李伯重:明代后期国家决策机制研究

选择字号:   本文共阅读 1351 次 更新时间:2019-11-29 07:49:23

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李伯重 (进入专栏)  

   内容提要:帝制中国的国家决策机制,在明代发生了重要变化,发展为圣裁、阁议和廷议三种机制并行的复合机制。其中较晚出现的廷议制度,是一种比较公开、公平和公正的新机制,具有近代决策机制的若干重要特征。经过不断改进,廷议在明代后期日趋完善,在国家决策的形成中作用也日益重要,成为帝制中国国家决策机制发展史上的新事物。然而,由于妥善处理圣裁、阁议和廷议三种机制关系的手段尚未形成,这种复合机制在运行中存在诸多问题,未能发展成为一种更加有效的国家决策机制。

   关 键 词:明代  国家  决策  机制

  

   一 问题的提起

  

   依照传统的说法,帝制中国的国家决策的主要方式是“宸衷独断”。“宸衷”亦称“圣衷”,是皇帝个人的意志,“独断”则是个人作决断,因此“宸衷独断”就是皇帝个人说了算,用晚清小说《孽海花》中的话来说,就是“政体一层,我国数千年来,都是皇上一人独断的”。①到了近代,西方的“东方专制主义”(Oriental Despotism)之说传入,而这种专制制度的核心又是君主掌握绝对权力。②因此自十九世纪末以来,“帝制中国政体为专制政体,一切权力掌握在皇帝手中”的说法,遂成为众多学者的共识。③特别是明代,更被认为是皇帝专制(或者皇帝独裁)达到顶峰的时期,④因此明朝的政治也被称为“皇权政治”。⑤

   到了二十世纪中期,上述共识开始受到质疑。1941年钱穆发表《中国传统政治与儒家思想》一文,对辛亥革命前后“一辈浅薄躁进者流,误解革命真义,妄谓中国传统政治全无是处,盛夸西国政法”的风气表现出强烈不满,认为“西人论中国政制,每目之曰专制。国人崇信西土,亦以专制自鄙”。几年后,他在《中国传统政治与五权宪法》中指出:“中国虽有君主,然固非君主专制。”⑥1952年,钱穆在“中国历代政治得失”系列讲演中,进一步指出“要研究中国传统文化,绝不该忽略中国传统政治。辛亥前后,由于革命宣传,把秦以后政治传统,用专制黑暗四字一笔抹杀”;“我们这几十年来,一般人认为中国从秦汉以来,都是封建政治,或说是皇帝专制,那是和历史事实不相符合的”。⑦到了二十世纪末,对上述“帝制中国为专制政体,皇帝掌握一切权力”的共识的批评也越来越深入。⑧

   本文也是对此说的一个质疑,但讨论的重点不在“皇帝专制”问题本身,而在明代后期的国家决策机制。这里所说的明代后期大致包括16世纪后半期和17世纪前半期,而国家决策机制则指明朝朝廷制定重大决策的机制。之所以选取明代后期,是因为我现在正在作此时期中国社会转型的研究;之所以选取国家决策机制,则是因为政治制度的变化是社会转型的一个主要内容,而国家决策机制又是政治制度的核心。因此透过对明代国家决策机制及其变化的研究,可以更好地了解明代后期的社会转型。

   关于帝制中国国家决策机制的研究,学界已有一些成果,而在其中关于明代国家决策机制的研究成果也相对较多。⑨但是以往的成果多仅就决策机制的一个方面进行分析,而未将决策机制作为一个整体进行研究,也未能将此研究放在更大的历史背景中进行中外比较。由于这些不足,我们对明代国家决策机制及其特点、历史地位和可能的未来,都尚未有一个比较全面而且清楚的认识。本文即针对这些不足,在充分利用前人研究成果的基础上,把明代国家决策机制及其演变做一个比较全面的探讨,然后在本文的姊妹篇《16—17世纪中期中英国家决策机制比较研究》中,把明代后期的决策机制与同时期英国的决策机制进行比较,找出二者的异同,并分析这些异同对两个国家决策机制后来发展所起的作用。

  

   二 决策权:帝制中国国家权力的核心

  

   决策权是国家权力的一部分。国家权力包括哪些?孟德斯鸠在《法意》中说:“无论何等政府,其中皆有三权之分:曰立法之权,曰行政之权,曰刑法之权”,“是故专制之君主,其三权萃于一人”。⑩但是他所说的是近代政府权力的结构。近代以前,这种“三权分立”的权力构架尚未出现。(11)因此近代以前的国家权力主要是行政权,立法权和司法权则是行政权的附庸。行政权又可分为决策权、执行权和监督权。

   帝制中国的国家权力也主要是行政权,且其行政权也主要由执行权、监察权与决策权组成。在理论上,这些权力都掌握在皇帝手中,但是皇帝要依靠臣下去做各种工作,而要他们做工作就要给他们相应的权力,因此皇帝必须“出让”一部分权力给臣下。那么,皇帝通常会“出让”哪些权力而自己保留哪些权力呢?

   皇帝“出让”的权力首先是监察权。因此在帝制中国政治史上,很早就出现了监察权与其他两种权力(决策权和执行权)的相对分离。明代将唐代建立起来的御史台三院制度合而为一,统归于都察院,并创设了负责监察六部的六科给事中制度。都御史与六部平行,合称七卿,“职专纠劾百司,辩明冤枉,提督各道,为天子耳目风纪之司。凡大臣奸邪、小人构党、作威福乱政者,劾。凡百官猥茸贪冒坏官纪者,劾。凡学术不正、上书陈言变乱成宪、希进用者,劾。遇朝觐、考察,同吏部司贤否陟黜。大狱重囚会鞫于外朝,偕刑部、大理谳平之。其奉敕内地,拊循外地,各专其敕行事”。十三道监察御史“主察纠内外百司之官邪,或露章面劾,或封章奏劾”。(12)明代都御史的权力比前代御史更大,到了明代中后期甚至皇帝本人也往往成为他们批评的对象。因此到了明代,监察权的独立性比前代有所增强。

   决策权与执行权的关系比较复杂,因此二者的分离也比较困难。理论上,决策权和执行权都掌握在皇帝手里,但是由于皇帝个人无法承担这些工作,因此需要助手帮助。明代以前,皇帝的主要助手是丞相。丞相“掌丞天子,助理万机”;(13)“宰相之职,无所不统”。(14)用汉哀帝的话来说,就是“丞相者,朕之股肱,所与共承宗庙,统理四海,辅朕之不逮,以治天下也。……秉社稷之重,总百僚之任”。(15)由于丞相的这种地位,他不仅可以参加决策,而且在决策中还拥有相当大的权力。(16)因此宰相不仅握有执行权,而且与皇帝分享决策权。(17)

   然而,决策与执行是不同性质的工作,要更加有效行使行政权,必须把二者分开。这两种工作的分离在秦汉就已显现,皇帝和宰辅之间大体上存在着一种分工,即前者主导大政方针、后者负责日常政务。这种分工在唐代已经开始制度化,(18)但是在实际运用中分工程度尚不高。到了宋代,主要决策往往仍然是皇帝与宰辅商议而最终定案,双方在决策过程中是高度“一体化”。(19)由于皇帝与丞相之间的分工不明确,彼此之间的权限有重合之处,使得丞相成为皇帝猜忌和提防的对象。正因如此,明太祖废了宰相之职。但是废除宰相之职后,皇帝必须自己来做原先是宰相做的工作,结果是连精力过人的明太祖也感到劳累不堪。他询问臣下应如何办,监察御史许士廉等说:

   创制立法,天子之事。既出圣裁,实为典要。但虑陛下日应万机,劳神太过,臣愚以为宜设三公府,以勋旧大臣为太师、太傅、太保,总率百僚庶务。其大政如封建、发兵、铨选、制礼作乐之类,则奏请裁决,其余常事循制奉行,庶几臣下绝奸权之患,主上无烦剧之劳。(20)

   明太祖虽然好强,但对此也表示同意。他在《皇明祖训》里把君臣之间的分工进行了清楚的界定:“今我朝罢丞相,设五府、六部、都察院、通政司、大理寺等署,分理天下庶务,大权一归朝廷,立法至为详善。”(21)五府、六部、都察院、通政司、大理寺等“分理天下庶务”,是执行部门,拥有执行权。“大权一归朝廷”的“大权”,就是决策权。这个权力是“朝廷”独占的,而“朝廷”就是皇帝。(22)因此,各政府部门只是“分理天下庶务”,执行皇帝的决定。换言之,皇帝只需负责“大政”的决定,其他“常事”则由三公领导百官依照制度处理。这清楚地表明皇帝和百官之间的分工:皇帝负责决策,百官负责执行。

   然而,即使仅只是决策工作,皇帝也必须有辅佐臣僚予以协助。这些辅佐臣僚起先都是皇帝的私人秘书或者顾问,(23)只“参预机务”而“不得平章国事”。(24)然而事情发展总是与皇帝的个人意愿相违。这些臣僚开始是为皇帝决策提供咨询,逐渐转变为皇帝决策的主要助手,最后又变成不仅参与决策,而且实施决策的“真宰相”。于是皇帝又不得不绕开他们,任用新的私人秘书或者顾问来协助他决策。由此可见,决策权是皇帝最重要的权力,不容与任何人分享。

   由以上讨论可见,决策权是帝制中国国家权力的核心。以西蒙(Herbert Alexander Simon,司马贺)为代表的决策理论学派认为决策是管理的中心,决策贯彻于管理的各个方面和全部过程,管理就是决策。组织是作为决策者的个人所组成的系统,组织中的领导人的重要职能就是做决策。(25)国家是一种特殊的组织,(26)其领导人最重要的职能也是做决策。在帝制中国,皇帝是国家这个组织的最高负责人。因此皇帝最重要的职能就是对国家大事进行决策,而决策权也是皇帝最重要的权力。

  

   三 如何决策:现代决策机制

  

   帝制中国的国家决策是一种决策活动,而决策活动是现代决策学研究的对象。本文依据决策学的理论和方法,对明代国家决策问题进行研究。

   在今天,人们进行决策,通常是确定了目标后,借助一定的科学手段和方法,从两个以上的可行方案中,选择最优方案并付诸实施的过程。明代国家决策的决策者并不懂得使用现代决策理论和方法,因此他们在进行决策时,主要是依靠经验,其决策活动与现代的决策活动有很大不同。但是尽管如此,就一般情况而言,他们的决策,也并非决策者关在密室里拍拍脑袋就作出的,其决策活动也逃不脱现代决策学所揭示的基本规律,尽管他们通常不是现代决策学所强调的“理性人”,他们的决策活动也常常是违背“理想选择”的原则进行的。

   下面,就与本题有关的一些现代决策学基本概念做一简介,然后运用这些概念对明代国家决策机制进行研究。

   从本质上讲,决策是人们在改造世界的过程中,寻求并实现某种最优化预定目标的活动。艾伯斯(Henry H.Alber)把决策分为狭义和广义两种。就狭义而言,决策就是在几种行为方案中作出抉择;而就广义而言,决策还包括在作出最后抉择前后所必须作出的一切活动。(27)现在大多数学者比较一致的看法,是《MIT认知科学百科全书》中对“决策”(Decision Making)一词下的定义:

   决策是从一组备选方案中选择所偏爱的方案或行动路线的过程,它渗透到生活的各个方面,包括买什么,选举时投谁的票,找什么工作等等。决策通常涉及外部世界的不确定性,例如天气会怎么样,以及与个人偏好的冲突,例如应该获取更高的薪金还是更多的闲暇?决策过程常常从信息的集聚开始,通过似然率、主观概率的估计和审议直到选定最终行动。(28)

   在本文中,我们也采纳这个定义,由此出发,国家决策,就是国家的决策者从一组备选方案中选择所偏爱的方案或行动路线的过程。

   2.决策者

黑尧(Michael Hill)在分析现代国家中“谁制定政策”的问题时指出:“政策制定过程中主要的决策主体包括当选的政治家、任命的文官以及能够介入决策过程的压力集团代表。……在有关政策过程的研究中,长期以来,一个基本的课题是如何恰当地界定各种决策主体在政策过程中的角色。”在“政策过程”中可能存在着“各种利益集团在政策过程中的影响和交易行为”以及“在国家内部,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:中华文史论丛

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