陆铭:让土地和住房供应与人口流动方向一致

选择字号:   本文共阅读 376 次 更新时间:2021-06-03 22:36:34

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陆铭 (进入专栏)  

  

   “七普”的两个意外数据

   这次人口普查数据出来以后,有几个信息还是蛮让人意外的。

   第一个,大家远没有猜到常住人口城镇化率已经达到63.9%。原来每年都有社会经济发展的统计公报,有一个年度估计数据,截止到这次数据报出来之前,我们在2019和2020年左右公布的城镇化率为60%左右,普查数据比之前估计的数据高了大概3-4个百分点,这是非常大的提升。

   当然,我们可以把它解释为经济发展等带来的城镇化的需要,但同时请大家不要忘记,到目前为止,应该说在户籍制度改革方面仍有很大的空间进展,特别是特大和超大城市户籍制度改革方面,基本上没有特别实质性的推进。

   尽管如此,城镇化率达到这样的水平,狠狠地回应了前两年学术界和政策讨论时的一种观点,认为中国的城镇化率会封顶,中国城镇化如果速度太快,高到一定程度以后就会引起各种各样的动荡,甚至有人说现在城镇化动力已经消退,接下来农民工返乡时代到来了,七普数据公布以后这些相关议论可以画一个休止符了。

   和城镇化率相关的另外一个更让人吃惊的数据是人口流动。这次七普数据公报里面有一个关于人户分离的统计,就是指居住的地方和户籍注册的地方不一样,但这里面有一部分是在城市内部的流动,或者市辖区范围内。

   比如户口在浦东、居住在徐汇,这不能构成人口流动,真正的人口流动至少应该跨个县级单位。我们现在的流动人口规模达到多少呢?3.76亿人,其中跨省流动有1.2亿,跟2010年相比,流动人口增长达到70%。

   这还不是最让人意外的,和原来公布的年度数据比,居然在流动人口数据统计上能多出一个亿来,这是非常吓人的。全中国14亿人,原来我们基本认为中国的流动人口规模大概在2.7~2.8亿人之间,这个数据出来以后让我们大跌眼镜,比之前按年度估计的整整多了一个亿。

   当然,也有各种各样的声音,觉得人口流动规模应该逐渐缩小甚至很多人觉得未来人口流动可能是以省内流动为主。这次人口流动数据出来,显示省内流动是主流,但跨省仍然占了1/3。

   我要提醒大家,这是在特大和超大城市仍然控制人口的情况下,在十年前经济危机冲击以后中国沿海地区经济增长速度已经有所放缓的情况下,再叠加去年新冠疫情冲击之下,所得出的数据。如果不是因为这几个因素,大家可以发挥想象力,这个数据会是什么样的。

   广佛人口之和大于上海意味着什么

   刚才讲了全国的情况,再看省一级的数据对比。我这里特别想对比一下上海和广东的情况,上海和广东的数据更加代表长三角和珠三角的对比。

   上海常住人口2487万,和十年前相比增加了185万,广东人口现在是1.26亿,十年期间增加了2171万,如果光给大家报这个数据,大家可能觉得这种比较有问题,上海是个市,广东是个省。

   我接下来要讲的这个比较其实很有意义,因为广东的人口增长主要集中在广州和深圳周边,粤东地区人口是负增长的,所以讲广东和上海的比较,要注意都市圈。

   我先问大家两个小问题,我们把上海称之为上海市,大家觉得上海是“一个城市”吗?换句话讲,广州市和佛山市是两个城市吗?我的问题是一对,这个问题和中国对于城市的理解有关。

   在中国,城市实际上是行政管辖区的概念,比如有直辖市、地级市、县级市,相应的“上海市”有6000多平方公里,重庆“3000万人”是个地域概念,我想很多研究城市的朋友和关心中国城市问题的朋友都不知道,其实中国的“城市”定义和世界上其他国家和地区的定义并不一样。

   在发达国家,“城市”的定义主要有两种:第一个在经济自治区意义上的定义。如果按照这个定义,我想告诉大家,在欧美日的“市”,其实接近于我们国家的县,甚至一些比较大的镇都可以达到人口几十万甚至上百万,行政级别上的“县”在国外都是大城市了。

   另外一个发达国家对于城市的定义就是都市圈的概念,是指一个以中心城市为核心,紧密连接周围的发展地带,在经济意义上是连成一片的。

   有了这个概念以后我们看左边这张图,这是我们最近和亚洲开发银行一起合作,用夜晚灯光看中国城市的发展。上海在自己的管辖范围之内,可能都很难叫一个城市,在上海南边的郊区,比如奉贤、金山这样的地方,可能和上海的中心城区没有形成连片发展的态势,尽管行政管辖上属于上海。

   同时,我们发现上海和江苏应该紧密联系,由于行政边界管辖的概念,这有条黑黑的边,到目前为止我们没有和苏州、特别是苏州郊区的昆山和太仓形成都市圈发展的状态。

   但是大家看一下右边这张图,不光广州和佛山,也不要说深圳和东莞,连广州和深圳放在一起看,都可以说已经形成连片发展的状态了。

   当然,国际上被广为接受的都市圈概念,是指外围地区每天要有超过15%的人到中心城区通勤才是都市圈范围,所以严格来说,现在我用灯光的定义要比我们讲的“都市圈”大。

   因为你很容易想象,深圳怎么可能有15%的人跑到广州就业?这个肯定没达到,尽管如此,至少物理形态上基本连片发展了。但在上海周边,不要说15%的通勤人口,从物理形态来讲都是断开的。

   有了这样的概念以后,我们看一下人口统计,大家可能会觉得有意思。

   广州人口1868万,比若干年前增长了几百万,佛山是950万人,如果你单独看这两个数据,都比上海少了不少,但是大家知道广州和佛山在地理位置上是什么关系吗?就好比上海浦东和浦西的关系。

   广佛之间的珠江,还不如黄浦江宽,这两个城市现在紧密联系在一起发展,城市规划一体化、同城化基础设施建设在紧密推进,广州和佛山的人口加在一起达到2818万,超过了上海的人口。

   而且广州和佛山此前在制定2035规划的时候,两个城市的目标加起来是要达到2850万;七普数据说明,他们大概率要提前实现2035年的发展目标了。

   从地域面积的角度来讲,广州面积很大,可能有人会抬杠说,你把广州和佛山的面积加起来超过了上海,人比上海多一点也正常。

   我们接下来看深圳,深圳人口达到1756万,十年增长720.21万,隔壁的东莞成为珠三角地区又一个人口千万级的城市,有1046.66万人,10年增长224.64万人;把这两个城市的人口加在一起,总量也超过2800万了。

   这就有意思了,从管辖面积上来讲,东莞加上深圳的面积只有上海的2/3。前面讲广州和佛山之间相隔的珠江比黄浦江窄,但深圳和东莞是连成片的,没有自然阻隔。但它在只有上海2/3面积的情况下,已经达到2800万人口,所以我们到底应该从什么意义上看待中国的所谓“城市的人口”?我们在制定城市规划时,到底如何科学规划城市的人口?我觉得这是值得考虑的问题,也是我给大家分享的第一部分信息。

   上海除了“不愿生”,还有什么

   第二部分信息,看看年龄结构,这里我特别拎出上海做比较。

   上海是一线城市中和北京一样控制人口控制得比较严的,其实我们一直都知道,中国要控制超大城市人口,前面的数据表明广州和深圳作为超大城市,并没有严格控制人口。那么,我们看看上海和北京发生了怎样的事情。

   上海60岁以上人口占到了23.38%,有意思的是,上海的劳动年龄人口占了67%左右,而全国这个数据是63.35%。什么意思呢?

   上海的老龄化主要是户籍人口老龄化,与此同时上海是人口流入地,使得劳动年龄人口增加,其实上海的老龄化并没有超过全国的水平,相反劳动年龄人口占比是超过全国比重的,外来人口补充了上海的劳动力。

   通常我们有一个说法,上海的劳动年龄人口中其实外来人口已经超过一半,这里我讲的外来人口是指在上海工作但没有上海户籍的,如果在上海工作并且获得了上海市户籍的外来人口叫做上海人。(北京在这张表的第二行,和上海的情况一样)

   同时,请大家看第三个数据,上海0~14岁的人口占9.8%,全国平均是18%,上海是全国省级单位里面唯一一个低于10%的。这个数据该怎么理解?第一,这是少子化带来的,上海的女性和家庭不愿意生孩子,上海总和生育率掉到了0.7,是全国最不愿意生孩子的地方之一。

   第二个解读不知大家注意到没,0~14岁的占比是9.8%,15~59岁的占比是67%,二者之间的差额意味着什么?留守儿童。劳动年龄人口的父母进到超大城市,成了劳动力供给,如果这些父母把孩子带在身边上学的话,会带来0~14岁人口的增加吗?这一定是家庭的年轻父母和孩子之间的分居问题,实际上就是留守儿童问题。

   区域发展正在从“集聚中走向平衡”

   再接下来的问题就是家庭规模。这次人口普查数据显示中国平均每个家庭户人口为2.6人,可能年轻人出于很多原因不愿意和父母住在一起等等。实际上,家庭户的规模继续缩小,也跟人口频繁流动有关系。

   比如说,今天进城务工的这些年轻劳动力们,如果他们在老家,很可能和自己年迈的父母住在一起,统计为一户人,现在年轻夫妻流动出来了,老人在老家,就是两户。

   这样的现象不仅在农村和城市之间存在,在城市和城市之间也是存在的,像这些大学毕业生在流动过程中就可能和父母分成两家人来住,如果没有流动的话,可能就是一家人住在一起,特别是当今天房价比较高的时候,年轻人可能和父母住在一起。

   所有的现象加在一起,共同在讲一件事情,就是中国人口流动的速度、数量远远超过我们事先各种各样的估计和预期。而这个问题提醒我们什么呢?很多相关的政策不能再犹豫,我们要做好准备。

   现在很多大城市的人有一种想法,劳动流动是短期的。今天我们看到的大规模劳动力流动,原因在于经济发展阶段有大量的劳动密集型产业,未来产业升级以后,他们就回去了,我们就不需要他们了。言下之意就是,很多人认为户籍制度改革没有那么紧迫,相反如果户籍制度改革了,让一些外来流动人口留在城市,未来万一没有劳动力需求就失业了。

   上述这类想法是完全没有理论基础和事实依据的,随着经济发展水平的提高,城市中的产业越升级,越会在生产和生活两个环节带来劳动力的需求。一方面,高技能的劳动力和产业升级会带来一些辅助岗位的需求,比如说环卫、保安、保洁。另外,人们的生活水平提高以后,就会在生活方面带来大量消费性服务业的岗位需求,比如说家政人员、餐馆服务员等等。

   因此,不要再一厢情愿地认为产业升级以后,外来流动人口就会减少,这完全不符合社会经济发展的客观规律。第七次人口普查的数据也再次证明了人口流动的趋势不会减缓,也不会逆转。

   这么大规模的人口流动,并且从流动方向的角度来讲,可以看到大量人口向沿海地区,特别是长三角、珠三角集中,尤其是向广州、深圳这样的大城市集中,哪怕去看广东内部,粤北、粤东人口也是负增长。

   由此,马上又会带来另一个担忧,人口流动是否会导致区域发展不平衡的问题?

首先要分析的问题焦点是,我们看区域发展平衡,到底是看总量还是看人均?大家可能注意到,去年下半年开始,南北差距的话题突然热了起来。(点击此处阅读下一页)

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