洪银兴:区域共同富裕和包容性发展

选择字号:   本文共阅读 1472 次 更新时间:2022-08-25 00:05

进入专题: 共同富裕   包容性发展  

洪银兴  


摘要:解决相对贫困问题是现阶段推进共同富裕的底线。推动共同富裕尤其要关注城乡和区域的共同富裕,基本路径是包容性发展。针对城乡和区域二元结构,实现共同富裕主要涉及先发展地区和后发展地区的包容性发展,发展的重点应转向后发展地区。后发展地区要实现现代化跨越也需要“四化同步”:补工业化的课,不是接受先发地区淘汰的工业,而是发展现代工业;补城镇化的课,特别重视吸纳发展要素的城市化;补信息化的课,通过信息化和发展数字经济与先发展地区进入同一起跑线;补农业现代化的课,关键是改变农业发展范式。共同富裕的区域协调要求先发展地区为后发展地区提供现代化要素,需要实现效率和共享的包容、先发展地区先富和后发展地区跨越式发展的包容、市场有效和政府有为的包容。

关键词:共同富裕  区域   城乡  协调


一、引言

在庆祝中国共产党成立100周年大会上,习近平总书记庄严宣告:“我们实现了第一个百年奋斗目标,在中华大地上全面建成了小康社会,历史性地解决了绝对贫困问题,正在意气风发向着全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标迈进。”以此为起点开启现代化新征程,需要解决共同富裕问题。2021年8月17日,习近平总书记主持召开的中央财经委员会第十次会议研究扎实推进共同富裕问题,强调“共同富裕是社会主义的本质要求,是中国式现代化的重要特征,要坚持以人民为中心的发展思想,在高质量发展中促进共同富裕”,并发表了题为《扎实推动共同富裕》的重要文章。在此背景下,经济理论和实践需要思考的问题是在推动共同富裕的过程中,如何看待改革开放以来实施的促进提高效率的改革,如何看待允许一部分地区和一部分人先富起来的政策,如何看待市场按照效率决定资源配置的调节。本文的研究将指出,在新发展阶段有效推动共同富裕需要包容性改革和发展。

我国的经济发展水平已经达到了中上等收入阶段,人均GDP突破了1万美元,但仍然面临“中等收入陷阱”的威胁,这其中最大的威胁是收入差距威胁。吸取陷入“中等收入陷阱”国家的教训,克服两极分化现象是避开和跨越“中等收入陷阱”的必要路径。推进共同富裕的基本要求是绝不能出现习近平总书记所警示的“富者累巨万,而贫者食糟糠”现象。

全面建成小康社会并历史性地解决了绝对贫困问题后,相对贫困问题就突显出来了。进入新发展阶段,推动共同富裕成为建设社会主义现代化的着力点。共同富裕不是拉平收入,而是要克服相对贫困。现阶段存在的相对贫困问题主要涉及以下几个方面。第一,由自然原因引发的不同地区发展水平差距。不同地区由于气候、地理、交通等原因本来就存在收入水平的差距。改革开放以后,这种差距进一步放大为发展水平的差距。第二,由体制和政策原因产生的不同阶层的贫富差距。在改革中实行的效率优先政策和要素参与收入分配的体制中,储蓄意愿强、技术水平高、经营能力强的个人,致富能力也更强。如果这些要素在某个人身上叠加,其收入会更高。反之,致富能力则很弱。由此便产生了收入的分化。第三,由权利不公平导致的过高收入,主要包括权力寻租和垄断收入。前者实际上是腐败收入;后者既有行政性垄断,也有市场性垄断。第四,行业间的收入差距悬殊。除不同行业的市场结构差异外,其还与不同行业的劳动者人力资本水平有关。

针对收入差距扩大的症结,共同富裕需要有针对性地推进。现阶段差距最大的是包括城乡在内的地区发展水平差距,因此,推动共同富裕要特别注重采取发展的方式,其基本要求是包容性发展。

二、后发展地区成为克服相对贫困的重点

我国现阶段相对贫困人口主要集中在后发展地区,尤其是后发展地区的农民群体。因此,由克服绝对贫困转向克服相对贫困的着力点应放在后发展地区和农村。不同地区由于气候、资源、地理、交通等原因本来就存在自然差距。改革开放以后这种差距进一步放大为发展水平的差距,并主要表现在三个方面:第一,城乡二元结构突出,农业生产方式落后导致农村发展水平低以及农民收入偏低。城乡居民收入差距(城乡收入比)从1990年的2.21∶1扩大到2005年的3.48∶1以及2009年的3.66∶1。进入新时代后,尽管城乡居民收入差距开始缩小,但仍然较大,如2018年为2.69∶1,2020年为2.56∶1。第二,先发展地区和后发展地区的二元结构仍然突出。据统计,我国东、中、西部的人均收入比,2000年为2.42∶1.2∶1。随着脱贫攻坚的推进,2019年差距缩小为1.39∶1.02∶1,其中城镇居民人均年可支配收入比为1.43∶1.02∶1,农村居民人均年纯收入比为1.53∶1.18∶1,差距仍然偏大。第三,城乡及不同地区的产业差异引致收入差距。据国家统计局提供的数据,2020年平均工资最高的行业是信息传输、软件和信息技术服务业(177544元),大都分布在先发展地区和城市,年平均工资最低的行业是农林牧渔业(48540元),前者是后者的3.66倍。如果把区域差距因素叠加,则可发现城乡差距更大。如果将东部地区的城市居民收入与西部地区的农村居民收入比较,差距将会大得多。后发展地区的农村发展水平更低。过去绝对贫困的人口主要集中在这些地区,现在相对贫困的人口仍然主要集中在这些地区。由于上述原因,当前存在的相对贫困人群主要是务农的农民,尤其是后发展地区务农的农民。共同富裕特别要关注这些相对贫困人群的富裕。这正如习近平总书记所指出的,“要抓住重点、精准施策,推动更多低收入人群迈入中等收入行列”。

对于后发展地区的不发展问题,人们一般是从其自然条件找原因。需要指出的是,尽管自然条件对区域发展差异有重要影响,但随着科技、信息化的发展,自然条件对区域经济发展的作用越来越小,经济的发展逐渐从资源密集型向资本和技术密集型转变,越是生产力发达的区域对自然条件的依赖越小。因此,我国推动共同富裕的主要路径是推动不同区域(包括城乡)在发展中实现共同富裕。

共同富裕包含“共同”和“富裕”两个方面。共同就是要“分好蛋糕”,共享发展成果。富裕就是要“做大做好蛋糕”。共同富裕的前提是发展,不但要做大蛋糕,还要做好蛋糕。正如习近平总书记所多次强调的,“发展是解决我国一切问题的基础和关键”。富裕水平的提高离不开效率,这属于发展问题。尽管共同富裕看起来是分蛋糕问题,但从做大做好蛋糕的物质基础考虑,仍然需要提高效率。在任何时候都有富裕程度的差距,共同富裕不可能消除富裕程度的差距,也不可能简单地拉平收入,更不可能回到过去的平均主义分配制度。仍然需要允许一部分地区一部分人先富起来,在此基础上实现先富帮后富。由此,既要坚持促进效率提高的理念、体制和政策,又要突出共享发展,使低收入群体能够共享发展成果。这就是效率与共享的包容。

共同富裕不否认富裕程度的差距,但克服相对贫困问题还是应该有底线的。就像全面小康社会建设时期的脱贫攻坚,明确以“两不愁、三保障”作为解决绝对贫困问题的底线。这是以处于收入差距底部的居民收入提高为着力点。现在推进共同富裕的底线就是解决相对贫困问题。根据十九届五中全会擘画的基本实现现代化的蓝图,全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展的具体要求是:第一,城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小;第二,基本公共服务实现均等化;第三,中等收入群体显著扩大。据此,发展进程中所要和所能解决的共同富裕问题有以下四个维度。

1.家庭收入和财富占有的差距明显缩小。共同富裕不可能完全消除富裕程度和实际消费水平的差别,但是这种差距应该缩小到合理区间。“合理区间”如何衡量?可以用平均数和大多数的关系来衡量。目前只是用“平均数”来反映各个地区的收入和财富占有水平。此指标不能反映大多数人实际的收入有没有达到平均数。贫富差距越大,平均数越能掩盖低收入。发展就是要使大多数人的收入和财富占有达到平均数,从而提高共同富裕水平。

2.中等收入群体显著扩大。全社会的收入阶层分为高收入群体、中等收入群体和低收入群体。中等收入群体比重的显著提升并达到大多数是实现共同富裕的重要标志,是缩小收入差距的关键结构性措施。虽然我国目前中等收入群体已有4亿多人,在世界上规模最大,但目前我国还是低收入群体占大多数的金字塔型的结构。特别是,中等收入群体主要分布在发达地区,低收入群体大都集中在后发展地区和农村,这也是后发展地区缺乏发展活力的主要因素。共同富裕就是要改变这种结构,特别是要关注后发展地区中等收入群体的扩大。中等收入群体的扩大意味着更多的低收入者上升为中等收入者。这是后发展地区发展的动力之源。

3.公共品的享用水平均等化。习近平总书记指出:“我们的人民热爱生活,期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境,期盼着孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。”这些美好生活的需要大都涉及公共品供给。在基本实现现代化阶段的共同富裕不能排除在私人产品方面还存在差别,但面向居民的公共品则要求无差别提供。目前地区之间基本公共服务差距很大,特别是需要享用者付费的医疗、教育、公共卫生、公共交通、社会保障等非纯公共产品(准公共产品)的地区差距(不仅是数量更是质量)很大。主要原因是不同地区的GDP水平和财政收入水平直接影响各地的公共品供给能力。发展不仅要增加后发展地区公共品供给的数量,更要提高公共品供给的质量。

4.人的知识和技能共同富裕。根据皮凯蒂在《21世纪资本论》(2013)中的分析,财富和收入趋同的力量是知识的扩散和对培训教育的投入,也就是通常说的“富脑袋”。马克思基于现代工业的基础是革命的科学判断,提出了人的全面发展的要求。知识和技能的缺失所造成的结构性失业从而成为相对贫困的重要原因。现实中造成贫富差距的一个重要原因是不同区域和城乡居民获取的与人力资本相关的教育和医疗资源供给不均衡。特别是在数字经济背景下存在地区之间的“数字鸿沟”。相对贫困说到底是能力的贫困。皮凯蒂在《21世纪资本论》(2013)中提出了“教育与技术赛跑”的理论。推动共同富裕需要解决居民知识和技能的共同富裕,这就要求高等教育和职业教育与技术发展保持同步,就涉及优质教育资源区域均衡分布,使后发展地区的居民平等接受教育和技能。

富裕和贫困是相对的。富裕程度的提升过程会伴随相对贫困的发生,共同富裕的进程会使相对贫困的标准发生变化,贫困的底线会不断被提高。相对贫困的底线标准提高到一定的水平以后,共同富裕就基本实现了。

三、后发展地区实现现代化跨越需要“四化同步”

针对城乡和区域二元结构,实现共同富裕主要涉及两大发展问题,即区域二元结构现代化和城乡二元结构现代化。从共同富裕的要求推进现代化,不能只是关注城市和先发展地区现代化的先行,更要关注农村和后发展地区现代化的跨越,体现以高质量发展实现共同富裕的要求。

经济现代化涉及新型工业化、城镇化、信息化和农业现代化。这“四化”是有机的相互支持的系统。习近平总书记指出:“我国现代化同西方发达国家有很大的不同。西方发达国家是一个‘串联式’的发展过程,工业化、城镇化、农业现代化、信息化顺序发展,发展到目前水平用了二百多年时间。我们要后来居上,把‘失去的二百年’找回来,决定了我国发展必然是一个‘并联式’的过程,工业化、信息化、城镇化、农业现代化是叠加发展的。”这就是工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化同步”。当然,这种“四化同步”主要是先发展地区的经验,对后发展地区的发展也有重要启示。

现实中先发展地区大都是工业化一马当先的同时带动其他“三化”,并且带动了全国的“四化”进程。正如《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》中所指出的:“仅用几十年时间就走完发达国家几百年走过的工业化历程,创造了经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹。”其成功的秘诀在于:第一,工业化与城镇化、农业现代化同步推进。中国大规模工业化是20世纪80年代推进的农村工业化,工厂办在农村城镇,以乡镇工业为基地新建城镇。从农业中转移出来的劳动力进入城镇的非农产业就业生活,创造了中国特色的城镇化道路。工业化同城镇化同步推进,并反哺农业,从而没有出现西方国家当年工业化时产生的农业和农村凋敝的现象。后来大举引进外商直接投资,企业与外商合资合作,中国的工业化也进入质的提升阶段。离土不离乡的农业剩余劳动力开始离土又离乡进入沿海和发达地区,开始了城市化进程。乡镇企业也在与外资合作合资及改制中脱去“乡镇”的外衣。中国迅速由农业大国转变为新兴的工业化国家,同时又带动了农业和农村的发展。第二,工业化同信息化融合发展。西方发达国家是在已经完成了工业化后进入信息化阶段的。中国的工业化起步较晚,在工业化还没有完成时就赶上了信息化的浪潮。在此背景下,我国的工业化紧紧抓住了信息化的机会,不走西方国家先工业化、后信息化的老路,而是发挥后发优势,工业现代化同信息化融合,以信息化带动工业化,以工业化推动信息化,促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展,使工业等产业的技术基础发生革命性变化。先发展地区成功的“四化同步”发展经验完全可以推广到现在的后发展地区。后发展地区走“四化同步”的发展道路,最为紧迫的是补“四化同步”的短板。

就工业化来说,现在后发展地区之所以经济落后,主要原因是没有赶上工业化的浪潮,工业化没有到位。后发展地区基本上是农业地区,农业比重大都在10%以上(全国已降到7%),工业大都达不到全国的平均数(全国近40%,许多后发展地区还不到30%)。人们往往根据资源禀赋的比较优势理论,强调后发展地区坚持农业为本的发展,实际上是堵后发展地区的发展道路。虽然不排斥农业为主的地区(如澳大利亚那样)照样有可能进入现代化社会,但在目前中国的发展阶段,只是靠农业就能进入现代化社会是非常困难的。发展工业为代表的非农产业实际上是为该地区提供更多的发展机会和致富机会。特别要指出的是,后发展地区补工业化的课,还有个项目选择问题。现实中许多先发展地区淘汰的高耗能高排放的项目转移到后发展地区,并没有改变其工业化落后的面貌,而且导致了不可持续的发展。因此对后发展地区来说,补工业化的课必须是跨越工业化的发展阶段,直接提高现代工业的比重。只有这样,才能为实现现代化跨越和共同富裕积累发展能力并且提供更多的发展机会和致富机会。

就城镇化来说,从全国范围看,2021年末我国常住人口城镇化率已达64.72%,而在广大的后发展地区城镇化率还不到50%,个别甚至更低,并且其城镇化的方向大都不在本地,而是进入发达地区的城镇。从发展的角度讲,城镇化的意义不只是农民进城,更重要的是通过城镇和城市形成区域增长极,吸引和集聚发展要素。现在后发展地区落后的主要原因是城市少、城市小、城市功能弱,集聚不了发展要素,聚集不了人气。这是后发展地区经济落后的症结所在。不仅如此,现在作为解决农民共同富裕重要路径的乡村振兴战略,前提和基础也是较高的城镇化水平。城镇是乡村的增长极,先发展地区是在城镇化达到较高水平后实施乡村振兴战略的,其乡村振兴有城镇的支撑。而在后发展地区城镇化相对滞后,其乡村得不到城镇的支撑就难以振兴。因此,后发展地区需要补城镇化的课,在城镇缺乏的地区,有规划地发展新城市和新城镇、培育新的增长极还是需要的。不仅要在当地建设和发展城镇,还要推进城镇城市化,使其具有城市功能,起到集聚发展要素、增强发展能力的作用。

就农业现代化来说,后发展地区都是农业比重大的地区,农业现代化是“四化同步”的短板。已有的农村改革提高了农业生产率,但农业的弱势地位没有变,农产品附加值低造成了务农农民的低收入。靠农村现有老人、妇女为主的人口结构是经营不了现代农业的。农业靠补贴不可能现代化,农民也不可能因此实现共同富裕。在发展中补农业现代化短板突出在三个方面。第一,改变农业发展范式,由提供剩余农产品和剩余劳动力的剩余范式转向品质和附加值范式,从根本上改变农业的弱势地位,以农业自身的附加价值增加务农农民的收入。第二,引入现代发展因素,既要引入科技要素,又要引入农业投资,保障农业投资收益。第三,以农地“三权分置”改革为契机推动土地经营权流转,既解决土地规模经营问题,又吸引和培育新型农业经营主体,解决好谁来种地问题。促使农业经营者以其包括人力资本在内的资本收益增加农业收入,又使农民在土地经营权流转中得到土地收益。

就信息化来说,其为各个产业提供了高级化的技术基础,也即为其他“三化”赋能。目前,虽然后发展地区的信息化水平落后于先发展地区,但并不意味着其在信息化上只能跟在先发展地区后面亦步亦趋。在信息化上没有先发展地区和后发展地区之分。后发展地区要实现现代化的跨越,关键是在信息化上实现跨越,特别是在发展方兴未艾的数字经济上实现跨越。后发展地区可以直接瞄准前沿信息化数字化技术,发展现代信息和数字产业,并且推进各个产业的信息化、数字化。一般的工业化都会经历高消耗高污染的重化工业阶段,信息化则可能跨越这个高消耗高排放的阶段,这对后发展地区特别重要。信息和数字化技术在社会经济各部门迅速扩散并被高度应用,信息资源被高度共享。移动互联网的广泛应用,不仅可以创新新产业,而且还使许多传统产业部门一跃进入现代产业体系,在很大程度上克服了后发展地区发展非农产业的障碍。

概括起来,后发展地区与先发展地区同步基本实现现代化可以说是现代化的跨越。其“四化同步”的现代化可以概括为:工业化引领,信息化赋能,城镇化和农业现代化补短。这里讲的“四化同步”实际上是包容了工业化、信息化、城镇化和农业现代化的发展。

四、先发展地区与后发展地区的协调联动

我国作为发展中大国,一个重要特征是地区发展不平衡,即使在发达地区内部也存在后发展地区。促进区域共同富裕需要根据习近平总书记的要求,建立彰显优势协调联动的现代化区域体系。

所谓彰显优势不只是彰显先发展地区的优势,也包括彰显后发展地区的优势。在促进区域共同富裕过程中,先发展地区有先发优势,不只是其人均GDP高,更重要的是其具有产业优势、创新能力优势、参与国际竞争优势。后发展地区也有后发优势,主要是发展空间大、劳动力和资源相对丰富。从发展角度推动区域共同富裕关键是把先发展地区和后发展地区的优势充分彰显,并在此基础上协调联动。这种协调联动的必要性还在于,进入新发展阶段,先发展地区和后发展地区都有发展劣势。

一方面,先发展地区进一步发展面对的困境。第一,作为工业化最早并且工业比重高的地区,环境和生态的压力最大。既需要治理环境,又需要“腾笼换鸟”。第二,先发展地区普遍面临着土地开发强度过高的问题,其发展现代服务业的空间也受限,由此意味着其产业升级受限。第三,先发展地区前一时期的发展主要靠外向,资源和市场主要在国外,其产业链的环节也有相当多在国外。现在其外循环遇阻,需要转向内循环为主体。

另一方面,后发展地区是现代化的“洼地”。“洼地”变高地是个重大跨越,其与先发展地区的协调联动更为迫切,原因是其现代化缺乏内生的资源和动力,这具体包括:缺乏创新要素,缺企业家;人才不足、人才外流、创新人才进不来;基础设施落后,被交通边缘化,难以吸引和集聚发展的要素;尤其是缺发展的机会。显然,这些地区如果没有发展的外源和外力推动,就搭不上现代化的列车,实现不了跨越式发展,也就谈不上与先发展地区的共同富裕。

以上分析表明,先发展地区和后发展地区对协调联动互有需求和共同的利益,这也是先发展地区和后发展地区包容性发展的内在基础。

有人认为转向共同富裕意味着允许一部分地区先富起来政策的结束,然而不能这么说。从效率考虑,不允许一部分地区先富起来,也就是束缚先发展地区的手脚,限制其发展潜力的充分释放。其实,对先发展地区来说,已经实现了经济起飞,具有内生的发展动力,有了自我持续发展的能力。只要允许其先富起来,放开其手脚,完全有能力率先基本实现现代化,其推动区域共同富裕的动力和能力也会进一步增强。当然,其与后发展地区协调联动扩大发展的空间和市场本身也是实现自身先富起来的重要途径。

世界银行发布的《2009年世界发展报告:重塑经济地理》中指出:当今世界提升区域发展水平、克服地区差异的重要趋势是重塑经济地理。其重要路径是推进区域一体化,形成具有内在经济联系并相互促进的经济板块,可以在更大范围内优化资源配置、拓展新的发展空间。其路径包括:提高密度,实现经济集聚;缩短距离,降低运输成本;减少分割,建设统一市场。根据其启示,现阶段先发展地区与后发展地区协调联动推动共同富裕的路径主要包括以下几个方面。

1.发展一体化经济。这主要涉及以下三个方面:第一,产业一体化。先发展地区把新项目(主要是制造业项目)落到后发展地区,把企业建在后发展地区,尤其是一体布局产业链。在其产业攀升全球价值链中高端时,把产业链环节延伸到后发展地区,依托产业链形成一体化的产业体系。第二,创新一体化。高新技术的研发和高新技术产业化在空间上可以分开。先发展地区作为科创中心,创新的成果在本地区产业化受空间限制时,可以到后发展地区实现产业化,这就形成了从科创到产业化的创新一体化。第三,建设双向的“飞地经济”,在发展要素上各取所需。先发展地区到后发展地区建各类产业园区,获取发展的新空间。后发展地区到先发展地区建研发机构,利用先发展地区的科技力量和人才,研发自身所需要的可以实现产业化的新科技。

2.建设一体化的基础设施。目前后发展地区的落后很大程度上是由于在基础设施(尤其是交通设施和信息化设施)上被边缘化,在时间和空间上远离发展中心,难以获得中心发展要素的辐射。为此,需要重点规划和建设后发展地区的现代交通(高铁、高速)、信息(5G)设施,克服其获取发展要素和信息流动的瓶颈,达到缩短距离、降低运输和信息成本的效果。

3.城乡一体化发展。我国的贫困人口主要在农村。虽然经过脱贫攻坚解决了绝对贫困问题,但我国的相对贫困人口还主要集中在乡村,尤其是贫困地区的乡村。乡村振兴也就成为克服相对贫困、富裕农民之路。乡村振兴最为迫切的是改善乡村的居住和卫生条件,包括改善农房质量、农村改厕、生活垃圾处理和污水治理,完善乡村水、电、路、气、通信、广播电视、物流等基础设施。所有这些基础设施建设,现有的乡村尤其是后发展地区的乡村是没有力量承担的。实现乡村振兴不能只依靠乡村,需要乡村之外各方的支持,吸引乡村以外的发展要素进入乡村。在后发展地区,城镇化滞后,乡村振兴得不到城镇的支持,难以通过城镇获取发展要素,享受城镇生活方式,乡村振兴的目标就难以实现。这就提出了城乡一体化发展的要求。城乡差距说到底是城乡的分割,城乡共同富裕就是要打破城乡分割。农民进城意义上的城市化实际上进一步扩大了城乡差距。现在推动共同富裕,实际上就是要实现农民不进城就能享受市民权利,就地实现现代化。这就要求城乡一体化发展,推动城市发展要素出城进村。要在乡村所在的城镇进行城市化设施的建设,使乡村振兴有城镇化的依托。城镇的城市化建设不仅需要政府投入,也需要引导商业性投资的进入。当然,在农村地区建设的各类开发区同时具备城市功能,就是地域的城市化。所有这些支持,是城乡共同富裕的必要途径。

五、区域协调发展的有效市场和有为政府

在发展中推动区域共同富裕涉及企业跨地区投资、产业跨地区布局、人才跨地区流动、创新要素跨地区配置。这些大都涉及先发展地区的发展要素流向后发展地区。这些方面与市场调节方向是相悖的。在市场决定资源配置的背景下,资源都是流向高效率的地区和企业,甚至后发展地区较高素质的劳动力也是向先发展地区流动,也就是所谓的“孔雀东南飞”。这在发展经济学中被称为回流效应。前一时期国家为推动发展实行不平衡战略,也是顺应市场调节的方向把放开搞活的政策优先给先发展地区。从这个意义上讲,地区差距的扩大是发展的体制性和政策性的。现在所要推进的区域协调发展,从一定意义上说是逆市场调节方向而动的。要实现这一目标仍然需要在市场对资源配置起决定性作用和政府更好发挥作用的框架内进行。政府作用要适应市场调节的规律,但面对市场作用政府不能无所作为。需要以有效的机制调整利益关系,引导市场调节方向。

在市场决定资源配置的背景下,引导市场调节方向的主要路径是建设统一大市场,这里要特别强调的是区域共同市场。在现阶段,不同行政区域之间存在市场分割,市场分割必然导致区域过度竞争,主要表现是:各地积极争夺企业(包括外资)进入,限制企业流出;各地争夺要素流入,限制要素流出;鼓励本地产品流出,保护本地落后企业和产品。这无论是对先发展地区还是后发展地区都会带来明显的负面影响。先发展地区由于其经济集聚效应及财政能力,有很强的区域竞争能力,因而对后发展地区具有回流和虹吸效应。建立区域共同市场就是打破市场行政分割,削弱先发展地区的回流和虹吸效应。建立区域共同市场的基本要求是统一市场规则,其内容包括以下几点:第一,相互开放各类市场,消除条块分割的体制障碍,市场透明。其中包括在投资准入、市场秩序、信用信息等方面的规则一致。准许企业异地流动,鼓励企业跨地区投资,在省域之间开通著名商标保护直通车,共建企业信用监管体系。第二,完善区域资本市场和金融服务自由化,普惠金融需要更多普惠到后发展地区,拓展区域间投融资渠道。推动资本在区域间自由流动,鼓励和支持优质资本、优良企业跨行政区的企业并购、资产重组。第三,统一技术标准,地区间相互承认技术标准与认证,排除技术标准方面的区域障碍,联手保护知识产权(商标与专利)。第四,建立统一的人才市场。通过相互承认学历和技术证书,使人员在地区间自由流动和就业。集中区域内的科研优势力量,有计划、有重点、有选择地开展跨地区、多层次、多形式、多专业的科技交流与攻关,联手攻克一些亟待解决的重大课题。在高科技、高附加值项目的研制开发方面,互为对方提供更加便利的条件。第五,统一创业和企业经营方面的法规,为企业在地区间流动和合作提供良好的基础。显然,这些规则的基本要求就是区域之间统一政策,降低要素区域流动的高门槛(高交易成本),消除区域壁垒,实现产品互相准入、资本自由流动、要素自由流动、企业跨区运作的统一市场,从而扩大企业的市场配置空间,在更大范围获得规模经济、范围经济及技术外溢。

针对要素向后发展地区流动的行政阻力,需要更好发挥政府作用。对此,习近平总书记强调:“要增强区域发展的平衡性,实施区域重大战略和区域协调发展战略,健全转移支付制度,缩小区域人均财政支出差异,加大对欠发达地区的支持力度。”

发展要素由先发展地区向后发展地区流动所遇到的区域行政阻力,主要涉及地方的利益保护和政府的政绩考核,对此需要推进一体化制度创新和政府改革,形成先发展地区支持后发展地区的激励导向机制。一是对各地政府的GDP统计、税收进行分享,承认先发展地区对后发展地区的贡献。二是在人才、资本、技术等方面的要素流动打破行政壁垒。同时,后发展地区政府要克服“等、靠、要”思想,善用市场思维创新吸引发展要素的政策,着力培育市场化法治化国际化的营商环境,使其对发展因素和投资项目的进入有足够的吸引力。在此基础上,调整和完善区域发展政策。

1.在后发展地区相对集中的区域实施区域发展战略。这也就是世界银行重塑经济地理的思路。形成具有内在经济联系并相互促进的经济板块,可以在更大范围内优化资源配置、拓展新的发展空间。在改革开放初期,国家实施的区域重大发展战略具有非平衡发展的特征,主要针对的是先发展地区(如沿海地区),现在实施区域重大发展战略则要服从于平衡发展的要求,着力点是区域协调发展战略。因此,现阶段的区域发展国家战略主要在后发展地区推进,除了西部大开发、东北振兴等战略外,“一带一路”倡议涉及的国内部分大多分布在西部地区,连接东、中、西部黄河流域生态保护和高质量发展战略的主要地区也集中在后发展地区。对进入国家区域发展战略的地区,国家将集中有限的人力、物力和财力,采取重点开发的方式,以求得中西部地区和东部沿海地区的共同富裕。

2.改革发展政策更多向后发展地区倾斜。后发展地区要实现现代化的跨越,必须要有相应政策支持。对此需要调整政策思路,改革发展政策要由向先发展地区倾斜转向地区公平。例如现代化的示范区、自由贸易试验区,国家级的和省级科技创新园也可考虑布局在后发展地区,并给予必要的政策支持,增强其获取先发展地区发展要素的能力和自我发展能力,为其提供更多的发展机会和条件。目前国家对各个区域设定的限制类政策,如针对环境污染设定的碳排放指标、针对土地过度开发设定的土地开发强度指标,基本上以先发展地区指标为标准,约束后发展地区。考虑到后发展地区实现现代化跨越刚刚起步的需求,应该从实际出发,一些限制性政策的制定需要考虑后发展地区所处发展阶段的特征。

3.促进优质公共服务的城乡、区域配置均等化。这对城乡、区域共同富裕具有导向性。目前城乡、区域差距很大程度上是基本公共服务质量和水准的差距。形成差距的主要原因是各地的基本公共服务供给同其经济发展水平及相应的财政能力挂钩。缩小和克服这种差距的基本路径是基本公共服务的供给能力与当地的GDP和财政收入脱钩,中央财政的转移支付重视提高后发展地区的基本公共服务能力。这对后发展地区和农村实现现代化的跨越尤为重要。

上述市场决定资源配置条件下的政府有为就体现了市场和政府作用的包容。综上所述,进入新发展阶段,推动区域共同富裕的包容性发展主要涉及以下内容:改革与发展的包容;效率与共享的包容;先发展地区先富起来和后发展地区跨越式发展的包容;有效市场和有为政府的包容。每个方面的两点都要兼顾到,只偏向于某一个方面就达不到共同富裕的目标。


(注和参考文献略)

原载《经济学动态》2022年第6期。


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