:“宪法是根本法,而且仅仅是根本法。宪法并不排除将来立法机关的日常立法工作,而要求有这种工作。宪法给这种机关将来的立法工作以法律基础。”因此,在马克思主义宪法理论看来,社会主义国家宪法实施的基本模式就是大规模日常立法,这与资本主义宪法实施更强调通过对抗性、个案式的集中“审查式”方案不同。王叔文教授将此模式具体概括为如下四种形式,即通过现行宪法的概括性规定来制定具体法律、通过现行宪法条文直接明确的规定来制定具体法律、通过现行宪法留下空间由立法者根据实际情况制定具体法律、通过立法者具体化宪法的条文来制定法律。相应地,社会主义国家宪法监督,也就特别注重对以法律法规为主体的规范性文件是否符合宪法进行备案审查。


“健全保证宪法全面实施的制度体系”这一表述,是对上述传统马克思主义宪法理论的深刻继承。其表现为强调通过形成以法律为典型的制度来具体化宪法,并以此作为宪法实施的基本样态;强调通过制度体系涉及治党治国治军、内政外交国防、改革发展稳定各方面的完整性、丰富性、集成性,来保证宪法实施的全面性、均衡性和稳定性。而且,这个重大判断又是对传统马克思主义宪法理论的创新与发展,开辟了马克思主义宪法理论中国化时代化的新境界。


第一,从强调宪法是立法的基础,到强调立法对宪法实施的反哺、支撑。“宪法是日常立法的法律基础”这一说法,更强调的是宪法对立法的准据和保障功能,这是由宪法的根本法地位所决定的,也是基于宪法具有最高法律效力而必须对立法进行控制,是着眼于宪法支撑立法的视角。然而,立法本身也支撑宪法实施,高质量立法本身就是宪法实施的内在要求,宪法文本中大量存在的国家制度需要立法加以具体化,大量存在的“依照法律规定”“依照法律规定的程序”“依照法律规定的权限”“在法律规定的范围内”等表述,必须通过立法才能产生直接的规范效力。因此,以社会主义法律体系为主体的国家制度体系,对宪法实施具有反哺、支撑的关键作用。正如习近平总书记指出的,“通过完备的法律推动宪法实施,保证宪法确立的制度和原则得到落实”。


第二,从强调宪法与法律体系之间的紧密关系,到强调宪法与国家制度体系之间的紧密关系。传统马克思主义宪法理论聚焦宪法与立法体系之间的紧密关系,对国家制度体系与宪法之间的关系关注不多。一般而言,国家制度与国家法律有着密切关联,但也存在显著的不同。一是形式不同。在我国,法律主要来自立法机关的创制,国家制度则可能经由立法变为法律制度,也可能停留在政策、成规和其他规范性文件的层面。二是来源不同。国家制度可通过立法转化为法律,也可停留在国家各项具体工作的操作层面,包含更为具体的体制机制。三是内容不同。国家制度体系是治国理政全部举措的有机集成,其中有些属于法律调整的范围,有些则不在法律调整的范围之内。四是主体不同。制定和执行法律有严格的主体资格要求,国家制度的制定和执行主体则更具多元性、协同性。因此,国家制度是一个比国家法律更具包容性、丰富性、集成性、协调性、层次性的概念。


通过制度体系的集成性、贯通性、整体性、协调性来推动治国理政,是我国进入新时代国家治理的重要特征。习近平总书记指出,“党的十八大以来,我们党把制度建设摆到更加突出的位置”,“相比过去,新时代改革开放具有许多新的内涵和特征,其中很重要的一点就是制度建设分量更重”。一方面,以党的领导制度体系为统领的中国特色社会主义制度体系,构成了中国宪法的主体内容和实施的基本方面,宪法借助制度体系的形成来具体化、明确化和现实化。党的十九届四中全会《决定》指出,“中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系,我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开,我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现”,从而也为宪法的内容及完善提供了基本元素。另一方面,宪法又对制度体系产生重要作用。习近平总书记指出,“实践证明,通过宪法法律确认和巩固国家根本制度、基本制度、重要制度,并运用国家强制力保证实施,保障了国家治理体系的系统性、规范性、协调性、稳定性”。


第三,从强调宪法依靠法律体系来实施,到强调宪法依靠法治体系来实施。“中国特色社会主义法治体系”是习近平法治思想贡献的一个原创性概念,极大扩展了“通过立法来实施宪法”的传统马克思主义宪法理论的视野。“健全保证宪法全面实施的制度体系”,归根结底是“要在党中央领导下,加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系,用科学有效、系统完备的制度体系保证宪法实施”。这一判断首先指出,宪法实施是贯通于社会主义法治体系全领域、全过程的,而非仅仅局限于法律规范体系。其次,宪法实施贯通于社会主义法治体系,要靠法治体系的制度优势和治理效能来保障。社会主义法治体系本身也呈现出制度体系的形式,它是由不同领域的具体制度有机集成。这些具有法律效力的制度彼此协调,互相作用,形成法治体系的强大合力,从静态的法律体系凝固宪法规范,走向动态的法治体系融贯宪法规范,实现宪法规定和宪法精神在法治体系中的一体贯通。通过法治的制度体系形成了宪法实施的总体工作格局:法治规范体系和法治实施体系通过建立制度并执行来积极实施宪法;法治监督体系通过各种具体监督制度及其效能来消极实施宪法;法治保障体系为实施宪法予以制度托底;党内法规体系为实施宪法注入新内容,实现依宪执政与依宪治国相统一。


(二)提出了宪法实施主体、方式、对象、手段的体系性新内涵


“健全保证宪法全面实施的制度体系”这一表述,一方面继承了马克思主义宪法理论中通过立法推动宪法实施的基本逻辑,另一方面又在中国实践中形成了对宪法实施理论全新的诠释和理解,尤其是与近代以来西方宪法实施理论相比,提出了中国思想和中国方案,形成四个层次的制度体系。


第一,围绕“保证宪法实施主体的全面性”形成制度体系。从比较宪法学的视野看,宪法实施之主要目的是确保“文本的宪法”与“现实的宪法”间的一致性,其基本含义是“宪法的实效”(constitutional efficacy),故而实施宪法主要是通过明确“宪法的守护主体”,着眼于预防或匡正宪法被破坏的情形,形成一套保障机制,核心是违宪审查模式。从宪法的实施主体看,可分为集中式和分散式两种基本类型,它们都以聚焦审查公权力活动为根本逻辑。我国的情况则不同,“保证宪法全面实施”既包含着“宪法实施”,也包含着“对宪法实施的保证”,它们构成了一个完整的制度体系。此处所说的“全面”,首先强调了宪法实施主体的多元。马克思主义宪法理论既强调宪法在法律体系中的最高地位,也强调宪法构成一切社会主体行为活动的根本准则。我国现行宪法的序言中最后一句话,正是此原理的根本表达。因此,中国宪法实施在主体上既包括国家机关依据宪法行使权力、履行职责的宪法执行,也包括一切国家机关、政党、社会组织和公民个人在国家生活和社会生活中严格遵守宪法,还包括依据宪法自身规定通过特定国家机关的活动来监督宪法的实施。习近平总书记强调,“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。……任何组织或者个人,都不得有超越宪法法律的特权。一切违反宪法法律的行为,都必须予以追究”。


第二,围绕“保证宪法实施方式的全面性”形成制度体系。从宪法实施方式看,“保证宪法全面实施”既包括宪法主动实施的方式,也包括保证宪法实施的方式,从而可归结为积极(建设性)实施和消极(防御性)实施两种模式。这超越了资本主义国家建立在各政党、国家机构以权力对抗为底层逻辑、从而以审查为中心之基础上的宪法实施方式。我国进入新时代以来,宪法积极实施的方式有:一是通过立法和制度建设具体体现宪法规定和原则,例如《民法典》的编纂;二是通过推进国家各项事业和各方面工作实施宪法确定的大政方针和政策,例如加大生态环境建设领域的督察等措施来实施宪法中的相关国策条款;三是依据宪法规定直接实施相关条款,例如全国人大常委会依据宪法的规定决定特赦;四是根据宪法原则和精神创设相关制度、创制性地提出解决特定问题、化解重大风险的方案,避免宪法危机,例如设立国家宪法日、在辽宁省级人大贿选案中根据宪法精神创制性地作出相应安排,保证有关地方人大及其常委会正常运行和履职。宪法消极实施的方式则体现为:一是推动宪法解释程序机制落地;二是建立涵盖事前、事中和事后的合宪性审查、涉宪性问题咨询论证程序;三是积极加强备案审查制度和能力建设,尤其是回应其中出现的合宪性问题;四是对宪法有关规定的含义提出解释性研究意见,在法律的立改废释纂中进行合宪性控制,例如修改《人口与计划生育法》过程中对相关宪法规范进行解释性研究。


第三,围绕“保证宪法实施对象的全面性”形成制度体系。就西方资本主义国家宪法实施主要强调防御面向而言,其实施对象或客体主要是具有法律效力的规范性文件。例如,日本宪法第81条规定,违宪审查的对象为一切法律、命令、规则或处分。只要该文件可能对公民的权利义务产生处分性,那么就可通过解释将其纳入法律渊源之中,成为违宪审查的对象。另外,在基本权利保障、国家机构权限争议等类型中,以奥地利、德国为代表的宪法法院模式,也都以对特定争议里面法律的具体适用或抽象法律规范为审查对象。可以说,这是一种一元论的审查对象理论。我国“宪法全面实施的制度体系”,不仅明确了在统一的法律体系内,“宪法是全面依法治国的根本依据”,而且原创性地提出“宪法是国家根本法,是国家各种制度和法律法规的总依据”。因此,我国全面实施宪法的对象是全覆盖、多元化的,只要具有制度形态(不必然是法律形态)的文件都是对宪法规定和精神的落实,都是宪法实施的必然展开;所有的国家制度最终又都必须以宪法为总依据,从而又都构成监督宪法实施的对象,纳入统一监督与审查的工作格局之中。这极大丰富了宪法实施的对象理论,尤其是超越了三权分立理论影响下的司法审查模式(该司法审查模式仅仅是对国会或州议会的立法进行审查的制度想象),形成了宪法实施对象的全覆盖原则。正如习近平总书记指出,“有关方面拟出台的法规规章、重要政策和重大举措,凡涉及宪法有关规定如何理解、如何适用的,都应当事先经过全国人大常委会合宪性审查,确保同宪法规定、宪法精神相符合”。


第四,围绕“保证宪法实施手段的全面性”形成制度体系。从宪法实施的处理手段来看,既包括积极实施意义上的立法、有权机关的授权、作出法律决定,形成重大决策或举措等,也包括消极实施意义上的主动审查、依照申请审查、开展专项审查、建议自我纠正、不予批准、撤销、责令修改、改变等完整、全面、灵活的手段。习近平总书记明确指出,“全国人大常委会的备案审查工作,当然就包括审查有关规范性文件是否存在不符合宪法规定、不符合宪法精神的内容,要加强和改进这方面的工作。其他国家机关发现规范性文件可能存在合宪性问题的,要及时报告全国人大常委会或者依法提请全国人大常委会审查。地方各级人大及其常委会要依法行使职权,保证宪法在本行政区域内得到遵守和执行”。



二、健全保证宪法全面实施的制度体系之具体展开


“健全保证宪法全面实施的制度体系”是按照特定逻辑标准划分而形成的一套科学有效、系统完备的制度整体,它深刻体现了我国现行宪法与国家制度、治理体系之间紧密的理论和逻辑关联。一方面,我国现行宪法自身构成了中国特色社会主义制度和国家治理体系总的法律工具箱、总依据,是国家制度体系的最高法律表现形式。习近平总书记指出,“我国宪法以国家根本法的形式,确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果,反映了我国各族人民的共同意志和根本利益,成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。”也就是说,我国现行宪法是中国共产党领导中国人民长期奋斗重大成就和历史经验在国家法治上的最高体现。从这个意义上说,“制度体系”本身就是以宪法为渊源,由宪法自身提供的。另一方面,宪法的内容也需要通过国家制度和治理体系,在法治轨道上形成高质量法律规范、得以高效实施、确保严密监督、实现有力保障和更好统筹、协调党内法规,如此才能具体化、现实化,并在上述过程中形成一套保障体制。就此而言,国家制度体系又是宪法在国家各方面事业和各项工作中的具体载体和表现形式,各项国家制度和治理体系的形成为宪法实施提供了具体素材和现实可能,也为宪法修改、宪法解释等实施活动提供了重要契机和依据。因此,“健全保证宪法全面实施的制度体系”既来自我国现行宪法自身,又是对现行宪法的具体落实,并且还是在具体落实过程中发挥监督作用的制度整体。


(一)通过法治体系实施宪法和通过国家制度体系实施宪法


从宪法全面实施的基本方式来看,可以分为通过法治体系实施宪法和通过国家制度体系实施宪法。前者是指宪法实施贯通于社会主义法治体系的各个领域,法治体系构成了保证宪法全面实施制度体系的主要载体;后者则是指通过国家制度的创设、改革推动宪法实施。


通过法治体系实施宪法,又可以分为立法实施和通过法治体系其他部分实施。


一是立法实施。国家通过行使立法权,具体通过对法律的立改废释纂等方式,将宪法的规定和精神予以具体化、创制化和现实化,是马克思主义宪法实施最基本的重要方式。具体到我国现行宪法,它的指导思想、基本原则、根本任务、根本制度等,需要立法结合实际情况不断创制、修改、调整和完善。我国宪法在公民基本权利和义务、国家机构部分规定的各种法律保留或宪法委托的内容,需要通过立法予以实现。习近平总书记指出:“全国人大及其常委会要适应新时代坚持和发展中国特色社会主义的新要求,加强和改进立法工作,继续完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,以良法促进发展、保障善治、维护人民民主权利,保证宪法确立的制度、原则和规则得到全面实施。”党的二十大报告也明确提出了高质量立法的要求,强调“推进科学立法、民主立法、依法立法,统筹立改废释纂,增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”。


立法实施在中国还突出表现为对“法治统一”原则的强调,具体表现为在人大与其他国家机关之间,中央与地方之间,通过立法任务的分解、立法权的分层配置、立法事项的分级划定,层层确保宪法在不同机关与区域得以实施,形成统一的法秩序,明确了各级国家机关负有实施宪法的职责。习近平总书记明确指出:“国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院和有地方立法权的地方人大及其常委会,要依法及时制定和修改同法律或者上位法规定相配套相衔接的行政法规、军事法规、司法解释、地方性法规和各类规范性文件,保证宪法在本系统本地区得到有效实施。”与联邦制条件下联邦与成员单位通过各自行使立法权、围绕联邦宪法的规范解释等以维护自身利益存在的竞争性甚至对抗性相比,这有很大的不同。


二是通过法治体系其他部分实施。法治实施的主体是行政机关和司法机关,它们通过具体的执法和司法活动,依据宪法条款、按照宪法要求、落实宪法精神来实施宪法。例如,习近平总书记明确提出,“国务院和地方各级人民政府作为国家权力机关的执行机关,作为国家行政机关,负有严格实施宪法法律的神圣使命,必须坚持依宪施政、依法行政,严格规范政府行为,做到严格规范公正文明执法”,“各级审判机关、检察机关要深化司法体制综合配套改革,坚持和完善中国特色社会主义司法制度,保证依法独立公正行使审判权、检察权,不断提高司法公信力”。法治监督体系的本质是对公权力主体及其活动是否符合宪法、法律进行监督,从而推动宪法实施,形成了如下制度。第一种是宪法文本的自我防御制度。例如我国现行宪法的序言中第13自然段对宪法自身地位、效力、遵守宪法义务主体的规定,以及第5条关于社会主义法治原则的规定,这些条款具有直接实施的规范效力;第二种是全国人大及其常务委员会、地方各级人大及县以上人大常务委员会,根据现行宪法第62条、第67条、第99条享有监督宪法实施的专门职权。尤其是全国人大宪法和法律委员会明确享有统一履行推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责。第三种是其他国家机关按照合宪性、合法性等标准在各自职责范围内享有监督权,建立一系列体现宪法要求的制度体系,例如行政复议、行政诉讼、法律监督、监察监督等。法治保障体系对于实施宪法也具有重要作用,尤其是通过建设高素质的社会主义法治人才队伍和抓住领导干部这个“关键少数”,人才干部队伍保障成为宪法实施的重心。习近平总书记明确指出,“各级党组织和党员领导干部要不断提高依宪治国、依宪执政能力水平”。完善的党内法规体系则是推进依宪执政,协调依规治党与依法治国的重要制度支撑。宪法是中国共产党长期执政的根本法律依据,党领导人民制定和实施宪法,自身也依据以党章为根本的党内法规在宪法范围内活动。正如习近平总书记指出的,“要继续推进党内法规制度体系建设,注重党内法规同国家宪法法律的衔接和协调,加强党内法规备案审查工作”。


国家制度体系的创制与执行,也是宪法实施的重要方式。它与法治体系既有联系,也有区别。从二者之间的联系来看,国家各个领域、事业的发展和各项工作的稳定开展,都需要有更加成熟、定型的制度体系加以支撑,并通过治理体系加以具体执行。宪法是各项制度的总依据,创设和执行各项国家制度的过程,也就是在经济、政治、社会、文化、生态文明等各方面实施相关宪法规定和精神的过程。因此,就二者的联系层面而言,国家制度体系作为内容,法治体系则作为轨道和保障,形成了以法治作为底线,集成、整合、贯通制度作为内容的体系,国家制度有明确的宪法和法律依据,也就直接体现为实施既有宪法规范。例如党的二十大报告在“加快构建新发展格局,着力推动高质量发展”部分中提出的“构建高水平社会主义市场经济体制”“建设现代化产业体系”“全面推进乡村振兴”“促进区域协调发展”“推进高水平对外开放”,就分别对应着我国现行宪法第15条市场经济条款、第14条建立现代经营管理体制和发展生产力条款、第8条农业集体经济组织条款、第6条基本经济制度条款以及第18条对外开放、对外投资条款等相应规定,是对它们直接的具体化。从二者之间的区别来看,国家制度体系不一定都具有明确的法律依据,需要通过法律来创设,并最终、逐步将其具体执行纳入法治轨道,从而间接实现对宪法的实施。这具体包括如下两种情况。第一种情况是全国人大及常务委员会通过行使宪法赋予的重大事项决定权,运用授权、批准、同意试点、同意请示等决定形式创设国家制度,实施宪法,或通过研究、提出涉宪性解释方案,明确国家制度创设、修改的宪法依据。例如,全国人大先后在2020年和2021年通过关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定、关于完善香港特别行政区选举制度的决定,有力维护了国家治理体系的统一和香港地区的宪制基础。第二种情况是通过宪法修改积极吸收国家制度改革成果,通过宪法修改实施宪法,在实施中进一步完善宪法自身。例如,2018年修改现行宪法时,在“第三章国家机构”里面增加“第七节国家监察委员会”,充分吸收了党和国家监督体系改革成果,进一步优化了民主集中制下国家权力配置的结构和逻辑。


(二)宪法自主实施、宪法实施的保障和宪法监督


从全面实施的体制机制来看,宪法实施可以分为自主实施、通过保障制度实施和通过监督制度实施。


一是宪法自主实施。就宪法学原理而言,宪法作为法规范,具有最高、直接的法律效力,因而有自主实施的能力。从我国现行宪法文本来看,有如下四种类型。第一种是由宪法规定的国家机关依据宪法直接实施,例如决定特赦、修宪。第二种是宪法做出直接规定,可制定法律来实施,例如宣布国家或部分区域进入紧急状况,授予国家荣誉等。第三种是属于宪法保留的基本权利,公民无须借助立法,可依据宪法产生请求权等,例如我国现行宪法第35条规定的政治自由。第四种是通过立法、法治实施、法治监督、法治保障各体系和党内法规体系间接实施,但这种间接实施也是宪法具有直接约束力的表现,因为在实施过程中违反宪法规定和精神的做法也属于违宪。


二是宪法实施的保障。宪法实施的保障,也是“保证宪法全面实施制度体系”的重要组成部分。所谓宪法的保障,就是要通过政治、法律、社会等多种因素,以组织(制度)保障(实体保障和程序保障)为重点,包括多种形式,确保宪法规定和精神得以实现,不被打破或违反。围绕我国现行宪法,宪法实施的保障制度体系可以梳理为:第一,中国共产党的领导。我国现行宪法第1条规定“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”。坚持党的领导是中国宪法实施的最高政治原则,也是最根本的政治保障。第二,我国现行宪法的序言和第5条建立的预防性保障制度。宪法自身赋予最高法律地位,建立普遍的遵守宪法义务,同时明确法规范层级结构,防止宪法各项条款被破坏。第三,宪法修改。我国现行宪法第64条明确规定了宪法修改的权限和程序,这本身就是为了防止宪法被随意改变,为宪法修改规定内在制约的重要保障设计。第四,建立国家宪法日和宪法宣誓制度。厚植宪法实施的社会保障和社会根基,尤其是强化公权力行使人员明确权力来源,保持权力行使的合宪性、合法性、廉洁性。


三是宪法监督的实施。从马克思主义宪法理论和大陆法系的宪法学原理来看,监督宪法实施属于特殊的宪法保障制度,尤其是程序性保障和矫正式保障,也就是在宪法有可能被违背的时候予以纠正的程序机制,但由于它是对宪法正常实施的重要担保,因此具有相对独立的地位。我国现行宪法规定了宪法解释制度,赋予了全国人大及常务委员会专门的监督宪法实施的职权,尤其是在党的十九大以来,全国人大宪法和法律委员会大力推进法律草案的事前性合宪性审查,完善相应工作机制和程序,形成了对象、方式、环节和标准的全覆盖特征,同时增加了大量立法草案涉宪性问题的咨询、解释、论证,全国人大常务委员会加大备案审查制度和能力建设,出台了专门的工作规定和定期报告工作制度。



三、健全保证宪法全面实施的制度体系之基本途径


“健全保证宪法全面实施的制度体系,更好发挥宪法在治国理政中的重要作用”,是党的二十大报告中提出的明确要求,也是确保在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家的首要任务。


(一)坚持宪法全面实施的中国特色社会主义道路


坚持宪法全面实施的中国特色社会主义道路是根本方向。党的二十大报告明确要求,“坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇,坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇”。这是健全保证宪法全面实施的制度体系的根本道路和方向。健全保证宪法全面实施,与坚持和完善中国特色社会主义制度在本质上是一致的。习近平总书记指出,“国家的根本制度和根本任务,国家的领导核心和指导思想,工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国体,人民代表大会制度的政体,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度,爱国统一战线,社会主义法制原则,民主集中制原则,尊重和保障人权原则,等等,这些宪法确立的制度和原则,我们必须长期坚持、全面贯彻、不断发展”。因此,健全保证宪法全面实施,就要进一步坚持宪法确立的中国特色社会主义根本制度、基本制度和重要制度毫不动摇,夯实制度根基,推动制度优势充分转变为治理效能。


(二)坚持全面推进中国特色社会主义法治体系建设


全面推进中国特色社会主义法治体系是宪法全面实施的工作总布局。社会主义法治体系是具体化宪法规定和宪法精神的基本框架,是有机整合宪法文本、制度、实践的基本秩序,更是确保宪法的主体内容即中国特色社会主义制度体系具有国家强制力,具有规范性、协调性、系统性、科学性的轨道与保障。因此,要全面推进中国特色社会主义法治体系建设,形成宪法在立法、执法、司法、法治监督、法治保障、党内法规体系各个领域、环节、层面充分得到实施的工作总布局。要按照宪法要求推动重点领域、新兴领域和涉外领域的立法。例如,我国现行宪法在社会保障、生态环境、国家安全等领域对预防性法律原则的强调,必须反映到重点领域立法中来,我国现行宪法对维护国家主权、领土和核心国家利益的规定,要成为推进涉外法治立法的重要根据。扎实推进依法行政是通过法治实施体系实施宪法的重要途径,要按照我国现行宪法当中的市场经济条款、各级人民政府职权等规定,进一步厘清政府与市场的边界,推进“机构、职能、权限、程序、责任法定化”,要按照我国现行宪法规定的人权保障条款和各项基本权利,全面推进严格规范公正文明执法,完善行政执法程序,健全行政裁量基准。要根据我国现行宪法对司法权分工负责、相互配合、相互制约的规定,“规范司法权力运行,健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职、相互配合、相互制约的体制机制。强化对司法活动的制约监督,促进司法公正”。要通过党和国家监督体系的法治建设,健全宪法实施的监督制度体系。通过在全社会弘扬宪法精神,加强宪法教育,尤其是加强对公权力行使人员的宪法思维和宪法意识培育,以德才兼备的高素质法治人才队伍加强宪法实施的能力。党内法规体系是贯通依宪执政和依宪治国的重要制度保障,要通过完善全面从严治党制度体系、自我革命制度规范体系,进一步保证宪法规定和宪法精神的具体化、明确化。


(三)坚持和完善宪法蕴含的中国特色社会主义制度


中国特色社会主义制度是宪法全面实施的主体内容。党的二十大报告站在“五位一体”的总体布局高度,从“加快构建新发展格局,着力推动高质量发展”到“坚定不移全面从严治党,深入推进新时代党的建设新的伟大工程”,擘画了在新征程新时代党领导人民建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴的工作蓝图和工作板块,以高度的历史连续性和国家治理稳定性,延续了党的十九大以来形成的作为国家治理之四梁八柱的根本制度、基本制度、重要制度,以及围绕重点领域形成的“党的领导制度体系”“人民当家作主制度体系”“中国特色社会主义法治体系”等十三个方面的制度体系。它们构成了我国现行宪法的主体内容,各项制度体系的基本内容都可以找到明确的宪法依据。正如习近平总书记指出,“我国宪法以国家根本法的形式,确认了中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的伟大斗争和根本成就,确立了人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体,确立了国家的根本任务、指导思想、领导核心、发展道路、奋斗目标,规定了一系列基本政治制度和重要原则,规定了国家一系列大政方针,体现出鲜明的社会主义性质。”健全保证宪法全面实施,就是要确保宪法实施对这些制度保障、规范、引领的整体性、均衡性和协调性。不断完善中国特色社会主义制度,通过宪法确认改革完善成果,通过宪法授权深化制度改革,通过宪法落实法治体系对制度体系的保障,就是在同时健全保证宪法自身的全面实施。


(四)坚持和完善宪法监督制度体系


推进宪法监督的完善是全面实施宪法的制度保障。其中,关键是健全以合宪性审查为中心的宪法监督制度体系,完善和加强备案审查制度。一是加强中国特色的合宪性事前审查机制。所有的法律起草或修改草案,举凡涉及合宪性问题或需要通过解释宪法以调控或明确法律草案相关规定含义的,皆必须经过宪法和法律委员会独立、严格的合宪性审查。二是进一步探索合宪性、涉宪性问题咨询、论证、解释程序机制。有关部门出台重大改革与重大举措,涉及重大利益调整的决策,在动议阶段要进行合宪性、涉宪性咨询论证,要通过解释、说明等工作机制充分寻找宪法根据。三是在备案审查中加大合宪性审查工作力度。充分利用备案审查的工作联动机制和基本启动方式,发现合宪性问题,通过完备的合宪性审查方法的运用,准确作出合宪性判断,加大合宪性审查的社会公开程度和理由说明力度。


结 语


党的二十大报告再一次重申了“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。全面实施宪法,是在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家的首要任务和基础性工作。它有赖于建立科学完备、运行有效的制度体系,这是新时代依宪治国、依宪执政的重大任务。


“健全保证宪法全面实施的制度体系”这一表述彰显了宪法、法治体系与国家制度体系之间的紧密联系。国家制度体系需要法治体系的保障,取得法治的形态,宪法就是其总依据;宪法实施也只有透过动态法治体系的展开,贯通各项国家制度,才能更好发挥根本法在治国理政中的重大作用。


本文原载《法学家》2023年第1期。



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本文责编:陈冬冬
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