张军:政府转型、政治治理与经济增长:中国的经验

选择字号:   本文共阅读 3110 次 更新时间:2007-03-04 21:58:01

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张军 (进入专栏)  

  

   1、从印度和中国的增长现象说起

  

   去年1月份在瑞士达沃斯世界经济论坛上,印度的外交攻势显得异常猛烈。看得出,那是为了与中国的地位保持平衡。印度政府似乎认为全世界的眼球都被“中国奇迹”迷住了,而印度还没有受到足够的重视。在达沃斯论坛上,印度领导人声称,印度是民主国家行列中目前发展最快和最好的国家(不幸的是,印度也是民主国家当中出机场的车速最慢的,可见其糟糕的基础设施)。不错,OECD国家的成员大多数只能增长2%左右(那是因为它们的高速增长阶段已经过去),而印度过去20年实现的平均增长率是5.9%.印度的增长难道不是奇迹吗?

   关于印度和中国经济增长模式与趋势的文字讨论这些年来林林总总已不算少数。一开始,人们似乎总是会简单地把印度今天的增长归结于印度在1991年以后的自由化的改革政策。但随着对印度改革政策的深入了解,我们就会发现这实在是比较牵强的看法了。一些细心的经济学家发现,印度其实早在上世纪80年代初就加速了经济的增长。哈佛大学的罗德瑞克教授前不久发表长文,发现印度经济在1981年出现的增长拐点现象与私人部门的增长势头有关,而与国有部门的改革关系不大。

   实际上,印度在1991年推行的自由化改革政策就其力度和执行的结果而言根本无法与中国相提并论。以国有部门为例,因为政府和议会的党派差异,印度地属国有企业的民营化改革可谓步履艰难。对国有企业进行持续的补贴比民营化当然更符合地方民主政治的利益。既然如此,谁还会对国有企业的私有化感兴趣?最近我与印度的同行正在进行的一项关于中印国有企业改革的比较研究就证明了这一点。

   英国《经济学家》周刊去年10月29日发表过一篇文章叫“What‘s to stop India andChina ”(什么东西能让印度和中国停下来)。文章大胆地提出了一个敏感的问题。什么东西将会阻止印度的经济增长呢?文章认为是政治。印度是除了美国之外世界上唯一一个在经济发展之前就实现了民主的国家。这么好的制度为什么可能会在政治上导致经济停滞呢?这篇文章说到,印度民主带来的最大问题就是,政府根本没有办法去推动经济改革。在经济改革定为大局的情况下,印度的地方政治家们却在想着别的事儿。有文章说,在印度的硅谷,他们当地的议会讨论的不是当地的经济增长,不是如何去改造地方的基础设施,而是在无休止地讨论着如何把英文地名“班加罗尔”改成印度名“班加路路”。这也难怪,在民主体制里,政治本来就该是如此。

   去年底在巴塞罗那的一个会议上,印度德里大学校长,著名经济学家迪帕克。纳亚尔教授亲口对我说,印度的增长是自然而然的。对经济学家来说,这可能是一个最好的解释。作为上百年来英伦制度成功移植的结果,印度还能有不增长的道理?一些经济学家干脆把印度自上世纪80年代以来的增长解释成所谓制度资产的“红利”。而印度最大的制度资产就是英语和资本市场。是的,如果我们把印度的制度控制住,几乎找不到解释印度增长的其它显著变量。投资、FDI 、技术进步、贸易、开放政策、地理、教育等这些通常被认为是解释增长的重要因素,在印度的经济里几乎都不出色。而以上这些东西却全部解释了中国的增长故事。

   近来一直有文章讨论印度的金融制度。《远东经济评论》前不久就有一篇文章提到,自1988年以来,在亚洲只有香港和印度资本市场的投资回报超过了世界的平均水平,而投资于亚洲的其他资本市场的平均所得还不敌在美国银行里的存款利率。尤其是1993年以来的12年里,四个新兴亚洲资本市场(包括中国、菲律宾、泰国和印度尼西亚)的股市实际上已经摧毁了投资者的资本。只有在香港和印度的资本市场上获得了超过美圆存款利率的收益率。印度的资本市场的繁荣与效率是印度增长的一个缩影。我曾经说到,印度的增长是金融现象。

   与印度自然而然的增长现象不同,中国的增长显然来自于“工业化”这个传统的模式。农业国的工业化是发展经济学家研究的一个经典题目。张培刚先生早年在哈佛求学时就在寻找适合中国工业化的模式。1949年以后,中国进行了苏联式工业化的模仿与努力,但直至70年代末,似乎并没有成功地实现经济增长-一个被经济学家定义为人均实际收入增长的现象。那是一个狂热的政治取代了经济理性的年代。

   中国在过去的20多年里实现了经济增长的现象,并且是工业化推动的经济增长。但是中国的政治制度并没有发生改变。同样是工业化的模式,为什么不是上世纪80年代之前而是之后才有了增长?我的看法是,虽然中国的政治制度没有改变,但过去20年却改变了政治的治理模式。什么是政治治理?很多人对“公司治理”很熟悉。可是一个国家的“公司治理”就是政治治理。我们之所以需要“治理”,大概是为了两件事情,一个是要面对决策环境的复杂性;一个是要执行决策的结果。决策越复杂,越有不确定性,包含的利益冲突越多,越需要复杂的治理结构。除了这个,我们还需要治理结构来贯彻和执行决策。

   中国的政治体制和印度比,相对优势是决策的结果能贯彻到底,可以执行。尤其是,当决策过程并不过于复杂时,中国体制的优势就显现出来了;而印度的体制似乎是处理简单决策的昂贵制度,其长处是能够稳健地应对复杂的决策环境和多元的社会结构及其利益冲突问题,能消解利益的矛盾,但靠民主程序解决问题的时间可能过长。民主治理能解决较为复杂的决策问题,而相对劣势是执行不力。而中国政治治理的核心是执行。在工业化和经济起飞时期,一般来说,决策的环境相对比较简单,因此执行力是考验一个政治体制是否可以推动经济改革和经济增长的关键。

   对印度而言,文化、宗教和价值观的复杂与多样性会让印度更容易走上民主的体制,而在中国,经历了频繁的政治运动和长时期的“文化大革命”之后,社会结构与价值观变得相对简单和同质,再加上90年代后大力推行的技术型官僚队伍的建设,执行政治则更容易行得通。因此在印度,增长成了与政治几乎没有什么直接关系的“金融现象”,而在中国,经济增长越来越与政府参与、政治治理和财政开支联系在一起,成了一种“财政现象”。

  

   2、政府转型与基础设施

  

   中国与印度两国基础设施的天壤之别为我们理解增长与政治治理的差异提供了一个典型的例子。为什么中国的基础设施发展得这么快,而印度的基础设施如此落后?事实上,印度落后的工业化和制造业状况大概可以从其糟糕的基础设施中寻找到答案。而中国的快速工业化和贸易部门的扩张均得益于在基础设施上的持续的更新速度。在印度的民主和多元政治体制下,地方基础设施的改善无疑是一个牵涉各种利益的复杂的决策过程。有消息说,由于改善基础设施的政策难以执行,印度政府无奈只能决定把机场私有化。而在中国,有意思的是,基础设施几乎全部是由地方政府投资和建设的。基础设施的改善是中国地方政府官员“为增长而竞争”(所谓争“政绩”)的必然结果。这反映出两国政治治理的巨大差异。

   在讨论和对比不同经济增长绩效的文献里,人们常常把“硬件”与“软件”分开评价,这样的做法并不合适。印度基础设施的严重滞后并不说明印度可以很快地赶上中国的水平。对于经济发展而言,制度的细节与健全的法制固然是重要的决定因素,但基础设施这个所谓硬件的改善并不是一件孤立的事情,也更不简单。基础设施的建设表现为了高速公路、轨道、通讯电缆、机场、车站、整洁的城市容貌和高楼大厦这些物质上的改变,但却远远超出这些物体本身。当我们对比印度与中国的经济发展时,我们一定会在两国的那些软的体制上去寻求硬的基础设施差异的原因。毋庸置疑,一个没有作为的体制是造不出这些硬东西来的。看上去,投资于基础设施是典型的“扶持之手”的政府行动。那这是否意味着中国的地方政府更懂得如何去实现公共利益呢?或者中国的政治治理模式是否更有利于基础设施的改善呢?

   要回答这样的问题,我们需要观察中国现行的基础设施的投融资模式。有意思的是,相对于中国在科技的研究与开发(R&D )方面不成功的商业模式而言,中国在改善基础设施问题上却演化出了一个成功的模式。我的观察是,自上世纪90年代以来,中国的城市建设和基础设施的改善多是地方政府与市场进行交换的结果。想来想去,这该是非常精彩的经验。在理论上,基础设施的投资周期长,私人回报低,折旧快,市场的解决办法不能保证足够的投资。以此而论,假如没有确保投资基础设施之外的可观的回报和承诺,单纯依赖市场机制应将无法来解决中国基础设施投资的问题。那么,什么是政府可以给市场投资者参与投资基础设施提供的可观的回报和承诺呢?由于存在土地的政府所有权和复杂而普遍的政府管制,政府可以给市场投资者提供的回报机会当然就应该包括基础设施本身的经营特许权,土地的协议转让、房地产开发以及对本地市场的进入许可等等。在中国,政府管制的放松和变迁常常就是与市场进行互利交换的结果。

   那问题是,为什么中国的地方政府在改善基础设施问题上会变得那么有“市场头脑”呢?在这个问题上,我们常会有完全相反的解释。在理论上,经济学家一般并不相信“扶持之手”的政府随处可见,而是把政府的“公益”行为更多地解释为官员的逐利行为的结果。经济学家看待和解释这些现象的理论基础仍是建立在“个人理性选择”的经济学逻辑之上的。这意味着我们需要那些把持续改善基础设施的政府努力与政治约束模式下的官员选择行为联系起来。这样的结合是揭开中国为什么拥有一流基础设施之迷的关键。

   在最近的研究中我发现,中国在投资和更新基础设施上的出色成就是中国的政府转型的一个可以解释的结果。这个模式的核心部分是,在中国的政治治理模式下,对官员的正面激励很好地把市场因素与政治因素合成在了一起。这个激励的核心被称为基于经济发展的政治表现(简称“政绩”)。这非常重要。不仅基础设施的改善有助于实现当地更快的经济增长,而且显著改善的基础设施本身就是最容易度量、从而能最好地满足地方官员的“政绩”需要的东西。“把激励搞对”是邓小平先生和毛泽东先生在政治治理上的最大差异。毛泽东排斥市场,而邓小平却利用了市场。

   经济学家对转型经济的研究一直以来都集中于经济部门的改革和转型,时常忽视政府自身的治理转型。实际上,为了实现政府向市场扶持型的转变(政府转型),从而支持和利用市场的作用,更新政府的人力资本是至关重要的战略。早在1996年,正是因为介入并亲身观察了俄罗斯与东欧的经济转型过程,美国的经济学家施莱弗和维什尼教授才注意到了政府转型在经济转轨中的重要性。在“转轨中的政府”(收入在他们两人编著的《掠夺之手》2004年中文版一书中)一文中,他们强调,“无论对经济还是对政治而言,如何更新过时的人力资本也许都是转轨的中心问题。”(中文版,第213页)

   在中国,给定了政治的体制和政治的约束,尽快克服“左”的意识形态的束缚是邓小平先生推动的重要的思想解放运动和干部人事制度改革的重要内容。我们应该把这样的改革理解为人力资本的更新。由于在上世纪90年代后加速了党和政府官员的人力资本的更新速度,中国较好地实现了政府转型和政治治理模式的变迁。这是中国的地方政府比印度和俄罗斯的地方政府在市场“亲善化”和鼓励经济增长方面表现出色的重要原因。相比之下,印度复杂的政治体制和政党之间的利害关系使政府的作为降到了最低限度。而在意识形态上,针对市场经济和外国的投资行为,印度的政治家们却显得“极左”多了。

  

   3、转型、治理与增长:中国的经验

  

国家在经济发展史上的重要性越来越受到重视,但是研究国家的经济理论却还是显得陈旧了。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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