莫纪宏:在法治轨道上有序推进“全过程人民民主”

选择字号:   本文共阅读 940 次 更新时间:2021-12-03 22:28

进入专题: 全过程人民民主   民主治理机制   国家治理   社会治理  

莫纪宏 (进入专栏)  

内容提要:“全过程人民民主”深刻反映了中国特色社会主义民主政治的特征,全面和系统地揭示了“人民民主”作为国家治理和社会治理重要治理机制的治理特点。基于民主作为“多数人统治”的传统民主价值,“全过程人民民主”强调了民主治理主体的普遍性和广泛性,但同时也具有民主价值本身所带有的天然的价值缺陷。为此,必须要将民主与法治、人权等价值有机结合起来,才能构建起科学的基于人民民主价值而形成的治理秩序。“全过程人民民主”中的“全过程”,真正解决了西方资本主义民主体制下过于强调选举的民主性所造成的国家权力运行的诸多环节人民“不在场”的情形,通过人民的广泛参与和有效监督,来保证基于根本政治制度——人民代表大会制度所形成的国家权力运行机制始终处于人民民主治理的框架中,从而有效地实现宪法所规定的“中华人民共和国一切权力属于人民”的人民主权和人民民主原则。而要在实践中提高“全过程人民民主”的治理效能,则必须将“全过程人民民主”治理机制纳入法治轨道,运用法治思维和法治方式来科学和有效地解决在实践“全过程人民民主”中所遇到的各种理论和实践问题。

关键词:全过程人民民主  民主治理机制  国家治理  社会治理  民主法律化


引言

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话(以下简称“七一”重要讲话)中强调指出,要“践行以人民为中心的发展思想,发展全过程人民民主”。显而易见,习近平总书记“七一”重要讲话把发展“全过程人民民主”视为当前和今后一段时间中国特色社会主义民主政治建设的一项重要任务。根据党的十一届三中全会提出的要使“民主制度化、法律化”的政治主张,党的十六大报告指出,“发展社会主义民主政治,最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”。因此,在发展“全过程人民民主”的过程中,首要任务就是要在法治轨道上有序推进“全过程人民民主”。“全过程人民民主”思想最早来源于“全过程民主”这一政治理念。“全过程民主”理念是习近平总书记2019年11月2日在上海市长宁区虹桥街道古北市民中心考察社区治理和服务情况时首次提出的,主要的政策要求是提倡在基层治理的不同环节都要贯彻民主的要求,要以人民为中心,通过加大基层治理过程中公民参与的力度,保证人民当家作主的民主权利。2021年10月13日—14日举行的中央人大工作会议上,习近平总书记在重要讲话中首次全面和系统地阐述了“全过程人民民主”的价值内涵、制度要求和具体工作措施。他指出,我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序,而且有完整的参与实践。我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一,是全链条、全方位、全覆盖的民主,是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。我们要继续推进全过程人民民主建设,把人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来,具体地、现实地体现到党和国家机关各个方面各个层级工作上来,具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来。习近平总书记关于全过程民主和发展全过程人民民主的重要论述,是对社会主义民主政治理论的重大创新,具有重要理论价值和实践意义。本文将从法律关系的逻辑构成理论出发,对承载全过程人民民主价值的法律关系的逻辑特征作全面和深入的剖析,从而从民主制度化、法律化的角度来深刻地认识全过程人民民主的主体特征、理论价值、制度表征以及实践意义,为正确地理解全过程人民民主与依法治国的关系以及在法治轨道上科学构建全过程人民民主理论和完善人民代表大会制度提供一种学术上的独特的思考路径。

一、民主机制的治理特征

毋庸置疑,民主是一种治理理念,并且基于这种理念在实践中形成一种相对稳定的民主治理机制。习近平总书记在中央人大工作会议上明确指出,民主是全人类的共同价值;民主不是装饰品,不是用来做摆设的,而是要用来解决人民需要解决的问题的。“全过程人民民主”从词源上来分析其语义,中心词最终落在“民主”上,“全过程”和“人民”都是用来表述民主的性状的。从逻辑上来看,“全过程人民民主”属于民主价值的一种表现形态,要从理论上清晰地描述“全过程人民民主”的民主价值特征,关键是对作为中心词的“民主”理念以及基于民主理念而形成的治理机制的逻辑特征作较为科学和全面的归纳和分析。

(一)人民民主是民主治理主体的主体性历史发展的必然产物

民主一词来自于古希腊语“demokratia”。“demokratia”一词由“demos”和“kratos”两部分构成,“demos”相当于英语的“citizen”,意即“地区”“公民”,“kratos”相当于英语的“power”,含义是“权力”“强力”,因此,古希腊语中的“demokratia”最初的含义言指“多数人统治”或“人民的统治”,是古希腊城邦国家雅典形成的一种治理方式,解决的问题就是公共意志如何有效形成并发挥治理作用。在古希腊城邦国家雅典存在过的“民主”治理形式的主体只是人群中的特定人,即雅典城邦国家的所有公民,非公民身份的外邦人、奴隶及妇女等则不能成为“民主”治理行为的主体。这种参与民主治理的主体的局限性约束了民主治理主体的主体性发展,必然也就决定了民主作为一种治理方式发挥自身功能的有限性。

“民主”治理机制的主体从特定人群向不特定人群的拓展肇始于资产阶级革命时期的自然法思想。卢梭等资产阶级启蒙思想家从反对封建等级特权的合理性出发,运用自然法假说,提出了世俗社会意义上的“人民主权”学说,首次将“民主”主体扩展到“人民”的范围。1789年法国的人权宣言甚至将人权主体扩展到了具有自然人特征的一般意义上的“人”(L’homme)。法国人权宣言的全称为《人权和公民权宣言》(La Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789),通过扩大人权主体的范围来论证人民主权学说中的人民的广泛性和正当性。美国在1787年制定的人类历史上第一部成文宪法的序言中也强调“我们人民”的宣告,可以说,美国宪法序言中的“人民”二字真正具有了现代民主治理主体意义上的人民的内涵。

真正在政治理论上对人民民主中“人民”的内涵给出比较清晰的群体界定的是1918年列宁起草并成为第一个社会主义性质宪法性文件的《被剥削劳动人民权利宣言》。该宣言首次将“人民”与“劳动”的基本价值特性结合起来,从否定私有制的合法性入手,把苏维埃政权的合法性基础建立在工人、农民等劳动群众这一广泛的社会群体基础之上。 中国共产党早在新民主主义革命时期,就坚持“人民民主”原则,比较清晰地划定了“人民民主”中的“人民”的群体范围。新中国成立之初,中国人民政治协商会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称《共同纲领》)规定的是“人民的权利”。《共同纲领》第一章“总纲”第4条到第8条所规定的“人民权利”和“国民义务”,充分体现了《共同纲领》内在的“意识形态”特征。其中第4条规定:“中华人民共和国人民有选举权和被选举权。”第5条规定:“中华人民共和国人民有思想、言论、出版、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由。”在规定“人民的权利”的同时,《共同纲领》第8条规定:“中华人民共和国国民均有保卫祖国、遵守法律、遵守劳动纪律、爱护公共财产、应征公役兵役和缴纳赋税的义务。”对于上述规定的意义,周恩来在1949年9月22日所作的《人民政协共同纲领草案的特点》中作了非常详细的解释。周恩来指出:“总纲中关于人民对国家的权利与义务有很明显的规定。有一个定义须要说明,就是‘人民’与‘国民’是有分别的。‘人民’是指工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级,以及从反动阶级觉悟过来的某些爱国民主分子。而对官僚资产阶级在其财产被没收和地主阶级在其土地被分配以后,使他们改造成为新人。在改变以前,他们不属于人民范围,但仍然是中国的一个国民,暂时不给他们享受人民的权利,却需要使他们遵守国民的义务。”1954年宪法第1条规定:“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家。”上述规定以宪法规范的形式肯定了“人民民主”的宪法地位,并将中华人民共和国国体的性质确定为“人民民主国家”。1975年宪法和1978年宪法将我国国体的性质界定为“无产阶级专政的国家”,1982年现行宪法表述为“人民民主专政的国家”。不论是“人民民主国家”,还是“无产阶级专政国家”,亦或是“人民民主专政的国家”,我国历部宪法对我国社会主义民主的主体特征的描述始终没有脱离“人民”的主体特性,只不过在不同历史时期,作为“人民民主”主体的“人民”范围略有不同。

党的十八大以来,“人民”的主体特性得到了进一步丰富,成为中国特色社会主义民主的重要参与者、实施者和推动者。“人民”也逐渐走进国家政治生活的“中心”。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确规定,全面依法治国的一项基本原则就是坚持人民主体地位,要求必须保证人民在党的领导下,依照法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务。2020年11月16日,习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调指出,当前和今后一段时间全面依法治国工作必须坚守的“十一个坚持”中的最重要的一项坚持就是“坚持以人民为中心”。习近平总书记指出:“全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民,必须坚持为了人民、依靠人民。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程。推进全面依法治国,根本目的是依法保障人民权益。”在习近平总书记“七一”重要讲话中,“人民”的主体价值更是得到了充分阐述。习近平总书记指出:“江山就是人民、人民就是江山,打江山、守江山,守的是人民的心。中国共产党根基在人民、血脉在人民、力量在人民。中国共产党始终代表最广大人民根本利益,与人民休戚与共、生死相依,没有任何自己特殊的利益,从来不代表任何利益集团、任何权势团体、任何特权阶层的利益。”在中央人大工作会议上,习近平总书记强调指出,一个国家是不是民主,应该由这个国家的人民来评判,而不应该由外部少数人指手画脚来评判。从习近平总书记上述重要论断可知,“人民”作为中国特色社会主义民主政治的重要主体,是中国特色社会主义民主的重要参与者、实施者和推动者。人民作为人民民主的主体使得中国特色社会主义民主区别于任何一种形态的民主形式。

(二)“全过程”体现了民主理念在治理功能上的价值特征

“全过程人民民主”是表述“民主”特别是“人民民主”的民主价值特征的,这里的“全过程”是限定“人民民主”发挥自身民主功能范围的“逻辑前提”与“制度条件”。“全过程”在逻辑上是一种全称性逻辑判断,对于“人民民主”存在形式和发挥作用特征的描述是“全过程”的样态。这里的“全过程”包括了特定空间内某个特定时间段内的所有人类活动,具有认识论意义上的“极限”思维的特征。习近平总书记在中央人大工作会议上用了三个“全”来阐述“全过程人民民主”中的“全过程”的价值要求,即全链条、全方位、全覆盖的民主。“全过程”从时间特性上来看可以简单地分类为起始阶段、中间过程以及终点的“全链条”特性。从空间特性来看,“全过程”可以基于“全方位、全覆盖”的特性作不同角度的分类,可以把公共意志形成、确定、执行作为一个全过程存在的空间领域,也可以把公共利益界定、保护和实现作为一个全过程存在的逻辑领域,还可以在更加微观的层次来描述全过程的形态特征,例如从公共意志和利益法律化的过程可以把全过程设定为立法、执法、司法和法律监督这几个阶段。从逻辑上来看,“全过程”内在逻辑表述的是一种时间存在轴,是事物产生、存在和发展的“历史过程”。全过程与全领域等时空特性是有区别的。

“全领域”是指国家生活和社会生活的所有领域,与“全过程”所表达的时间存在轴有着逻辑上的交叉关系。由于国家生活和社会生活领域存在着公共生活领域和私人生活领域之分,因此,在某些公共生活领域和几乎所有的私人生活领域,并不需要采取“民主”的方式来形成有效的决策,也就是说,在这些不存在“多数人”的生活领域也就相应地不需要“多数人统治”这种治理方式。在某些公共生活领域和私人生活领域,需要的是法治和人权价值来构建基本的社会秩序。

民主作为国家治理和社会治理的基本方式,从古希腊开始,就显示了自身的治理优势,保证了国家治理和社会治理秩序的相对稳定,使得公共决策程序具有了较为清晰的明确性。尤其是在资产阶级反封建特权的过程中,把古希腊城邦国家的民主理论和自然法假说有机结合起来,提出了作为公共治理行为的正当性前提的人民主权说,对构建资产阶级民主政治学说起到了非常重要的奠基作用。例如,卢梭就强调:“主权者和人民只能有一个共同利益,以便国家机关的一切活动都以共同的福祉为宗旨,而要做到这一点,就必须将人民和主权者视为一体。”

然而,基于民主理念强调“多数人统治”价值的“抽象性”,民主价值主张的“多数人统治”在制度实践中也会遇到各种各样“异化”问题,由此就形成了一系列民主治理价值的补充性价值,例如法治、人权等价值逐渐进入国家治理和社会治理的价值秩序中。

法治是为了解决民主体制下“多数人暴政”问题,法治价值为民主价值在实践中的运行秩序套上了“制度化”的牛鼻子,将民主价值限定在法治范围内有效地发挥自身的治理功能。在现代法治社会中,法治价值主要是限制间接民主体制下作为国家权力受委托者公共机构的治理行为,防止在民主治理的主体“人民”不在场的情况下,公共机构可能会背离人民的意愿随意而为。习近平总书记在中央人大工作会议上明确指出,如果人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期,只有竞选时聆听天花乱坠的口号、竞选后就毫无发言权,只有拉票时受宠、选举后就被冷落,这样的民主不是真正的民主。因此,法治相对于民主的补充性价值就是可以将“多数人统治”始终控制在理性的范围,保证多数人治理,防范多数人专制。

人权是为了防范与“多数人”相对应的“少数人”因为无法直接参与公共决策而使得其自身的利益受到多数人决策的不公正对待。少数人权利概念是为了给“多数人统治”划定权力边界,同时也可以使得少数人与多数人在国家治理和社会治理过程中处于平等的地位。此外,人权概念的价值可以保证在民主治理的体制下个人的正当权益不受到多数人集体意志的剥夺,从而维护民主价值的正当性基础,即多数人意见可以被少数人或者是群体中的个人有效地加以接受。

此外,由于民主价值中的“多数人”是通过制度规则组合起来的,并不代表一个既定社会中的特定利益集团和特权阶层,因此,任何人在某种制度规则下可能是“多数人”的一分子,而在另外的制度规则下则可能是“少数人”,所以,在民主价值下,体现的是个体的平等性以及“多数人统治”中的“治理”特性。“多数人统治”并不是多数人“统治”“压迫”少数人,而是一种在所有社会成员平等关系基础上的“自治”。“多数人”与“少数人”之间的关系不是统治与被统治的关系,而是按多数人“意愿”来治理国家和社会,少数人仍然可以通过不同形式来参与治理,同时可以对多数人治理行为进行合法性监督。在法治社会中,是以每一个公民有效行使各项民主政治权利的方式来实现人民民主的价值追求。人民民主权利归根到底需要通过宪法法律所规定的公民的基本政治权利来实现。所以,民主价值追求的是一种合理的公共治理秩序,追求的是国家治理和社会治理效益的最大化。

基于民主价值的上述特性,民主价值要在制度实践中发挥作用,必须要与法治、人权紧密地结合起来,离开了法治和人权等治理价值的辅助,民主治理机制中的“多数人”就可能陷入任意而为的“专断”。这一点,法国大革命时期的资产阶级思想家托克维尔(Alexis de Tocqueville)在《旧制度与大革命》一书序言中已经阐述得非常清晰:“我敢说,在此类社会中是绝对见不到伟大的公民,尤其是伟大的人民的,而且我敢肯定,只要平等与专制结合在一起,心灵与精神的普遍水准便将永远不断地下降。”由此可见,在重视民主价值在国家治理和社会治理中的功能时,不能忽视对以自由为内涵的人权价值的尊重和保障。

正因为国家生活和社会生活中的某些领域不适合采取民主的治理方式,因此,民主这种治理方式在国家治理和社会治理中的“总体”功能就应当在理论上设立一个极限区间,也就是说,民主在国家治理和社会治理中发挥治理作用的“极大值”和“极小值”。民主价值的“极小值”是指可以在国家生活和社会生活的微观领域适用“多数人统治”的治理规则。例如,在至少包含有三个主体参与的社会关系中,可以基于主体的共同意愿采取2:1的决策机制。在数理逻辑关系上,民主价值功能的“极小值”体现的是“民主的微分”。民主价值功能的“极大值”是民主作为治理手段在国家治理和社会治理中最大程度的利用,包括在数值最大范围的领域内的适用以及在可适用的治理领域时间存在轴上的“由始及终”。从国家治理和社会治理机制上来看,存在着“民主的积分”这种数理逻辑关系,也就是说,把每一个可以“民主化”的领域和过程都有机地整合起来,发挥民主的最大治理效能。由此可见,民主价值作为一种国家治理和社会治理理念存在着价值边际效益最大化的实践问题以及民主治理功能的最优化制度设计问题。作为一种治理理念,民主价值不能脱离具体的社会关系以及国家治理和社会治理存在的实际制度环境和条件而发挥“普适性”的社会功能,民主发挥治理效用存在着民主价值自身的科学性问题以及成本效益价值选择问题,只有将民主价值限定在相对较为合理的制度区间内,民主才能真正地发挥自身的治理优势。习近平总书记在中央人大工作会议上强调指出,实现民主有多种方式,不可能千篇一律。用单一的标尺衡量世界丰富多彩的政治制度,用单调的眼光审视人类五彩缤纷的政治文明,本身就是不民主的。所以,从逻辑上来看,“全过程”作为人民民主发挥自身功能的特征表述是比较妥当的,而“全领域”则有失偏颇,并不是国家生活和社会生活的所有领域都适宜采用以“多数人统治”为内涵的民主治理方式,切忌用“全领域”来泛指“全过程”的逻辑内涵。

(三)“人民民主”原则必须贯彻落实在人民代表大会制度运行的“全过程”

习近平总书记在中央人大工作会议上强调指出,人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。与西方资本主义民主体制不同的是,我国实行的根本政治制度是人民代表大会制度。在人民代表大会制度下,各级人民代表大会是各级国家权力机关,人民通过各级国家权力机关来有序地行使当家作主的民主政治权利。国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关都由各级国家权力机关产生,对国家权力机关负责,接受国家权力机关的监督。因此,从人民代表大会制度的设计来看,不仅各级人大的活动要自始至终接受人民的监督,一切国家机关也必须接受人民的监督。人民的监督必须始终伴随着所有国家机关行使国家权力活动的“全过程”,要始终不渝地将国家权力掌握在人民手上。这一点与西方国家采取的“三权鼎立”政治体制是根本不同的。在“三权鼎立”的政治体制下,选民对政治的参与主要集中在选举阶段,一旦选举完毕直至下次选举开始,普通选民无法再有效地参与国家权力的行使活动。尤其是在所谓“法治行政”“司法独立”等理念下,选民很难参与行政机关的公共决策活动,司法审判活动更是难以体现“民主性”的价值要求。由于资本主义民主体制本身具有权力运作的“封闭性”“独立性”,这就阻断了民主治理机制在国家治理活动的全过程发挥自身的治理功能,各种利益集团和特权阶层就很容易利用自身掌握的优势资源来影响国家权力的运作过程,旨在谋取特殊的利益。

“全过程人民民主”基于“一切国家权力属于人民”的社会主义民主理念,强调了人民民主治理机制是适用于国家治理活动全过程的治理方式,这就充分体现了习近平总书记在“七一”重要讲话中所提出的“江山就是人民、人民就是江山”的人民政权的民主政治思想。要保证国家权力属于人民,就必须要确立“全过程人民民主”的民主治理理念,“全过程”强调的是人民民主对国家权力运行活动的“全覆盖”“无死角”,从数理逻辑关系上体现了人民民主内在的价值追求,即在民主制度化、法律化的保障下,努力实现人民民主治理机制治理功能的价值最大化,此中的内在逻辑与人民民主的“人民性”的本质是相通和一致的。习近平总书记在中央人大工作会议上对如何将“全过程人民民主”的价值要求贯穿到人民代表大会制度运行机制的“全过程”提出了全面和系统的要求,即在党的领导下,不断扩大人民有序政治参与,加强人权法治保障,保证人民依法享有广泛权利和自由。要保证人民依法行使选举权利,民主选举产生人大代表,保证人民的知情权、参与权、表达权、监督权落实到人大工作各方面各环节全过程,确保党和国家在决策、执行、监督落实各个环节都能听到来自人民的声音。要完善人大的民主民意表达平台和载体,健全吸纳民意、汇集民智的工作机制,推进人大协商、立法协商,把各方面社情民意统一于最广大人民根本利益之中。所以说,突出强调“全过程人民民主”理念,有助于弘扬中国特色社会主义民主政治的制度优势,有利于增强我们对发展社会主义民主制度的“自信”,走出一条中国特色的社会主义民主政治道路。

(四)“全过程人民民主”必须制度化、法律化

我国是社会主义国家,社会主义制度是我国的根本制度。根据《宪法》第2条规定,国家的一切权力属于人民,因此,人民在宪法上是一切权力正当性的来源。国家治理和社会治理中的一切重要决定事项必须要符合人民的意愿,公共决策机制必须要有人民的广泛参与。尤其是国家治理领域,人民必须始终“在场”。根据《宪法》第3条规定,人民行使国家权力的机构是各级人民代表大会。但是按照人民民主原则的要求,各级人民代表大会在代表人民行使国家权力的同时必须要尊重人民的意愿,人大代表不能“代而不表”,或者是像资本主义国家的议会那样在下届议会通过选举产生之前选民很难对已经当选的议员行为进行有效监督。正因为在资本主义民主体制下,民主治理机制主要集中在选举过程,而选举后的治理活动人民很难有效参与,故人民的“不在场”导致了资本主义民主秩序本质上属于“形式民主”或“阶段性民主”,无法摆脱少数利益集团和特权阶层的影响和控制。

我国的根本政治制度是人民代表大会制度,人民代表大会制度作为人民民主的制度体现,最重要的特点就是要保证国家权力产生和行使的“全过程”都必须始终掌握在作为民主主体的“人民”手中。为此,民主的制度化和法律化是人民民主的基本要求。只有通过制度和法律,才能把人民行使民主权利的“全过程”明晰化、程序化,确保人民始终成为公共决策的主体。

党的十一届三中全会公报明确指出:为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威,做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。上述规定是深刻总结和反思“文化大革命”中盛行的“大鸣大放大字报大辩论”的“大民主”实践的经验教训基础上得出的科学的认识结论,也就是说,社会主义民主作为人类社会共同价值民主的一种制度实践形式,也必须遵循民主价值的一般规律,必须要与依法治国有机结合起来,才能克服单纯民主价值在制度实践中可能引发的治理价值失序的问题。不受制度约束的“大民主”是无法建立有序的人民民主治理结构的,也不能科学地规范人民行使当家作主民主权利的“全过程”。“全过程人民民主”中的“全过程”是制度和法律加以认可的,并且是可控的,“全过程”的起点、终点以及中间阶段都要有明确的制度和法律规定,要符合法律制度上的“时效”要求,既要保证在法律规定的时间内有效地保证公民行使当家作主的民主政治权利,同时,也要确立公民民主政治权利行使的程序和时间性要求,否则人民民主就会陷入无序状态。

党的十五大报告在首次明确依法治国基本方略的同时,高度重视科学地处理社会主义民主与社会主义法治之间的价值关系和制度联系,强调“发展民主必须同健全法制紧密结合,实行依法治国。依法治国,就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变”。党的十六大报告指出:“发展社会主义民主政治,最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”所以,不能脱离法治来空洞地谈论民主,人民民主必须在宪法法律的框架内有效运行并发挥自身在国家治理和社会治理中的治理功能。

由此可见,社会主义民主从产生伊始,就与社会主义法治紧密地联系在一起,离开了法治的有力保障,社会主义民主就会偏离正确的发展方向,民主付诸制度实践的价值缺陷就会暴露无遗,就可能使得国家治理和社会治理失序。社会主义民主离开了社会主义法治的保障,就可能引发像“文化大革命”期间出现的无秩序的群众运动和忽视法治和人权价值的“大民主”行为。鉴于人民民主的上述制度特性,建构“全过程人民民主”理论必须要在依法治国的框架内确保民主制度化、法律化。

民主只有制度化、法律化,“全过程”的人民民主特征才能在实践中得到有效地体现。如果没有在制度上和法律上对公民的民主权利行使的具体方式和具体程序作出全面和细致的规定,就可能出现全国人大作为最高国家权力机关很长时间内不能有效行使自身法定职权的情形,继而严重影响人民代表大会制度在保证人民民主权利方面发挥应有的制度功能。

总之,当下从法理上研究和构建“全过程人民民主”理论,并为中国特色社会主义民主政治实践提供基于“全过程”特征约束的人民民主实施方案,重点领域是依法健全和完善人民代表大会制度下的各项民主制度,主要途径和手段是最大程度地实现人民民主“全过程”要求的制度化、法律化。

二、民主治理机制形成的法律关系的逻辑特征分析

从语义学上看,“全过程人民民主”的中心词在于“民主”“人民民主”。“全过程”作为一个描述事物存在或行为特性的时间存在轴,表现为“全链条、全方位、全覆盖”的时序特征。在表述“人民民主”特征的过程中,其基本的数理逻辑特征是在所有适合人民民主发挥治理功能的国家生活和社会生活领域,民主价值必须体现在每一个治理领域的从始到终的“全过程”,而不能只是在某个时间段上发挥作用。习近平总书记在中央人大工作会议上的重要讲话对人民民主的“全过程”制度要求作出了非常精确的描述。习近平总书记指出,一个国家民主不民主,关键在于是不是真正做到了人民当家作主,要看人民有没有投票权,更要看人民有没有广泛参与权;要看人民在选举过程中得到了什么口头许诺,更要看选举后这些承诺实现了多少;要看制度和法律规定了什么样的政治程序和政治规则,更要看这些制度和法律是不是真正得到了执行;要看权力运行规则和程序是否民主,更要看权力是否真正受到人民监督和制约。以国家的立法活动为例,在现代民主国家,国家的立法必须基于民主主体的同意,也就是说“人民”的认可。因此,不论采取何种形式的立法制度,从立法的最初民意形成,到立法草案的提出,再到立法的审议和通过、执行,乃至立法在实施中的监督和评估,立法的解释、修改、完善等等,这一系列立法活动自始至终都应当有民主价值发挥作用的“空间”。立法的民主化意味着国家立法活动的所有领域和不同阶段都要坚持民主价值的指导,在决策的关键环节都要有“多数人统治”的决断机制发挥决定性作用。

民主作为一种治理方式,强调的是“多数人统治”,离开了“多数人统治”这一基本的政治事实,就不可能存在民主事实。因此,在国家治理和社会治理中,到底有哪些领域可以采用“多数人统治”方式来作出公共决策,民主治理价值的最大值在哪,这些问题都是可以从分析民主治理方式形成的法律关系的逻辑结构的特征来勾画出民主价值发挥自身治理功能可能存在的时空区间。离开了对民主作为国家治理和社会治理的重要机制的作用机理的精确逻辑分析,不考察民主价值在制度实践中可能发挥治理功能的最大值和最小值,就不可能真正为民主的制度化和法律化提供科学的理论指导。“全过程”的制度特征必须要通过民主价值治理功能的极限值体现出来,这一点恰恰是在完善社会主义民主政治和人民代表大会制度理论中所应当重点加以关注的重大法理问题。

(一)民主价值发挥治理功能的“极小值”

从法律规范调整社会关系形成的社会秩序的逻辑特征来看,只要有两个主体,就具有“公共性”。两个主体形成的社会关系从逻辑上来看,不存在“多数人统治”的治理方式,只有是否存在主体间的“互动”意愿和“协商”行为模式的问题。当然,在非平等的主体关系下,一方通过各种手段来控制另一方或者是引诱另一方来进行双方之间的“互动”也会形成只有两个主体参与的社会关系。但在平等主体的交往关系中,平等主体的“互动愿望”以及“协商”方式是社会关系中交往双方形成共同决策的逻辑前提。在有三个主体参与的社会关系中,如果三方都有交往互动的意愿,那么在协商一致的基础上,就可能出现2:1的多数人决策机制。在这一逻辑关系中,2:1这种比例关系是“多数人统治”的最小值,这种比例关系有着自身存在的逻辑前提,即三方的彼此平等以及有效互动基础上的“协商一致”。如果没有“协商”,就不可能存在2:1的多数人决策机制,所以,从逻辑关系上来看,民主价值发挥治理作用的前提离不开“协商”,“协商”是民主价值发挥治理作用的条件,并且是必要条件,但并不是充分必要条件,也就是说,在三方协商一致的前提下,三方参与的社会关系中,公共决策也可以不采取2:1的“多数人”决策模式。

在有四方参与的社会关系中,民主机制形成和发挥作用的条件与三方主体形成的社会关系是基本相同的,但唯一不同的是,在三方关系下,只有2:1这一种“多数人”决策机制情形,而在四方参与下,就可能出现2:1、3:1或者2:2的情形。2:1和3:1显然属于“多数人”决策机制,但2:2就对“多数人统治”提出了挑战,也就是说,即便按照民主价值的要求来形成公共决策机制,在有四方主体参与的情形下,在逻辑上就可能存在2:2多数人决策机制失效的情形。在这种情形下,公共决策就需要民主机制之外的其他规则来加以补充和完善。由于民主治理机制发挥自身功能的前提必须基于“协商”,所以,在四方参与的社会关系中,对民主治理机制的事先选择就必须关注例外情形,即要对可能出现的2:2情形事先通过“协商”来确立补充规则,以保证四方参与的社会关系能够得以存在和延续。

由此可见,如果仅从构成社会关系的主体数量关系来看,三方以上的社会关系就存在民主价值发挥治理功能的空间,四方以上“双数”主体之间采用民主决策方式就必须要事先确立民主价值失效的“补充规则”。尤其是在参与主体呈现大数据特征时,很容易出现基于民主机制产生的“奇点”(也就是大数相等的情形)。对于“奇点”现象,必须要在制度上设计相应的具有法律拘束力的补充规则,否则,民主治理价值可能因为“奇点”这一现象的存在而导致民主治理机制失去自身应有的治理能力。

作为民主价值可能失效的补充规则,必须要基于主体之间事先的“协商”产生。“协商”的结果基于主体之间的平等性以及“互动”意愿,旨在保证“互动”关系存续的目的,发生互动的社会关系可以采取“射幸”或“非射幸”两种行为模式。“射幸”模式的特征是“不确定性”决策,决策的结果可能对参与社会关系的各方产生不利结果,但由于是事先“协商”的结果,故即便是发生了对各方不利的结果,“互动”各方仍然能够维持彼此之间社会关系的状态不变,社会关系依然得以有序存在。“非射幸”方式在排除各种非主体平等关系的情形后,主体之间互动的能力、目标是重要的选择标准。如,互动各方为了经济利益组成一个共同体,那么就可以通过事先“协商”程序来确立在公共决策中的话语权比例。在私法自治领域中的51%权利能力话语权就是“协商”精神下产生的民主机制的最常见的补充规则,甚至可以代替民主机制而直接依据“多数资产”“多数股权”“多数权利”来形成公共决策机制。此外,“协商”机制下可以确定一个“非民主”的决策形式,即在民主机制作出决策失灵的情形下,采取事先“协商”认可的集中决策机制。这种集中决策机制甚至也可以直接作用于民主机制功能的修正,也就是说,把“民主”与“集中”结合起来,以“民主”为基础,最终形成“集中”型的决策模式。相对于“射幸”型的补充规则来说,51%权利能力话语权以及“民主集中制”更具有公共决策层面的确定性,可以与民主机制形成功能互补的理性化的公共决策模式。

(二)民主价值发挥治理功能的“极大值”

作为“多数人统治”的民主理念,是现代公共决策正当性的基础。由于民主价值是建立在人人平等的现代法治精神基础上的,因此,在涉及所有人公共利益的公共决策行为上,逻辑上就存在按照社会共同体人口的数量来确立公共决策机制合法性的理性要求。从最少需要三方参与的社会关系中存在民主机制作用的空间,到目前全球事务治理中国际民主原则的确立,直接民主、全民公决,乃至按照国家、区域和全球人口的总数来确立公共决策的正当性机制,这些与民主密切相关的事项中都隐含着民主价值发挥治理功能的“极大值”问题。

民主价值的核心就是追求“多数人”数值上的最大化。从参与公共决策的主体性质来看,如果是基于自然人个体为单位的公共决策或者是公共意志的形成活动,那么,在一个相对具有确定性的人类共同体中(小到至少包含三个成员的核心家庭,大到具有全球意义的人类命运共同体),在人口总数中占据最大值的参与公共决策的个体成员数量存在着“多数人”的“积分值”问题。例如,在一个总人口20万人的社区中,可以参与社区公共决策或公共意志形成的成员人数的最大值应当是20万。因为理论上每一个成员之间都是平等关系,但在公共决策形成的实际过程中,20万总人口数中只有一定数量的成员具有参与公共决策的完全行为能力。在传统法学理论中采用了有选举权的人口的概念,也就是说,总人口数不等于形成民主治理机制的有效参与主体数。根据参与主体的行为能力可以排除总人口中一定数量的成员参与公共决策,由此在数理关系上就出现了如何寻找公共决策中占人口总数最大值的参与主体的数值问题。这里对有效参与民主治理主体的界定完全符合“极限”值计算方法的要求,即通过“民主的积分”来获得可以参与社会共同体公共决策的最大数值的参与主体数量。与此同时,在获得有效参与主体最大数值的情形下,就具体的公共决策事务又存在着有效参与主体的人数最大化问题。在传统的选举和投票制度下,选举和投票行为的有效性通常会设定有选举权和投票权的总人数参与到具体选举和投票活动的比例,通常未达到参选率50%的选举和投票行为不能发生法律上的效力。在参加选举和投票的人数达到法定人数的前提下,参与选举和投票的人数可以基于民主治理机制来形成“多数人”意志。一般性的选举和投票规则通常都支持50%的多数人规则,除非是出现选举和投票中的票数相等的情形,否则,通过民主治理机制获得的“多数人”的数量与社会共同体总人口数量之间的比值关系并不等同于总人口数的“多数”值关系,但却存在数理关系上的最大值的情形。例如,在一个20万人口的社区,符合选举和投票条件的人口占60%,即12万,而12万中只要有50%的参与就有效,即6万人参与的结果就可以获得合法性,在6万人的选举和投票结果中,通常需要50%的得票率才能确立“多数人”地位,因此,3万人的“支持率”便可以在人口总数为20万的社区中基于民主治理机制来作出与社区相关的重要的公共决策。这里3万人与20万总人口的相对多数10万人之间相差了7万人。所以,民主价值在理论上所主张的“多数人”并没有反映社会共同体的真正多数人的意志,通常产生的民主事实是社会共同体总人口中的少数人基于民主治理机制,左右了社会共同体的公共决策。所以,从公共决策的正当性来看,以社会共同体总人口数作为基准,参与和作出公共决策的成员数在制度设计上就存在一个“最大值”问题。努力追求参与公共决策的成员数的最大值,是民主作为国家治理和社会治理的重要治理方式的最根本的价值追求。例如,我国《宪法》第34条规定:“中华人民共和国年满十八周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权;但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”上述条款中的不分“民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限”的规定,就是要保证享有选举权和被选举权的合格选民人数的法律制度上的“最大值”,这也是习近平总书记在中央人大工作会议上对“全过程”特征描述的“全覆盖”的价值要求,这是一种典型意义上的“民主积分”法。“民主的积分”是伴随着民主机制运行过程始终的基本价值要求,离开了对民主最大值的制度追求,民主这种治理方式就可能异化为少数人治理的工具。

(三)作为“适值民主”的间接民主或混合型民主

由于民主治理机制作为国家治理和社会治理的理性工具在治理实践中不可能依靠单一化的人口数或者是参与主体数量来实现其治理价值,因此,在民主的“最小值”与“最大值”之间必须努力寻求一个“适值”,也就是说,民主实践应当以实现民主的“理想治理”作为基本价值目标。其中,间接民主或者是混合型民主是最接近“理想治理”的民主机制。

间接民主依托于直接民主理论,就社会共同体的重要事项由多数人的代表再基于多数人决定原则来决策。从间接民主中参与公共决策的成员数来看,比起直接民主机制下具有最低合法性的事实上的“少数人”的人数数值更少,但由于经过了首轮民主机制的选择,可以让素质较高的群体进入更高层次的决策机制,防止因为直接民主体制下参与公共决策的成员数过低而导致公共决策事实上被“少数人”所掌控。间接民主下的参与公共决策的成员尽管人数更少,但每一个成员都必须接受基于民主价值而产生的制度约束,故间接民主机制下形成的公共决策仍然能够有效地体现社会共同体成员多数人的意愿。因此,间接民主在形成社会共同体多数人意志方面具有“适值”民主的特性。特别是在人口基数庞大的社会群体中,间接民主在实现“多数人统治”民主价值理念方面具有明显的治理优势。

混合型民主本质上属于间接民主,也就是说不依托直接民主机制下形成的多数人决策的结果,是在对人群进行多种层次和角度的分类基础上,将具有各个领域各个方面特征的民意汇聚在一起形成一种最终有效的民主决策机制。例如,将基于人口数或选民数产生的代表与基于人口区域分布、政党构成、年龄特征、性别特征、民族特征、特殊群体等标准产生的代表混合在一起,再基于民主治理机制来进行公共决策。这种混合型的间接民主是以民意内涵特点为中心,通过民主机制最大程度地凸显不同类型的民意,形成民意内涵的“积分值”,最终将数量与质量、形式与内涵等因素相统一的民意通过民主机制体现在公共决策中。如,美国参议院的议员是由50个州平均分配两个名额,而众议院则是基于全体选民的投票在赢者通吃原则基础上根据各州应分配的众议院议员数额加以分配。在美国总统选举中,获得美国全联邦投票选民多数认可的候选人却可能因为赢得的州不够数量而败选。在英国、挪威等国家的选举中,当选的议员除了通过获得选民多数票当选之外,基于参选政党可以获得的议员比例也能够当选议员。总之,混合型民主注重的不只是民主价值中的简单数值,而是综合性地考虑了民意构成的结构和特点,最大限度地把多数人的意志汇聚到公共决策活动中。如果说“全过程”是一种纵向的时间轴,那么,混合或统筹就是一种横向的事件或行为轴,这两种标志“民主价值”内涵的计量方式都存在“积分值”的问题,因此,“民主的积分”是立体化意义上、多元角度的“最大值求和”,“全过程”是其中的一个重要的计量坐标。统筹各种民主要素也是充分发挥民主价值治理效能最大值作用的技术手段和制度措施。习近平总书记在中央人大工作会议上对“全过程人民民主”中的“全过程”所具有的统筹特性作了四个“统一”的阐释,即全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一。因此,作为“直接民主和间接民主”相统一的“适值民主”,是“全过程人民民主”实践的重要行动指南,“适值民主”才是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。

总之,从民主治理机制形成的法律关系的逻辑特征来看,“全过程”的逻辑要求旨在追求民主价值在国家治理和社会治理中的“无时不在”,是一种数理逻辑关系上的“最大”“最长”时值要求。这种数理逻辑关系体现了由民主价值形成的法律关系的“完整性”“系统性”的精细化特征,是基于技术化的思维方式来构建民主价值内在的科学内涵的法理进路。一个完整的民主价值形态在国家治理和社会治理过程中必须既要关注“全过程”的完整性,也要重视“全领域”的系统性,只有把民主价值充分调动出来,才能让民主在国家治理和社会治理中的治理功能得到最大程度地实现。

三、“发展全过程人民民主”必须进一步健全和完善体现“全过程”逻辑特征的各项民主制度

习近平总书记在中央人大工作会议上对如何在制度实践中贯彻落实“全过程人民民主”的价值功能提出了三项具体工作的要求,即我们要继续推进全过程人民民主建设,把人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来,具体地、现实地体现到党和国家机关各个方面各个层级工作上来,具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来。当前和今后一段时间内,在实践中推进“全过程人民民主”的各项价值要求,就是要围绕习近平总书记在中央人大工作会议上强调的推进全过程人民民主需要着重落实的三项“具体的”“现实的”工作进行。

(一)要重视体现人民民主“全过程”特征的民主制度设计的“完整性”

我国是社会主义国家,人民是国家的主人,也是人民民主的制度主体。我国的人民民主是通过作为根本政治制度的人民代表大会制度来实现的,因此,对人民民主的“全过程”要求反映到人民代表大会制度设计上必须做到保证人民民主权利实现的“有始有终”。根据现行宪法和组织法的规定,作为最高国家权力机关的全国人民代表大会以及作为地方各级国家权力机关的省以下乡镇以上各级人民代表大会,每届任期为五年。《宪法》第60条第2款规定:“全国人民代表大会任期届满的两个月以前,全国人民代表大会常务委员会必须完成下届全国人民代表大会代表的选举。如果遇到不能进行选举的非常情况,由全国人民代表大会常务委员会以全体组成人员的三分之二以上的多数通过,可以推迟选举,延长本届全国人民代表大会的任期。在非常情况结束后一年内,必须完成下届全国人民代表大会代表的选举。”第66条第1款规定:“全国人民代表大会常务委员会每届任期同全国人民代表大会每届任期相同,它行使职权到下届全国人民代表大会选出新的常务委员会为止。”由上述规定可以发现,我国现行宪法所规定的全国人大及其常委会的每届任期制度具有“闭环性”特征,制度上所设计的任期“起点”和“终点”都相对较为清晰,但也存在着需要加以研究的问题。根据全国人大组织法和地方组织法的规定,各级人民代表大会及其常设机构是由人民代表组成的,从制度逻辑来看,没有人民代表,就没有人民代表组成的各级人民代表大会,因此,可以合理地推论,在各级人民代表大会及其常设机构法定的任职期限内,人民代表的职务是依法有效的,但这个体现“全过程人民民主”制度特征的人民代表任职期限制度在现行宪法、组织法和代表法中都没有加以明确,故与“全过程”人民民主的要求是不相适应的,属于在“发展全过程人民民主”过程中应当加以完善的制度。事实上,各级人民代表大会的人民代表如果没有当选为新一届人民代表大会的人民代表的,在依法启动新一届人民代表大会的人民代表选举程序后尤其是依法产生新一届人民代表大会的人民代表后基本上处于履职“休克”状态,“人未走茶就凉”的现象导致了人民代表任职期限上的“非闭环性”,与“全过程”人民民主的价值要求不相吻合。建议在新一届人民代表大会第一次全体会议举行时,应当由上一届人民代表大会人民代表和新一届人民代表大会人民代表共同参加,在新一届人民代表大会举行第一次全体会议前应当召开上一届人民代表大会最后一次全体会议,通过正式的法律程序来宣告本届人民代表大会履职期限终止,同时宣告本届人民代表大会人民代表履职期限终止,并作出决定,授权本届人大常委会在新一届人大常委会通过法定选举程序选举产生之前,代表本届人大向新一届人大进行相关工作的交接,切实保证两届人大在任期制度上的“无缝对接”。在进行上述制度完善的同时,可考虑在新一届人大举行第一次会议之前,由上一届人大会议审议通过本届人大常委会、政府、法院和检察院的工作报告,而不是目前采取的由新一届人大会议听取和审议上一届人大常委会、政府、法院和检察院的工作报告,这样就能保证一届人大及其人民代表履职的完整性以及同届人大所反映和代表的民意的前后一致性。

(二)要保证人民作为人民民主主体的“全过程参与”能力

“全过程人民民主”的中心词是“人民民主”,因此,社会主义民主要在国家治理和社会治理实践中发挥自身应有的作用,首先必须服从民主价值制度化、法律化的一般规律。“全过程”“人民”都是社会主义“民主”制度化的条件和要求,其中,最关键的是“全过程人民民主”必须要与依法治国有机结合起来才能有效地推动社会主义政治制度的发展。“全过程”在法律上的特征表现在立法、执法、司法、法律监督、法治宣传、守法等等一系列法治活动的过程,在这些过程中,必须始终关注“人民民主”的主体——人民之存在和有效地发挥作用。“全过程人民民主”在我国现行宪法中体现得尤为彻底和充分。我国《宪法》第2条第1款规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”第2条第3款规定:“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”上述规定通过具有全称概念逻辑指称特征的“一切权力”与“各种途径和方式”的有机结合,深刻地揭示了“人民民主”的“全过程”时空特性,也就是作为“人民民主”主体的人民必须在中国特色社会主义民主政治实践的所有环节和每一个节点始终“在场”,这是人民民主存在、发展和发挥自身功能的制度条件和法律基础,是社会主义民主区别于其他任何形式民主的本质特征。

习近平总书记在中央人大工作会议上明确指出,一个国家民主不民主,关键在于是不是真正做到了人民当家作主,要看人民有没有投票权,更要看人民有没有广泛参与权。为了体现“全过程参与”的人民民主特性,必须进一步完善人民代表大会制度下的各项具体的民主制度建设,进一步增强立法民主性、人大议决民主性、执法民主性、审判民主性、检察民主性等等国家治理行为的民主特征。要加大公民的立法参与,立法前的立法论证、立法中的立法听证、立法后的立法评估应当建立专门化的公民参与机制;各级人民代表大会及其常设机构所举行的各种类型会议应当增设普通公民旁听席,任何公民按照法定程序提交申请并得到批准后都可以出席各级人代会会议,同时有权按照法定程序发表自己的意见和建议;行政机关要扩大行政听证程序的适用领域和范围,对于行政决策也要建立常规化和制度化的公民听证会制度,充分听取和吸收各方行政管理相对人对重大行政决策的意见和看法;不断完善人民监督员和人民陪审员制度,拓展普通民众对司法活动的监督途径;在基层农村社区建立以村民小组组长为主体的“人民联络员”制度,加强乡镇基层人民政府与农村村民的沟通与联系,要建立有效的“下情上达”以及“自下而上”的人民监督制度等等。

“全过程参与”重在提升作为“人民民主”主体的“人民”行使民主权利的实际能力,在制度上和法律上提供更多更好的保障途径,来真正落实现行宪法所规定的一切国家权力属于人民的宪法原则,始终不渝地将人民置于“全过程人民民主”的核心位置,全面和系统地贯彻落实习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上所提出的“以人民为中心”的发展要求。

(三)要进一步健全和完善各级人大及人民代表“全过程履职”制度

要使得人民民主“全过程”的逻辑特征在人民代表大会制度运行过程中得到充分体现,除了要在制度上保障作为“人民民主”主体——人民始终“在场”之外,“全过程”的制度化、法律化主要体现在国家治理和社会治理过程中要充分发挥人民民主的民主价值功能的不间断性、连续性,也就是说,作为人民民主的主体,人民是行使国家权力的重要法律主体,各级人民代表大会及人民代表的履职活动或行为必须具备“全时程”“无断点”“无间歇”的时间特性。

所谓“全过程履职”的不间断性指一经选举产生的人民代表在法定的任职期限内必须有效履行任期内的各项职责,不能在短时间内因为频繁的工作调动导致原选区或选举单位缺少法定数额的人民代表而不得不经常性地启动代表补选程序。不间断性也表现为要在制度上解决目前我国以兼职代表为主体的人民代表制度存在的履职上的“间歇性”问题。由于我国各级人民代表大会的人民代表绝大多数来自于不同的工作岗位,在履行人民代表法定职责的同时还要履行自己职业岗位上的各项职责和事务,因此,在代表选民或选举单位行使人民当家作主的民主权利方面其履职行为存在着“间歇性”,而“全过程”对人民民主的要求需要各级人民代表大会的人民代表逐渐“专职化”,要在制度上保证各级人民代表大会的人民代表始终在代表人民行使当家作主的民主政治权利。在目前很难从整体上实现各级人大人民代表“专职化”的情形下,至少要做到各级人大常设机构组成人员的“全职化”,也就是说,各级人大常设机构组成人员一经选举程序当选后,就应当依法停止原先所承担的各项工作,不仅仅限于不得兼任行政机关、监察机关、审判机关和检察机关的职务,要“全职”履行人大常委会组成人员的职责直到按照法定程序宣告终止履职时为止。各级人大常委会组成人员一经选举产生,除非按照国家法定节假日获得休假之外,应当“全日制”上班履行作为人大常委会组成人员的法律职责,由此可以确保代表人民行使国家权力的各级人大及其常设机构在一届人大任期内自始至终“全过程”有效地“在场”,并依法行使人民赋予的各项宪法和法律权力。

所谓“全过程履职”的连续性指各级人民代表大会依据宪法和法律行使人民当家作主的权力必须要在制度上形成有效的衔接机制,不能出现时间上的“断点”和“错位”。上一届人民代表大会履职的法定期限要以新一届人民代表大会依法组成为节点,由此未当选为新一届人民代表大会人民代表的上一届人民代表大会的人民代表也应当履职直到新一届人民代表大会依法组成为止,否则,就可能出现在新一届人民代表大会依法组成之前上一届人民代表大会尚未任期届满期间一旦出现紧急状态需要召集临时人代会时就会产生国家权力组织体制上的“真空”,人民权力的有效行使就无法得到国家制度和法律制度的“全过程”保障。连续性还包括在法定的一届人民代表大会任职期间,如果遇到紧急状态需要推迟召开人代会或者是人大常委会会议的,应当通过确定严格的人代会会议制度来保证不因为紧急状态的发生影响各级人大依法有效地行使国家权力。此外,如果遇到如湖南衡阳“人大贿选案”的情形,必须要建立上级人大常委会临时代行下级人大履行一级国家权力机关法定职责的制度,要保证各级人大作为各级国家权力机关在法律上和制度上自始至终的“合法存在”,不能发生“权力真空”。“全过程”人民民主必须保证人民当家作主的国家政权始终合法地存在,并代表人民有效地依法行使国家权力。

总之,“全过程人民民主”必须通过制度化、法律化的途径才能具体化、细节化,与此同时,党和国家的重要决策都必须要在党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一的治理结构中有序作出。在这一过程中,人民民主与党的领导一样都必须渗透到国家生活和社会生活的所有领域和全过程。因此,坚持党的领导必然要求在国家治理和社会治理的实践中实行“全过程人民民主”。“人民民主”必须始终不渝地与坚持党的领导和依法治国结合在一起,才能真正发挥人民群众的主动性和创造性,确实保障人民群众当家作主民主权利的实现。三者有机统一的治理结构必须依赖科学和高效的“协商”机制以及在协商基础上形成有效的“统筹”机制,“全过程”不可能自动发生,必须要学会“统筹”技术,主动设计,主动布局,才能让党的领导、人民当家作主与依法治国三者有机统一的治理机制在国家治理和社会治理中发挥最大的治理效能。必须要在法治轨道上有序推进“全过程人民民主”,才能真正地让人民民主的各项价值要求渗透到人民代表大会制度和社会主义民主政治的实践中,才能有效保障人民当家作主的民主权利。


莫纪宏,中国社会科学院法学研究所研究员。

来源:《中国法学》2021年第6期


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